張春美+韋曉梨

[提 要]江西省移民搬遷扶貧實(shí)施路徑及取得的成績(jī)，主要包括產(chǎn)業(yè)扶貧、健康和社會(huì)保障扶貧、就業(yè)扶貧、教育和培訓(xùn)扶貧、金融信貸扶貧、安居扶貧等方面，通過(guò)分析移民搬遷扶貧中存在扶貧資金來(lái)源渠道單一且利用效率不高、財(cái)政補(bǔ)助扶貧效果欠佳、群眾參與搬遷扶貧的積極性不高問(wèn)題，提出了拓寬扶貧資金籌措渠道，提高資金使用效益統(tǒng)籌一攬子扶貧，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)提高貧困群眾的參與度建立多維度扶貧績(jī)效考核體系，加強(qiáng)督查考核等相關(guān)建議。

[關(guān)鍵詞]移民搬遷；扶貧路徑；建議

[作者簡(jiǎn)介]張春美（1969—），女，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授，管理學(xué)博士，研究方向?yàn)橐泼褓Y金績(jī)效評(píng)估和財(cái)務(wù)管理；韋曉梨（1991—），女，江西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理。（江西南昌 330045）

[基金項(xiàng)目]江西省社科基金一般項(xiàng)目“移民搬遷扶貧路徑選擇及其績(jī)效評(píng)估問(wèn)題研究”（14GL20）；江西省社會(huì)科學(xué)“十三五”規(guī)劃項(xiàng)目“鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧路徑選擇及其效應(yīng)分析”（16ZK35）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“生態(tài)補(bǔ)償政策對(duì)特別困難地區(qū)農(nóng)戶減貧驅(qū)動(dòng)機(jī)制及政策優(yōu)化研究”（16ZK35）

江西省是著名革命老區(qū)，由于歷史和地理等原因?qū)е氯〈蟛糠重毨丝谥饕植荚谏钌絽^(qū)、庫(kù)區(qū)和自然災(zāi)害頻區(qū)，涉及贛南等原中央蘇區(qū)和特困片區(qū)縣58個(gè)、國(guó)定羅霄山連片特困縣17個(gè)，國(guó)定、省定貧困縣25個(gè)。自2003年以來(lái)，江西省對(duì)生存及生產(chǎn)環(huán)境較惡劣地區(qū)的貧困人口實(shí)施移民搬遷扶持。2016年江西省完成76萬(wàn)人脫貧，貧困人口下降到113萬(wàn)，貧困發(fā)生率降到3.3%。貧困地區(qū)農(nóng)民可支配收入增長(zhǎng)速度繼續(xù)高于全省平均水平2%，達(dá)到9110元，收入增長(zhǎng)率達(dá)11%左右。貧困群眾生產(chǎn)生活條件明顯提升，江西省井岡山市在全國(guó)率先脫貧退出。江西的移民搬遷扶貧路徑選擇及取得的成效，形成了獨(dú)特“江西版本”。

一、江西移民搬遷扶貧路徑及其取得的成效

（一）財(cái)政補(bǔ)助扶貧

建立移民搬遷扶貧資金統(tǒng)籌整合機(jī)制，提高搬遷移民扶貧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。移民建房補(bǔ)助由人均3500元，提高到人均4000元。縣城或工業(yè)園區(qū)移民集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助由500元提高到2000元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)移民集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助由500元提高到1500元；中心村移民集中安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助由500元提高到1000元。對(duì)建檔在冊(cè)的水庫(kù)搬遷移民每年可獲得600元的直補(bǔ)資金。對(duì)搬遷移民中的建檔立卡貧困戶及特困戶實(shí)行差別化扶持，建檔立卡貧困戶的建房補(bǔ)助在人均4000元的基礎(chǔ)上，每人增加補(bǔ)助1000元；建檔立卡貧困戶中的特困戶，建房補(bǔ)助在人均4000元的基礎(chǔ)上，每人增加補(bǔ)助2000元。對(duì)實(shí)行差別化扶持后仍然存在困難的特困戶，發(fā)放扶貧解困慰問(wèn)金和生活必需品。

（二）健康扶貧和社會(huì)保障扶貧

據(jù)調(diào)查，因病致貧占比45.25%，因病致貧、因病返貧成為貧困戶的主要致貧因素。建立完善的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系，做好健康扶貧和社會(huì)保障扶貧有助于保障搬遷貧困移民的健康，防止因病致貧或因病返貧的風(fēng)險(xiǎn)。[1]為此，江西省為移民搬遷貧困戶購(gòu)買每人每年90元的重大疾病商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)，建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新農(nóng)合大病保險(xiǎn)、農(nóng)村貧困人口重大疾病商業(yè)補(bǔ)充保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助結(jié)合的醫(yī)療保障體系，貧困移民個(gè)人自負(fù)費(fèi)用比例預(yù)計(jì)將下降到10%左右。同時(shí)充分發(fā)揮農(nóng)村最低生活保障、五保戶低保政策、農(nóng)村新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障“兜底”功能，確保應(yīng)保盡保。2016年江西省設(shè)定移民搬遷農(nóng)戶低保標(biāo)準(zhǔn)為月均270元（3240元/年），農(nóng)村五保戶分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到月均290元（3480元/年），分別比國(guó)家貧困標(biāo)準(zhǔn)線高出13.5%和21.9%。

（三）產(chǎn)業(yè)扶貧

江西省立足貧困區(qū)域的特色和優(yōu)勢(shì)，因地制宜地發(fā)展不同產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)搬遷移民群眾的“造血”功能。江西省已建立“高效產(chǎn)業(yè)+農(nóng)民專業(yè)合作社+金融信貸扶持+組織幫扶”四位一體產(chǎn)業(yè)扶貧模式，在條件成熟的貧困村開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧到戶，一攬子解決貧困農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)目標(biāo)不準(zhǔn)、資金短缺、經(jīng)營(yíng)分散等難題。例如井岡山市因地制宜，培植優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，建立了“一鄉(xiāng)一品、一村一業(yè)”的產(chǎn)業(yè)群；貧困戶以產(chǎn)業(yè)扶持資金、以土（林）地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)參股農(nóng)民合作社、股份制企業(yè)，每年可獲得20%的產(chǎn)業(yè)分紅收入。井岡山整合鄉(xiāng)村景點(diǎn)資源，實(shí)施“紅色旅游+扶貧”戰(zhàn)略，讓貧困戶分享旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利；井岡山市開(kāi)創(chuàng)了“農(nóng)產(chǎn)品+合作社+電商平臺(tái)”“紅色旅游+電商平臺(tái)”，利用電商平臺(tái)開(kāi)發(fā)“紅土地綠生活”資源，打通農(nóng)產(chǎn)品外銷渠道。

（四）幫扶就業(yè)扶貧

針對(duì)搬遷移民開(kāi)展就業(yè)扶貧，對(duì)符合條件的移民提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策咨詢、就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、技能或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)等免費(fèi)就業(yè)創(chuàng)業(yè)信息服務(wù)，積極開(kāi)發(fā)公益性崗位，優(yōu)先安排有勞動(dòng)能力的貧困人口就業(yè)。江西省針對(duì)深山區(qū)、庫(kù)區(qū)和自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)的貧困人口較多、扶貧成本高、脫貧難度大的現(xiàn)狀，開(kāi)創(chuàng)了移民搬遷進(jìn)城進(jìn)園新模式，以縣城工業(yè)園為龍頭，將偏遠(yuǎn)山區(qū)貧困群眾搬到城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)附近集中安置，并就近到工業(yè)園就業(yè)，扶貧移民搬遷進(jìn)城進(jìn)園集中安置是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不僅解決了工業(yè)園區(qū)招工難問(wèn)題，而且穩(wěn)住了搬遷移民，為其可持續(xù)發(fā)展提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。鼓勵(lì)企業(yè)吸納貧困家庭勞動(dòng)力就業(yè)、發(fā)展“一村一品”幫扶就業(yè)、開(kāi)發(fā)扶貧就業(yè)、專崗保障就業(yè)和促進(jìn)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移輸出就業(yè)等多種有效的就業(yè)扶貧政策。[2]

（五）教育扶貧和培訓(xùn)扶貧

唯有教育才能從根本上消除致貧的落后思想觀念，提升人口科學(xué)文化素質(zhì)和自我發(fā)展能力，從根源上阻斷貧困代際傳遞。江西省對(duì)貧困戶的子女實(shí)施教育扶貧，基本形成了“獎(jiǎng)、助、貸、勤、補(bǔ)、免”的學(xué)生資助體系，實(shí)現(xiàn)了從學(xué)前教育至研究生教育的教育扶貧體系全覆蓋。對(duì)貧困家庭兒童資助每人1500元，對(duì)義務(wù)教育寄宿生給予生活費(fèi)補(bǔ)助，對(duì)高中貧困生免除學(xué)雜費(fèi)，對(duì)中職學(xué)生免學(xué)費(fèi)，對(duì)貧困生高考招生傾斜“四個(gè)專項(xiàng)計(jì)劃”。對(duì)特困家庭學(xué)生，利用互聯(lián)網(wǎng)+的技術(shù)，拓寬社會(huì)資助渠道，建立“心連心”愛(ài)心資助工作平臺(tái)，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)愛(ài)心人士扶貧捐款資助，保障搬遷移民子女接受公平且有質(zhì)量的教育。同時(shí)，組織搬遷移民的技能培訓(xùn)和勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高移民的就業(yè)能力和勞動(dòng)效率。

（六）金融信貸扶貧

江西省金融機(jī)構(gòu)對(duì)有金融服務(wù)需求的貧困戶和能帶動(dòng)貧困戶脫貧致富企業(yè)提供了的信貸支持。商業(yè)銀行按1：8的比例提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展貸款資金，破解貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺技術(shù)、缺服務(wù)、缺資金等問(wèn)題，促進(jìn)了貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。截止2016年7月底，全省貧困戶累計(jì)貸款戶數(shù)8.5萬(wàn)戶，發(fā)放貸款34.96億元。主要扶持了涉農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目，支持地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)以及重大基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)。在金融信貸扶貧中，開(kāi)創(chuàng)了“油茶貸”、“光伏貸”“金穗油茶貸”等“一攬子”特色農(nóng)貸產(chǎn)品，重點(diǎn)支持“公司+合作社+貧困戶”、“龍頭企業(yè)+基地+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)扶貧運(yùn)作模式，并實(shí)施了就業(yè)金融扶貧、教育金融扶貧、醫(yī)療健康金融扶貧。同時(shí)，開(kāi)展了普惠金融服務(wù)，并嘗試“電商平臺(tái)+益農(nóng)信息社+惠農(nóng)服務(wù)點(diǎn)”的服務(wù)新模式，從而改善農(nóng)村金融服務(wù)環(huán)境。

（七）安居扶貧和基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)扶貧

江西省2013年開(kāi)始將居住在惡劣環(huán)境的群眾搬遷出來(lái)，集中安置在城鎮(zhèn)、園區(qū)，解決其住房和就業(yè)問(wèn)題，實(shí)施安居扶貧。搬遷農(nóng)戶不僅可享受低價(jià)購(gòu)房政策，而且享受移民搬遷、農(nóng)村危舊土坯房改造、貸款貼息、舊房拆除補(bǔ)助等扶持政策。例如，武寧縣將深山區(qū)、庫(kù)區(qū)和自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)的貧困群眾搬遷安置于武安錦城新區(qū)，成為全省最大的生態(tài)扶貧移民安置小區(qū)，對(duì)搬遷對(duì)象出臺(tái)了對(duì)拆除原住房并將宅基地用于復(fù)耕的農(nóng)戶，每戶補(bǔ)助3-3.5萬(wàn)元；[3]搬遷人口，每人補(bǔ)助6 千元；符合危房改造條件的每戶補(bǔ)助1.5萬(wàn)元。同時(shí)通過(guò)幫扶安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，實(shí)施安居扶貧。

二、江西移民搬遷扶貧需關(guān)注的主要問(wèn)題

（一）財(cái)政資金扶持渠道單一，資金利用效率不高

移民搬遷扶貧安置所需資金扶持的規(guī)模大。但目前搬遷扶貧資金來(lái)源、渠道單一，主要是財(cái)政專項(xiàng)資金。單一行政組織扶貧，加大政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政扶持資金主要以中央、省、市、縣（區(qū)）逐級(jí)下發(fā)的形式，容易導(dǎo)致扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金滯后，部分資金結(jié)余較多，資金粗放式管理，使用效率不高。

（二）搬遷扶貧效果離扶貧目標(biāo)尚有差距 移民搬遷扶貧主要瞄準(zhǔn)深山區(qū)、庫(kù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)所涉及的縣村。但在實(shí)施過(guò)程中存在部分扶貧路徑的瞄準(zhǔn)偏差，例如扶貧基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目中主要以安置區(qū)為單位，涉及到戶的項(xiàng)目極少，貧困戶難以直接從項(xiàng)目中獲得自身利益，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的短期效益明顯，但由于缺乏有效的后續(xù)項(xiàng)目管理和維護(hù)機(jī)制，項(xiàng)目的長(zhǎng)期效益較低，難以落實(shí)到貧困戶以實(shí)現(xiàn)扶真貧的目的；[3]安居扶貧中雖然搬遷戶可以獲取建房補(bǔ)助，但相比于巨大的建房開(kāi)支和裝修費(fèi)，建房補(bǔ)助顯得微不足道，大部分移民因此背負(fù)上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)；且安置房的面積、戶型未能滿足貧困戶需求；安置小區(qū)的配套設(shè)施不全；移民土地資源在搬遷后難以有效調(diào)劑，搬遷后食品基本依靠購(gòu)買，日常生活開(kāi)支大；移民搬遷覆蓋率較小，整體搬遷任務(wù)仍艱巨；貧困戶因資金、技能和土地等資源約束，參與到產(chǎn)業(yè)扶貧難度較大，最終“變相”扶持了有資金、有技術(shù)的規(guī)模農(nóng)戶和龍頭企業(yè)，難以做到扶真貧；貧困戶加入農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)和產(chǎn)業(yè)基地因缺少完善的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，處于弱勢(shì)地位，未能真正有效維護(hù)自身利益，無(wú)法實(shí)現(xiàn)真脫貧；培訓(xùn)和就業(yè)扶貧覆蓋的面較小，每年有條件接受培訓(xùn)的人次很少，且培訓(xùn)內(nèi)容的實(shí)用性不強(qiáng)，難以與市場(chǎng)需求相匹配。

（三）群眾參與搬遷扶貧的積極性不高

江西省在開(kāi)展搬遷移民調(diào)研過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)群眾參與度不高，有些貧困戶不能積極有效配合工作，隱瞞收入，虛報(bào)開(kāi)支，以獲取政府的各項(xiàng)扶持補(bǔ)助，這種落后的“等、靠、拿”懶漢思想嚴(yán)重阻礙了扶貧工作的開(kāi)展。部分家庭常年在外務(wù)工未能參與到精準(zhǔn)識(shí)別工作中來(lái)，僅依靠鄰居或其親友提供資料，評(píng)估時(shí)可能存在偏差。由于部分貧困區(qū)域的群眾存在故土難離思想，顧慮無(wú)法適應(yīng)新的安置環(huán)境，以及考慮搬遷的經(jīng)濟(jì)成本和重新建立社會(huì)關(guān)系的社會(huì)成本，不愿意參與搬遷扶貧。有些貧困戶嚴(yán)重依賴財(cái)政資金補(bǔ)貼扶持，對(duì)其他扶貧路徑響應(yīng)度不夠，對(duì)“造血扶貧”工程的參與度低，明顯低于“輸血扶貧”。

三、破解扶貧問(wèn)題及優(yōu)化扶貧路徑的相關(guān)建議

（一）拓寬扶貧資金籌措渠道，提高資金使用效益

打破單一行政扶貧資金渠道，建立多元化、多層次、多渠道的財(cái)政資金扶持。堅(jiān)持政府、市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，逐步建立政府為主導(dǎo)，以銀行等金融機(jī)構(gòu)為主力，企事業(yè)單位業(yè)、公益性慈善機(jī)構(gòu)為輔助的多元化、多層次、多渠道的資金扶持體系，形成“財(cái)政扶貧資金+金融信貸資金+企業(yè)投入資金+社會(huì)公益捐贈(zèng)資金”的扶貧資金池。加強(qiáng)對(duì)資金撥付、分配、使用監(jiān)督管理。建立科學(xué)合理的資金預(yù)算編制體系、完善資金管理內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格項(xiàng)目申報(bào)、審批、管理、竣工驗(yàn)收、結(jié)算，并實(shí)施事前、事中、事后的監(jiān)督檢查，防止資金截留、挪用等違法行為，扶貧資金使用到真扶貧項(xiàng)目，提高資金扶持效率和效益。

（二）統(tǒng)籌一攬子扶貧，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)

由于致貧原因各不相同，在選擇扶貧路徑時(shí)需根據(jù)扶貧對(duì)象的不同需求實(shí)施差別化扶持，實(shí)施有針對(duì)性的幫扶措施，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。同時(shí)，需要統(tǒng)籌運(yùn)用一攬子扶貧戰(zhàn)略，實(shí)施多元化扶貧，并根據(jù)扶貧路徑之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)度，協(xié)同運(yùn)作，發(fā)揮不同扶貧路徑的協(xié)同效應(yīng)，以實(shí)現(xiàn)每個(gè)扶貧對(duì)象受益最大化的目標(biāo)，做到扶真貧、真扶貧、真脫貧。鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，推進(jìn)企業(yè)參與貧困地區(qū)扶貧，幫扶貧困對(duì)象就業(yè)，并鼓勵(lì)其以資金入股、土地資源出租或入股等形式參與企業(yè)，增加其資本性收益和工資性收入。對(duì)參與貧困地區(qū)的企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施稅收減免稅政策，培育有帶動(dòng)貧困群眾脫貧致富能力的市場(chǎng)主體參與結(jié)對(duì)幫扶，健全社會(huì)幫扶體系，逐步形成全社會(huì)參與扶貧工作新格局。

（三）提高貧困群眾的參與度，增強(qiáng)搬遷移民的內(nèi)生增長(zhǎng)能力

提高移民對(duì)扶貧搬遷政策知曉度，增強(qiáng)移民脫貧致富的信心和責(zé)任心。提高移民參與扶貧工作的積極性，在扶貧項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程發(fā)揮移民民主決議機(jī)制，使其真正了解不同扶貧路徑的意義所在。制定激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)其積極參與產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、教育和培訓(xùn)扶貧，增強(qiáng)移民自身的脫貧能力，產(chǎn)業(yè)扶貧中增加貧困移民參與市場(chǎng)機(jī)會(huì)，使其有能力分享扶貧成果，由“他扶”轉(zhuǎn)向“自扶”，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制。

（四）建立多維度扶貧績(jī)效考核體系，加強(qiáng)督查考核

建立經(jīng)濟(jì)績(jī)效、社會(huì)績(jī)效、生態(tài)績(jī)效多維度的綜合績(jī)效扶貧考核體系，采用分類與交叉、定性和定量考核指標(biāo)，加強(qiáng)扶貧資金的監(jiān)督和考核，提高扶貧資金的使用效率。嚴(yán)格實(shí)施貧困退出機(jī)制，嚴(yán)格遵照貧困退出標(biāo)準(zhǔn)、程序、核查方法，嚴(yán)格評(píng)估和驗(yàn)收擬脫貧的縣市，考慮脫貧的可持續(xù)性，確保高質(zhì)量脫貧。對(duì)提前完成貧困退出的實(shí)施恰當(dāng)?shù)募?lì)制度。

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[責(zé)任編輯：黃貝如]