陳香紅

【摘要】城市化進(jìn)程的“快速化”會(huì)帶來(lái)社會(huì)管理職能缺失、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)不暢和資源性矛盾等問(wèn)題。要基于多中心理論觀點(diǎn)展開(kāi)社區(qū)公共安全治理體系構(gòu)建，合理定位政府角色、市場(chǎng)機(jī)制、社區(qū)功能，保障城市化進(jìn)程的順利推進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】城市化 社區(qū)公共安全 多中心理論 【中圖分類號(hào)】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

城市化是人類社會(huì)演進(jìn)的必然趨勢(shì)，本質(zhì)上可以視為科技發(fā)展、生產(chǎn)力提升、人口素質(zhì)提升等所產(chǎn)生的社會(huì)化效應(yīng)。城市社區(qū)在實(shí)現(xiàn)城市人口管理、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)、提高社會(huì)穩(wěn)定性等方面做出的貢獻(xiàn)，不僅表明了它在我國(guó)城市化進(jìn)程中各項(xiàng)管理體系尚不完善前提下的重要性，也強(qiáng)調(diào)了城市社區(qū)在社會(huì)職能領(lǐng)域的獨(dú)立性。

“快速化”成為中國(guó)城市化發(fā)展的一個(gè)顯著特色

從1980年到2015年，中國(guó)城市化發(fā)展將5億人從農(nóng)村遷入城市，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2015年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤仙?5.88%，這意味著35年的時(shí)間內(nèi)中國(guó)完成了國(guó)外上百年的城市化發(fā)展目標(biāo)——“快速化”成為中國(guó)城市化發(fā)展的一個(gè)顯著特色，同時(shí)也是中國(guó)基層社會(huì)變遷的一個(gè)標(biāo)簽。

城市化進(jìn)程的“快速化”容易帶來(lái)社會(huì)管理職能缺失、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)不暢和資源性矛盾等問(wèn)題。相應(yīng)地，城市規(guī)模越大，政府行政力量所體現(xiàn)的服務(wù)能力就越弱，對(duì)社會(huì)支援性力量的需求就越強(qiáng)烈，而社區(qū)作為城市環(huán)境中的基本構(gòu)成單位，它所受到的“快速城市化”影響也是最廣泛、最全面、最深刻的。公共安全治理是“快速城市化”特色賦予社區(qū)層面的新任務(wù)，它源于社會(huì)結(jié)構(gòu)重構(gòu)過(guò)程中形成的公共安全風(fēng)險(xiǎn)。在城市化驅(qū)動(dòng)力的影響下，越來(lái)越多的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，在全新身份、環(huán)境、地位、職業(yè)等要素影響下，容易出現(xiàn)社會(huì)定位的誤差，同時(shí)以經(jīng)濟(jì)利益為中心呈現(xiàn)出多種矛盾表征，如文化沖突、地域歧視、就業(yè)困難、社會(huì)保障等，而這些矛盾將集中體現(xiàn)在社區(qū)層面。

社區(qū)是構(gòu)成城市的基本單位，也是重要的人口容納空間，城市化進(jìn)程中城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，客觀上造成社區(qū)數(shù)量增加、人口來(lái)源復(fù)雜、公共管理體制缺失等問(wèn)題，而這些都是影響社區(qū)公共安全的要素。結(jié)合城市化進(jìn)程“快速化”的特色，可以更清晰地判斷社區(qū)公共安全問(wèn)題的成因。一方面，“快速化”是體現(xiàn)在城市化宏觀層面的，目前我國(guó)的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要是城鎮(zhèn)人口所占比例，但農(nóng)業(yè)人口身份的轉(zhuǎn)換并不意味著萬(wàn)事大吉，還需要結(jié)合就業(yè)模式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)變等配合機(jī)制，因此不能排除一部分農(nóng)民“被城市化”。另一方面，“快速化”強(qiáng)調(diào)的是城市化速度而非完善性，這意味著大量矛盾將會(huì)在城市化后期集中爆發(fā)，尤其是公共安全領(lǐng)域，它涉及到多個(gè)政府部門、多種社會(huì)資源、多種協(xié)同主體，在城市管理體制不健全的情況下更容易形成規(guī)模效應(yīng)。

同時(shí)，社區(qū)可視為一個(gè)微型社會(huì)，以社區(qū)為單位的人口聚集模式，在城市化背景下打破了原有的社會(huì)關(guān)系紐帶，失去了社會(huì)與個(gè)人之間的“緩沖”，各項(xiàng)服務(wù)、管理、保障工作均由社會(huì)組織承擔(dān)，意味著一種全新社會(huì)紐帶的構(gòu)建——人與社會(huì)的直接關(guān)聯(lián)客觀上放大了“個(gè)人效應(yīng)”，而當(dāng)前城市化背景下我國(guó)社區(qū)公共事務(wù)合作體系尚未真正形成，自然也沒(méi)有條件構(gòu)建社區(qū)公共安全治理體系，加上政府公共管理服務(wù)職能的缺位，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)部也蘊(yùn)含著公共安全隱患。

多中心理論在城市化社區(qū)公共安全治理中的借鑒和應(yīng)用

多中心理論是一個(gè)復(fù)合型概念，根據(jù)創(chuàng)始人之一的邁克爾·波蘭尼的解釋，多中心的價(jià)值核心在于肯定規(guī)則框架下多中心秩序比單中心秩序更具有合理性，它的實(shí)現(xiàn)原則是多個(gè)主體展開(kāi)協(xié)同、共同協(xié)商、持續(xù)互動(dòng)，從而確保一致性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；將其引申到社會(huì)公共管理體系中可以看出，傳統(tǒng)模式下政府代表的是“單中心秩序”，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織以及個(gè)人等共同構(gòu)成“多中心秩序”，從而構(gòu)建起城市化背景下社區(qū)公共安全管理的新范式。

結(jié)合我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程分析，政府作為唯一管理職能主體，與管理職能不足之間形成尖銳矛盾。關(guān)于這一觀點(diǎn)的例證，可以從社區(qū)基層服務(wù)項(xiàng)目的不斷增加看出。進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)社區(qū)開(kāi)始承載越來(lái)越多的市政服務(wù)職能，如資源供應(yīng)、戶籍管理、環(huán)衛(wèi)綠化等，表明了政府與其他治理主體并存的可行性，并且這種政府與非政府機(jī)構(gòu)并列、并存的關(guān)系模式，可以滲透到社區(qū)治理工作的任何一個(gè)層面。換言之，多中心模式在城市社區(qū)公共安全治理下也同樣可行。

管理學(xué)層面將多中心理論應(yīng)用的重點(diǎn)放在推動(dòng)社會(huì)資源共享、社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)性發(fā)展等層面，這對(duì)我國(guó)城市化背景下社區(qū)公共安全治理同樣具有借鑒作用。它意味著政府不再是城市公共秩序的單一維護(hù)者，通過(guò)放權(quán)、授權(quán)等途徑，加強(qiáng)其他組織機(jī)構(gòu)與政府之間的合作，充分利用各方所掌握的資源，彌補(bǔ)政府在社區(qū)公共安全治理層面的不足。政府可以作為多中心體系的核心，它所提供的資源是公共安全治理機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和維護(hù)機(jī)制，這也是展開(kāi)多中心治理的重要依據(jù)。

值得一提的是，多中心理論與協(xié)同理論在社區(qū)公共安全治理中是存在差異的，后者強(qiáng)調(diào)各主體的主動(dòng)性、功能性和資源優(yōu)勢(shì)，雖然具有一定的優(yōu)勢(shì)，但在目前我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制不完善、傳統(tǒng)體制桎梏的約束下，能夠發(fā)揮的社會(huì)公共安全治理效應(yīng)有限。借鑒多中心理論的價(jià)值在于，它更能夠滿足我國(guó)城市化背景下城市公共安全治理的現(xiàn)狀需求。一方面，肯定參與治理主體的多樣性，充分利用多渠道力量；另一方面，實(shí)現(xiàn)以政府為中心的治理網(wǎng)絡(luò)，每一個(gè)主體均有平等的參與權(quán)利，并充分發(fā)揮政府職能的前瞻性、規(guī)劃性優(yōu)勢(shì)。

當(dāng)前城市化背景下的社區(qū)公共安全治理主體定位

第一，合理定位政府角色。從“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)基本構(gòu)建理念出發(fā)，盡管城市化背景下，社區(qū)公共安全治理問(wèn)題的最終責(zé)任需要政府承擔(dān)，但政府職能不會(huì)涉及到具體治理事務(wù)，而是從整體層面發(fā)揮自身作用。結(jié)合多中心理論的分析，政府是社區(qū)公共安全治理體系中的主導(dǎo)者，它對(duì)其他主體的作用是指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，同時(shí)表達(dá)出強(qiáng)烈的責(zé)任感和主觀性。一方面，根據(jù)城市化背景下形成的社會(huì)問(wèn)題對(duì)社區(qū)公共安全服務(wù)理念展開(kāi)重構(gòu)，按照服務(wù)型政府的理念實(shí)現(xiàn)自身的職能調(diào)整，實(shí)現(xiàn)“官本位”向“民本位”的思想轉(zhuǎn)變，尊重民主政治原則，不斷實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放；另一方面，加強(qiáng)社區(qū)公共安全治理體制改革、促進(jìn)社區(qū)公共安全制度完善，相對(duì)而言，這是政府的核心任務(wù)。

第二，合理定位市場(chǎng)機(jī)制。要充分發(fā)揮多中心理論的實(shí)踐效果，必須減小政府和市場(chǎng)之間的博弈性，本質(zhì)上也是縮小因資源稟賦所造成的社會(huì)影響力差異。政府放權(quán)并非是降低自身的權(quán)力地位，而是一種資源稟賦形式，與市場(chǎng)主體之間形成的對(duì)等關(guān)系可以減少市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的障礙。市場(chǎng)基于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制展開(kāi)資源供給，可以規(guī)避政府單一主體負(fù)責(zé)公共安全治理工作中的低效率問(wèn)題，而同時(shí)市場(chǎng)主體又在政府所限定的資源配置范疇之內(nèi)，避免市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)。

合理定位市場(chǎng)機(jī)制可以讓社區(qū)公共安全治理服務(wù)更有效率、更有質(zhì)量，同時(shí)，市場(chǎng)的靈敏性更高。為了避免市場(chǎng)趨利性帶來(lái)的社區(qū)公共安全服務(wù)責(zé)任喪失，在定位中要突出參與主體的社會(huì)效益而非經(jīng)濟(jì)效益。具體來(lái)說(shuō)，在選擇合作機(jī)構(gòu)、企業(yè)和個(gè)人過(guò)程中，要考核其是否具有社會(huì)責(zé)任意識(shí)和優(yōu)良道德品質(zhì)。

第三，合理定位社區(qū)功能。根據(jù)多中心理論的形成模式判斷，治理功能實(shí)現(xiàn)依賴于多主體之間的交互、溝通和配合，這就要求在整個(gè)體系中存在效應(yīng)落腳點(diǎn)，社區(qū)功能是社區(qū)公共安全治理要求下的重要體現(xiàn)。同時(shí)，在平等原則下，個(gè)人觀點(diǎn)被提升到公共服務(wù)體系的直接影響層面，這就強(qiáng)調(diào)了強(qiáng)化居民參與社區(qū)公共安全治理的重要性。

（作者為通化師范學(xué)院政法學(xué)院副教授）

【參考文獻(xiàn)】

①龐宇：《智慧社區(qū)應(yīng)急管理的創(chuàng)新模式》，《電子政務(wù)》，2016年第9期。

責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲