■文 /沈鋼 封祎 欒海燕

法國核安全管理概況及啟示

Overview of nuclear safety management in France and its enlightenment

■文 /沈鋼1封祎2欒海燕2

法國是核能大國。截至 2017 年 3 月，法國共有58 臺(tái)運(yùn)行核電機(jī)組，核電占法國全國發(fā)電量的 75%左右。與其龐大的核能產(chǎn)業(yè)相匹配，法國具有一套完整的核安全管理體系。從 20 世紀(jì) 80 年代大亞灣核電廠建設(shè)開始，中法兩國就在核能開發(fā)與核安全管理領(lǐng)域開展了豐富的合作。法國的一些做法值得我們關(guān)注和研究。

一、法國核安全局高度獨(dú)立，充分透明

法 國 核 安 全 局（L'Autorité de S?reté Nucléaire, ASN）是其核安全監(jiān)管部門。1973 年法國在工業(yè)部內(nèi)設(shè)立了核安全監(jiān)管司，負(fù)責(zé)全國的核安全監(jiān)管；經(jīng)過一系列機(jī)構(gòu)調(diào)整，2006 年，根據(jù)《透明度與核 安 全 法 》（Transparency and Nuclear Safety Act）法國核安全局成立，目前有 480 名工作人員，2016 年年度預(yù)算 8000 萬歐元。法國核安全局的最高決策機(jī)構(gòu)為5人委員會(huì)，其中3名委員由總統(tǒng)任命，兩名由議會(huì)任命。委員一經(jīng)任命，除非有重大過失，不能被撤職。委員任期為6年，不得連任。5名委員中的1名擔(dān)任主席，主席由總統(tǒng)提名，議會(huì)通過。

法國核安全局具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和透明度。這源于《透明度與核安全法》所確立的職責(zé)：“法國核安全局代表國家（On behalf of the State），對(duì)核安全和輻射防護(hù)進(jìn)行監(jiān)管，以保護(hù)工作人員、病人、公眾以及環(huán)境抵御核活動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。法國核安全局的工作要對(duì)公眾公開（ASN contributes toinforming the public）?！?/p>

“代表國家”這句話給了法國核安全局高度的獨(dú)立性。第一層意思是，相對(duì)于核設(shè)施業(yè)主保持充分獨(dú)立，即監(jiān)管者與被監(jiān)管者分離，這也是國際通行的慣例。第二層意思是，法國核安全局相對(duì)于法國政府（Government）保持獨(dú)立?！胺▏税踩执韲遥⊿tate）”行使核安全監(jiān)管職能，意味著法國核安全局是獨(dú)立于法國政府（Government）之外的，它并不是法國政府（Government）的一部分。政府可以對(duì)核能采取積極或者消極的政策，但核安全局僅從安全角度做出獨(dú)立決策，不受政府政策的影響。法國核安全局不向總理或總統(tǒng)報(bào)告工作，即使總統(tǒng)或總理也無權(quán)改變它的決定。它向議會(huì)報(bào)告工作。盡管議會(huì)可以就其決定進(jìn)行提問，要求解釋，但也無權(quán)改變其決定。

“對(duì)公眾公開（ASN contributes to informing the public）”意味著法國核安全局充分的透明度?！巴该鳌辈粌H指決策結(jié)果，也指決策過程。除了涉及國家安全事項(xiàng)外，法國核安全局的絕大部分工作完全透明地置于公眾的視線之下。比如說近期發(fā)現(xiàn)的核電廠鍛件質(zhì)量問題，核安全局從阿海法集團(tuán)收到的報(bào)告、作出的回復(fù)、階段性的結(jié)論等，都可以在網(wǎng)上一一查到。

法國核安全局是否過于獨(dú)立和透明了？確實(shí)也有人這么認(rèn)為。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，核能產(chǎn)業(yè)的利益有可能因此受損。由于不太考慮“安全”和“經(jīng)濟(jì)”的平衡，導(dǎo)致法國核安全局對(duì)部分核安全問題處理的要求比較高，或者處理時(shí)間比較長，使得核設(shè)施業(yè)主付出較大的經(jīng)濟(jì)成本。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，過于透明反而影響公眾對(duì)核能發(fā)展的信心。比如全過程公開鍛件質(zhì)量問題信息，反而使得部分缺乏技術(shù)背景的公眾產(chǎn)生了不必要的恐慌心理。

但在法國核安全局自身看來，“獨(dú)立”和“透明”對(duì)于一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)管部門來說極為重要?！巴该鳌笔菫榱诵纬梢粋€(gè)理性的辯論平臺(tái)，把一切問題都擺到桌面上來。認(rèn)為核能是安全或不安全的、支持或反對(duì)核能等不同觀點(diǎn)都可以得到公開和理性的辯論。從局部看，嚴(yán)格而獨(dú)立的監(jiān)管或許可能使某一個(gè)項(xiàng)目或者某一個(gè)企業(yè)付出經(jīng)濟(jì)上的代價(jià)。但是從總體上看，一個(gè)獨(dú)立、透明、強(qiáng)有力的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是使公眾相信核安全可以得到保障的最好的方法，只會(huì)對(duì)核能的長遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生有利的影響。

二、核設(shè)施業(yè)主、核安全監(jiān)管部門、技術(shù)評(píng)估部門、社會(huì)公眾四者之間聯(lián)系緊密，職責(zé)清晰

法國核安全局是其監(jiān)管部門，但核安全工作僅靠監(jiān)管部門努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。核設(shè)施業(yè)主、核安全監(jiān)管部門、技術(shù)評(píng)估部門、社會(huì)公眾構(gòu)成了核安全相關(guān)的“四個(gè)支柱”。法國在這四者之間作了很好的安排，相互聯(lián)系緊密，職責(zé)定位清晰。核設(shè)施業(yè)主是核安全的第一責(zé)任人，對(duì)該設(shè)施的安全負(fù)首要責(zé)任。監(jiān)管部門發(fā)放許可證，督促業(yè)主遵守核安全法律法規(guī)和相關(guān)要求。技術(shù)評(píng)估部門從技術(shù)角度獨(dú)立提出安全評(píng)估報(bào)告，供監(jiān)管部門決策參考。社會(huì)公眾也是單獨(dú)一方。法律充分保障公眾獲悉核安全相關(guān)信息及其與業(yè)主、監(jiān)管部門、技術(shù)評(píng)估部門互動(dòng)的權(quán)利。事實(shí)上，這四個(gè)“支柱”中的任何一個(gè)都可以和其他三個(gè)進(jìn)行雙向溝通。

圖1 核設(shè)施業(yè)主、核安全監(jiān)管部門、技術(shù)評(píng)估部門、社會(huì)公眾四者關(guān)系示意圖

法國核安全技術(shù)評(píng)估部門和監(jiān)管部門是兩個(gè)獨(dú)立實(shí)體，彼此無隸屬關(guān)系。法國核安全與輻射防 護(hù) 研 究 院（Institut de radioprotection et de s?reténucléaire，IRSN）承擔(dān)核安全技術(shù)評(píng)估和研發(fā)職責(zé)。2001 年法國政府將原子能委員會(huì)中涉及核安全業(yè)務(wù)的部分整體剝離，成立了核安全與輻射防護(hù)研究院。它是一個(gè)公共機(jī)構(gòu)，受國防部、環(huán)境部、能源部、科技部、衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)，院長由總理任命，目前共有 1748 名工作人員，2016 年年度預(yù)算 3 億歐元，其中 40% 用于核安全研發(fā)。核安全與輻射防護(hù)研究院對(duì)技術(shù)問題做出獨(dú)立判斷，然后將報(bào)告提供給核安全局，除非涉及國家安全，否則所有報(bào)告均同時(shí)在網(wǎng)上公開。核安全局也可以決定不采納其提供的技術(shù)意見，但由于技術(shù)報(bào)告均已公開，意味著其決策必須經(jīng)得起挑戰(zhàn)。

法 國 通 過“ 本 地 信 息 委 員 會(huì) ”（ Local Information Committee，CLI）來確保公眾對(duì)當(dāng)?shù)睾嗽O(shè)施的關(guān)切可以得到有效解決。由于各個(gè)核設(shè)施的性質(zhì)和運(yùn)行情況都不相同，公眾的關(guān)注點(diǎn)也不一樣，所以每一個(gè)核設(shè)施都有一個(gè)獨(dú)立的委員會(huì)。有的地區(qū)有多個(gè)核設(shè)施，就有多個(gè)委員會(huì)。比如法國西北部拉格地區(qū)（La Hague）的乏燃料后處理廠和中低放射性廢物處置場只有一墻之隔，但是該地區(qū)仍然有兩個(gè)不同的委員會(huì)分別與其對(duì)應(yīng)。委員會(huì)的委員多來自媒體、非政府組織、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)等熱心公共事業(yè)人士，主席一般由當(dāng)?shù)刈h員擔(dān)任。委員會(huì)中有支持核能的委員，也有反對(duì)核能的委員，一般來說人員組成上要平衡。委員會(huì)不隸屬于任何部門，完全代表公眾利益，由當(dāng)?shù)刈h會(huì)給予一定經(jīng)費(fèi)支持。

本地信息委員會(huì)的功能主要有兩個(gè)。一是代表公眾對(duì)核設(shè)施的安全情況進(jìn)行詢問。委員會(huì)定期召集會(huì)議，公眾可以提出問題，通過委員會(huì)要求核設(shè)施反饋。由于溝通渠道通暢，法國很少發(fā)生針對(duì)具體核設(shè)施的示威游行等活動(dòng)。二是委員會(huì)可以在核設(shè)施業(yè)主與核安全監(jiān)管部門之外開展獨(dú)立驗(yàn)證。如果公眾懷疑某一核設(shè)施的安全狀況，可以通過委員會(huì)聘請(qǐng)獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗(yàn)證。比如拉格地區(qū)的中低放射性廢物處置場在 20 世紀(jì) 70 年代曾經(jīng)發(fā)生過氚排放超標(biāo)。盡管事后 ANDRA（法國負(fù)責(zé)放射性廢物處置的機(jī)構(gòu)）宣稱已經(jīng)采取措施解決這一問題，當(dāng)?shù)匚瘑T會(huì)仍然組織第三方實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行采樣和分析進(jìn)行了再次確認(rèn)。

三、對(duì)我國核安全管理工作的幾點(diǎn)啟示

一是關(guān)于核安全利益相關(guān)方的定位。我國的情況與法國略有不同，核安全技術(shù)評(píng)估機(jī)構(gòu)與核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一體的，另外我國還有主管核能發(fā)展的政府部門。因此，我國核安全利益相關(guān)方可以分為核設(shè)施業(yè)主、核安全監(jiān)管部門、核能發(fā)展主管部門、社會(huì)公眾。這四者在核安全方面的角色和相互關(guān)系是什么？在核能發(fā)展方面的角色和相互關(guān)系又是什么？這些問題或許值得進(jìn)行更加深入的討論，尤其可以結(jié)合正在制訂的《核安全法》和《原子能法》把這些基本的框架更加明晰地固定下來。

二是關(guān)于核安全監(jiān)管部門的獨(dú)立性和透明性。獨(dú)立和透明是核安全監(jiān)管部門的兩個(gè)本質(zhì)要求，但是在不同的國家和不同的行政體系下有不同的含義和安排。如何結(jié)合具體情況，定義核安全監(jiān)管部門的獨(dú)立性和透明性，最終落腳在核安全監(jiān)管的有效性，也是值得深入思考的一個(gè)問題。

三是關(guān)于公眾溝通的渠道和方式。公眾對(duì)核能的敏感客觀存在，不管是在核能發(fā)達(dá)國家或是在核能新興國家都是如此。如果沒有合理的機(jī)制和渠道，公眾的意見就可能以極端的方式表達(dá)出來。建立一個(gè)渠道或者平臺(tái)，讓公眾的意見在有序和可控的組織框架下得以表達(dá)，從保障核安全、促進(jìn)核能發(fā)展、保持社會(huì)穩(wěn)定等多方面看都具有很重要的意義。

作者單位：1.環(huán)境保護(hù)部國際合作司；2.環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心