蘇 飛，陸聰穎

(浙江工商大學(xué) 旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，浙江 杭州 310018)

洪災(zāi)影響下城市社區(qū)居民的生計(jì)脆弱性分析

蘇 飛，陸聰穎

(浙江工商大學(xué) 旅游與城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)院，浙江 杭州 310018)

近年來(lái)，暴雨等極端天氣發(fā)生頻率和強(qiáng)度明顯增強(qiáng)，洪災(zāi)問(wèn)題日益嚴(yán)峻，已成為影響城市居民生計(jì)的重要因素。從脆弱性視角對(duì)2013年余姚水災(zāi)對(duì)不同居住類型社區(qū)居民的生計(jì)造成的影響進(jìn)行分析，探討其生計(jì)變化、脆弱性程度以及調(diào)控策略。研究認(rèn)為，2013年余姚水災(zāi)造成城市棚戶區(qū)和舊式社區(qū)居民的生計(jì)更加脆弱，表現(xiàn)如下特征：基礎(chǔ)設(shè)施受損，物質(zhì)資本不足；生活恢復(fù)困難，人力資本脆弱；物價(jià)快速上漲，社會(huì)資本波動(dòng)；財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重，金融資本匱乏。最后，提出了增強(qiáng)城市居民生計(jì)安全，降低其生計(jì)脆弱性的調(diào)控對(duì)策。

洪災(zāi)； 生計(jì)脆弱性； 棚戶區(qū)； 舊式社區(qū)； 余姚市

城市洪澇災(zāi)害是發(fā)生頻率最高、損失最重、危害最大的自然災(zāi)害類型之一。近20年來(lái)，全球氣候變暖、海平面上升和快速城市化進(jìn)程帶來(lái)的負(fù)反饋?zhàn)饔瞄_(kāi)始凸顯，暴雨等極端降水事件發(fā)生頻次和強(qiáng)度明顯增加，引發(fā)的城市洪澇問(wèn)題日益嚴(yán)峻[1-3]，災(zāi)害往往形成漫長(zhǎng)的災(zāi)害鏈：破壞城市交通系統(tǒng)，能源、商業(yè)及其他基礎(chǔ)設(shè)施不能正常運(yùn)行，甚至導(dǎo)致人員傷亡。洪澇災(zāi)害問(wèn)題已成為影響城市居民生計(jì)安全的重要因素之一。

“生計(jì)”概念現(xiàn)已被廣泛地應(yīng)用于貧困和農(nóng)村發(fā)展等研究領(lǐng)域[4-6]。目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)生計(jì)脆弱性已有大量研究，但多數(shù)針對(duì)農(nóng)戶或是氣候影響下的生計(jì)脆弱性研究。而國(guó)內(nèi)的暴雨洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)研究的系統(tǒng)角度主要集中在災(zāi)害危險(xiǎn)性、災(zāi)害形成機(jī)制以及災(zāi)后評(píng)估等災(zāi)害本身，對(duì)城市社區(qū)居民生計(jì)脆弱性研究不足，難以滿足城市社區(qū)洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理與居民生計(jì)可持續(xù)的需求。因此，從脆弱性角度探究洪澇災(zāi)害對(duì)城市居民生計(jì)影響有著重要的理論和實(shí)踐意義。本文從脆弱性視角對(duì)城市棚戶區(qū)和舊式社區(qū)居民的生計(jì)安全進(jìn)行研究，以2013年余姚水災(zāi)這一典型案例對(duì)城市不同居住類型的居民生計(jì)造成的影響進(jìn)行分析，探討其生計(jì)變化、脆弱性程度以及調(diào)控策略，為減輕水災(zāi)對(duì)城市居民的生計(jì)破壞、提高居民面對(duì)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)和適應(yīng)能力提供科學(xué)參考。

1 研究區(qū)與方法

1.1 研究區(qū)概況

余姚市位于杭州灣南岸，隸屬寧波市管轄，現(xiàn)轄14個(gè)鎮(zhèn)，1個(gè)鄉(xiāng)，6個(gè)街道，總面積1 527 km2，2012年末人口總數(shù)為83.45萬(wàn)。2013年10月受臺(tái)風(fēng)“菲特”影響，余姚遭遇新中國(guó)成立以來(lái)最嚴(yán)重水災(zāi)，70%以上城區(qū)受淹，主城區(qū)交通癱瘓、停水、停電，商貿(mào)業(yè)損失嚴(yán)重，大部分住宅小區(qū)低層進(jìn)水。因此，以災(zāi)害緊迫、波及范圍大、涉及利益者眾多的余姚市洪災(zāi)為典型案例進(jìn)行分析，具有典型性和代表性。課題組于2014年5月1—3日對(duì)余姚市居民進(jìn)行隨機(jī)問(wèn)卷調(diào)查和訪談。調(diào)查共發(fā)放問(wèn)卷350份，收回問(wèn)卷350份，回收率100.0%；其中，有效問(wèn)卷342份，有效率為97.7%。

1.2 研究方法

生計(jì)是建立在能力、資本、社會(huì)活動(dòng)之上的謀生手段[7]。生計(jì)脆弱性是指人在謀生過(guò)程中對(duì)生計(jì)資源變化及受外力沖擊干擾時(shí)對(duì)利益受損時(shí)的敏感性程度，主要表現(xiàn)為生計(jì)多變無(wú)保障、抵御風(fēng)險(xiǎn)能力差、未來(lái)發(fā)展受阻等，最顯著的特征就是穩(wěn)定性差、抗干擾能力弱[8]。國(guó)內(nèi)對(duì)洪澇災(zāi)害研究主要集中在災(zāi)害危險(xiǎn)性方面，缺乏系統(tǒng)和有針對(duì)性的城市社區(qū)居民生計(jì)脆弱性研究，難以滿足城市社區(qū)洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理與居民生活生產(chǎn)可持續(xù)的需求。英國(guó)國(guó)際發(fā)展部開(kāi)發(fā)的可持續(xù)生計(jì)框架將生計(jì)資本分為自然資本、金融資本、物質(zhì)資本、人力資本和社會(huì)資本5種。參考國(guó)內(nèi)外學(xué)者開(kāi)展的生計(jì)資本量化研究[9-10]，確定本研究所需的指標(biāo)定義，涉及4大類生計(jì)資本13個(gè)生計(jì)資本測(cè)量指標(biāo)。

物質(zhì)資本指標(biāo)。物質(zhì)資本是指長(zhǎng)期存在的生產(chǎn)物資形式，如機(jī)器、設(shè)備、廠房、建筑物、交通運(yùn)輸設(shè)施等?？紤]到洪災(zāi)影響下城市居民的實(shí)際情況，采用基礎(chǔ)設(shè)施、房屋損壞、物質(zhì)供應(yīng)、能源供應(yīng)等方面來(lái)測(cè)量物質(zhì)資本。

人力資本指標(biāo)。人力資本指勞動(dòng)者受到教育、培訓(xùn)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、遷移、保健等方面的投資而獲得的知識(shí)和技能的積累。本研究采用社區(qū)居民所在年齡段、受教育程度、工作(上學(xué))、技能等4個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)量人力資本。

社會(huì)資本指標(biāo)。社會(huì)資本指為追求生計(jì)活動(dòng)而利用社會(huì)資源，包括社會(huì)關(guān)系網(wǎng)(正式或非正式)、社會(huì)組織(親朋好友、家族、宗教)以及獲得社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持的情況等[10]。本研究以社區(qū)居民災(zāi)后接受政府、社會(huì)團(tuán)體的援助情況及恢復(fù)正常生活時(shí)間作為測(cè)量社會(huì)資本指標(biāo)。

金融資本指標(biāo)。金融資本被定義為用于購(gòu)買消費(fèi)和生產(chǎn)物品的現(xiàn)金以及可獲得的貸款和個(gè)人借款[10]。洪災(zāi)影響下城市居民的金融資本主要來(lái)源于自身的現(xiàn)金收入、從正規(guī)渠道和非正規(guī)渠道獲得的貸款借款及無(wú)償援助。因此，本研究采用城市居民的現(xiàn)金收入來(lái)測(cè)量金融資本。

2 洪災(zāi)影響下余姚城市居民生計(jì)脆弱性特征

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施受損，物質(zhì)資本不足

調(diào)查結(jié)果顯示，物質(zhì)資本對(duì)舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民的影響最為嚴(yán)重(表1～2)。近年來(lái)，余姚市經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，但城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻未跟上城市前進(jìn)的步伐。由于城市排水系統(tǒng)設(shè)施不完善，一旦經(jīng)受臺(tái)風(fēng)或暴雨的襲擊，城市便面臨著洪水泛濫的威脅。洪災(zāi)對(duì)居民的影響突出表現(xiàn)在物質(zhì)資本層面。首先，洪災(zāi)破壞道路交通，阻礙居民的正常出行；其次，公共設(shè)施、房屋等建造欠佳，使得在洪澇災(zāi)害影響下，一些“豆腐渣”工程建筑受損甚至倒塌，影響舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民的生活環(huán)境；此外，生活能源和一些生活必需品的匱乏，也給居民生活帶來(lái)了嚴(yán)重的影響。

表1 洪澇災(zāi)害對(duì)余姚市舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民生活的影響情況

社區(qū)道路/%公共交通/%交通擁堵/%電等能源/%出行/%受影響無(wú)影響受影響無(wú)影響受影響無(wú)影響受影響無(wú)影響受影響無(wú)影響舊式社區(qū)625375725275580420900100400600棚戶區(qū)58941276024056843292773620380

表2 洪災(zāi)中余姚市舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民物資缺乏狀況

社區(qū)食品/%住所/%潔凈用水/%生活必需品/%其他/%舊式社區(qū)29548262189207棚戶區(qū)283144262166144

由表1可知，與舊式社區(qū)相比，棚戶區(qū)的居民因道路破壞、公共交通停運(yùn)而受到的出行影響更大，房屋受損的情況也更為嚴(yán)重。棚戶區(qū)近50%的居民房屋受到中度及重度破壞，甚至倒塌(表3)。這也表明，棚戶區(qū)居民比舊式社區(qū)居民更易受到因洪澇災(zāi)害帶來(lái)的物質(zhì)資本的供應(yīng)不足和房屋損壞。

表3 洪澇災(zāi)害對(duì)余姚市舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民房屋的影響情況

社區(qū)倒塌/%嚴(yán)重破壞/%中度破壞/%輕度破壞/%無(wú)破壞/%舊式社區(qū)35155200390220棚戶區(qū)6817231335989

2.2 人力資本脆弱，生活恢復(fù)困難

實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，受災(zāi)人群不僅物質(zhì)資本不足，人力資本也極其脆弱。人口要素是社會(huì)脆弱性指標(biāo)中的重要組成部分，人口中年齡、性別比例、文化程度、收入狀況、家庭人口情況都直接決定洪災(zāi)發(fā)生時(shí)社會(huì)脆弱性的大小[11]。

2.2.1 舊區(qū)和棚戶區(qū)居民的健康受影響情況

余姚市舊式社區(qū)及棚戶區(qū)居民的健康在一定程度上受到洪澇災(zāi)害的影響。由表4可知，28.5%的舊式社區(qū)和37.0%的棚戶區(qū)居民的健康因洪澇災(zāi)害受到嚴(yán)重影響，且有居民因?yàn)?zāi)死亡的現(xiàn)象。洪澇災(zāi)害極大地影響人們的正常出行，子女無(wú)法正常上學(xué)，有業(yè)者正常工作受阻，15%左右的居民面臨暫時(shí)性失業(yè)，種種因素使得洪澇過(guò)后人們恢復(fù)正常生活的難度提高。

表4 余姚市舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民健康受影響情況

社區(qū)無(wú)影響/%受傷/%感染疾病/%死亡/%舊式社區(qū)715759010棚戶區(qū)63017216210

2.2.2 舊區(qū)和棚戶區(qū)居民生活恢復(fù)情況

表5顯示，洪災(zāi)后舊式社區(qū)及棚戶區(qū)居民恢復(fù)正常生活所需的時(shí)間普遍較長(zhǎng)，19.5%的舊式社區(qū)居民在災(zāi)后恢復(fù)正常生活所需的時(shí)間為4～7 d，68.5%的舊式社區(qū)居民所需的恢復(fù)時(shí)間超過(guò)1周。相較于舊式社區(qū)，棚戶區(qū)居民所需的恢復(fù)時(shí)間更長(zhǎng)，18.2%的居民恢復(fù)正常生活的所需時(shí)間為4～7 d，75.0%的居民所需時(shí)間超過(guò)1周。

表5 余姚市舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民生活恢復(fù)情況

社區(qū)占比/%0～3d4～7d>7d舊式社區(qū)120195685棚戶區(qū)68182750

2.2.3 舊區(qū)和棚戶區(qū)居民年齡構(gòu)成情況

據(jù)調(diào)查，居民在洪澇災(zāi)害中的健康受損程度與年齡要素又密不可分。由表6可知，舊式社區(qū)及棚戶區(qū)內(nèi)的受災(zāi)居民中有一半以上的居民為中年人和老年人，因此，在災(zāi)前人員的撤離速度和能力相對(duì)較弱，同時(shí)在災(zāi)時(shí)也更易受傷，并且在災(zāi)后恢復(fù)生活所需的勞動(dòng)力欠缺，房屋清理的難度大。而這不免又再次提高了恢復(fù)正常生活的時(shí)間成本與難度系數(shù)，人力資本脆弱性加大。

表6 余姚市舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民年齡構(gòu)成情況

社區(qū)未成年/%青年/%中年/%老年/%舊式社區(qū)17638535288棚戶區(qū)8327861128

2.3 物價(jià)快速上漲，社會(huì)資本波動(dòng)

社會(huì)資本即是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，個(gè)人的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系越多，則個(gè)人的社會(huì)資本存量就越大。中國(guó)城市居民的信任結(jié)構(gòu)存在一種“差序格局”，特殊信任遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于普通信任[12]。表7顯示，在洪澇災(zāi)害影響下，物價(jià)出現(xiàn)波動(dòng)情況，舊式社區(qū)和棚戶區(qū)分別有79.5%和85.9%的居民受到影響。洪澇災(zāi)害影響下，居民所需的食品、清潔飲用水和生活必需品匱乏，物質(zhì)資本受損嚴(yán)重，居民出行受阻，導(dǎo)致物價(jià)上漲。

表7 余姚市舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民受物價(jià)快速上漲和政府援助的情況

社區(qū)物價(jià)上漲影響/%政府援助/%顯著上升且影響大上升但影響不大無(wú)影響補(bǔ)助無(wú)明顯幫助舊式社區(qū)290505205245755棚戶區(qū)271589141203797

在洪災(zāi)影響下，物資缺乏，居民金融資本薄弱，而政府未能及時(shí)全面救助，派發(fā)居民生活所需物資。舊式社區(qū)有24.5%的居民受到災(zāi)后補(bǔ)助，而棚戶區(qū)僅有20.3%的居民得到政府的幫助。大部分居民物資缺乏的現(xiàn)象，促使一些經(jīng)銷商銷售居民所需物資進(jìn)行適當(dāng)?shù)纳蠞q物價(jià)，與此同時(shí)，政府認(rèn)為合理上漲物價(jià)是市場(chǎng)調(diào)控的結(jié)果，未進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控。種種因素使得物價(jià)上漲，最終造成居民生計(jì)脆弱性大大提高。受災(zāi)居民在災(zāi)后恢復(fù)期間可利用嵌入自己社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的資源獲得正式和非正式支持，從而更快更好地恢復(fù)正常生活，但同樣的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)會(huì)對(duì)人們不同類型的活動(dòng)產(chǎn)生不同類型的結(jié)果[13]。物資的缺乏，導(dǎo)致物價(jià)上漲，但政府未出臺(tái)相關(guān)政策，使得深受洪澇災(zāi)害影響的居民的社會(huì)資本發(fā)生了嚴(yán)重波動(dòng)。

2.4 財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重，金融資本匱乏

洪災(zāi)影響下，舊式社區(qū)與棚戶區(qū)居民財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重，包括房屋受損，家電、家具遭破壞，醫(yī)療費(fèi)用高，工作停滯甚至是失業(yè)，收入來(lái)源減少等。由于基礎(chǔ)設(shè)施的落后及自身資本的差異性，舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民更易受到洪澇災(zāi)害帶來(lái)的影響，物價(jià)上漲帶來(lái)的負(fù)面影響也是其金融資本匱乏的表現(xiàn)之一?；謴?fù)生產(chǎn)能力低也是其易遭受影響的重要原因。

表8顯示，舊式社區(qū)與棚戶區(qū)居民收入主要為中低收入，收入在4 000元以上的居民分別只占8.3%和5.6%。洪澇發(fā)生后，舊式社區(qū)與棚戶區(qū)居民的財(cái)產(chǎn)損失嚴(yán)重，損失在5 000元以上的分別為60.4%和73.0%(表9)。家庭收入較低的人群面臨洪災(zāi)時(shí)，可能因缺乏必要的逃生設(shè)備而受到洪水的威脅，尤其是當(dāng)家庭沒(méi)有享受保險(xiǎn)的時(shí)候，更無(wú)力擔(dān)負(fù)災(zāi)后各種開(kāi)銷，經(jīng)濟(jì)狀況和物理性損害是造成貧窮人口無(wú)法應(yīng)對(duì)循環(huán)災(zāi)難的根本原因[14]。

表8 余姚市舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民收入狀況

社區(qū)占比/%無(wú)收入0～1999元2000～3999元4000～5999元6000～7999元8000元以上舊式社區(qū)352209357502211棚戶區(qū) 139208597560000

表9 余姚市舊式社區(qū)和棚戶區(qū)居民財(cái)產(chǎn)損失情況

社區(qū)占比/%>5000元3000～4999元1000～2999元0～1000元無(wú)損失舊式社區(qū)6041168212671棚戶區(qū)730153832800

從表9可見(jiàn)，棚戶區(qū)居民受到的財(cái)產(chǎn)損失更為嚴(yán)重。這在一定程度上是因?yàn)槠骄杖胼^低的棚戶區(qū)居民生活設(shè)施更為落后，對(duì)抗自然災(zāi)害能力更弱。在災(zāi)害之后，金融資本直接決定著其生產(chǎn)恢復(fù)能力的強(qiáng)弱，往往在遭受巨大打擊后，資本越低的個(gè)體要經(jīng)歷越長(zhǎng)的蕭條期才能恢復(fù)生產(chǎn)，恢復(fù)的成本也更高。一直以來(lái)生活水平難以得到提高，又使得生產(chǎn)工具與生活設(shè)施的脆弱性更為突出，由此進(jìn)入了資本匱乏的惡性循環(huán)圈。金融資本直接關(guān)乎社區(qū)居民的正常生活，但在洪澇災(zāi)害的影響下，居民金融資本匱乏，正常生活受阻?？傊?，洪澇期間房屋受損嚴(yán)重，財(cái)產(chǎn)損失大，而居民的經(jīng)濟(jì)收入低，致使洪澇災(zāi)害后恢復(fù)生活所需的金融資本薄弱。

3 小結(jié)與建議

借鑒可持續(xù)性生計(jì)分析框架，并對(duì)其進(jìn)行修正，把可持續(xù)生計(jì)分析方法應(yīng)用到洪澇災(zāi)害影響下棚戶區(qū)和舊式社區(qū)居民生計(jì)變化脆弱性研究領(lǐng)域，提出洪澇災(zāi)害影響下棚戶區(qū)和舊式社區(qū)居民生計(jì)要素厘定指標(biāo)，選取2013年余姚水災(zāi)為典型案例開(kāi)展實(shí)證研究，歸納出洪澇災(zāi)害影響下棚戶區(qū)和舊式社區(qū)居民生計(jì)變化脆弱性特征，主要表現(xiàn)為物質(zhì)資本不足、人力資本脆弱、社會(huì)資本波動(dòng)和金融資本匱乏。

自然災(zāi)害影響下，居民生計(jì)的可持續(xù)發(fā)展一直以來(lái)是人們所關(guān)注的焦點(diǎn)。而近年來(lái)頻發(fā)的洪澇災(zāi)害已成為嚴(yán)重自然災(zāi)害之一，給城市居民帶來(lái)不可估量的損失。為了規(guī)避洪澇災(zāi)害對(duì)居民生計(jì)的危害，降低居民生計(jì)脆弱性，采取科學(xué)的切實(shí)可行的調(diào)控對(duì)策具有重要意義。本項(xiàng)目通過(guò)實(shí)地調(diào)研對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，從個(gè)人、政府和非政府組織三個(gè)方面提出相應(yīng)的調(diào)控對(duì)策。

3.1 個(gè)人角度

3.1.1 加強(qiáng)災(zāi)害教育，提高防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)

研究發(fā)現(xiàn)，2013年洪澇災(zāi)害給余姚市舊式社區(qū)和棚戶區(qū)帶來(lái)了嚴(yán)重的影響。毋庸置疑，造成巨大損失的大部分因素是不可抗力的自然災(zāi)害，但是自身因素在災(zāi)害中的主觀能動(dòng)影響也同樣不可忽視。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市人口和財(cái)產(chǎn)高度集中，洪災(zāi)影響下城市社區(qū)的居民生計(jì)脆弱性日趨明顯。但是大多數(shù)居民防洪知識(shí)匱乏，對(duì)氣候變化及其影響的關(guān)注度不夠，沒(méi)有對(duì)發(fā)生洪澇災(zāi)害的心理準(zhǔn)備以及物資準(zhǔn)備，以致洪澇災(zāi)害發(fā)生后，居民的生命和財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重的損害。此時(shí)，需要每一個(gè)人了解并深入學(xué)習(xí)有關(guān)洪災(zāi)的防災(zāi)減災(zāi)知識(shí)，提高應(yīng)急意識(shí)，加強(qiáng)防洪減災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)。

3.1.2 了解所在區(qū)域?yàn)?zāi)害可能性，做好相應(yīng)心理準(zhǔn)備

作為受災(zāi)主體，人們往往在災(zāi)難來(lái)臨時(shí)不知所措，內(nèi)心恐慌，導(dǎo)致事情往更壞的方向發(fā)展，阻礙救災(zāi)工作的順利進(jìn)行。所以作為受災(zāi)主體的人，必須對(duì)自己所在的區(qū)域?yàn)?zāi)害發(fā)生的可能性有所了解，做好相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備，例如準(zhǔn)備應(yīng)急藥品、食物等。在災(zāi)難前做好充分的準(zhǔn)備，災(zāi)難來(lái)臨時(shí)才能處變不驚，臨危不亂，推動(dòng)事情往好的方向發(fā)展，使救災(zāi)工作能夠更加順利地進(jìn)行。

3.2 政府角度

3.2.1 工程性措施

完善排水系統(tǒng)、增加排洪渠道，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。余姚市2013年水災(zāi)中，城市內(nèi)澇情況嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施如道路、橋梁等遭到破壞，并且積水難以排出，下水管道泄洪能力差，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。基礎(chǔ)設(shè)施是城市防洪的關(guān)鍵，城市下水道是泄洪的最主要通道，城市發(fā)生內(nèi)澇的一大原因是下水道過(guò)小或者不通暢。因此，排水設(shè)施的建設(shè)對(duì)防洪具有很大的作用。城市基礎(chǔ)設(shè)施的改善利于城市發(fā)展，促進(jìn)居民生活水平的提高。

3.2.2 非工程性措施

完善防御超標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急預(yù)案，繪制洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)圖、界定風(fēng)險(xiǎn)區(qū)、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理、加強(qiáng)洪水預(yù)報(bào)、調(diào)度、警報(bào)等防洪指揮系統(tǒng)建設(shè)以及有關(guān)立法等非工程措施建設(shè)，使居民生計(jì)各方面得到更好的保障。

加強(qiáng)洪澇知識(shí)宣傳力度，加強(qiáng)防洪減災(zāi)知識(shí)教育。安全防衛(wèi)和防洪意識(shí)的普及是提高城市應(yīng)對(duì)洪災(zāi)的有效途徑，公眾意識(shí)的提高對(duì)減少城市洪澇災(zāi)害損失，提高整體應(yīng)急能力有很好的緩沖作用。政府應(yīng)該加強(qiáng)全民防災(zāi)知識(shí)和應(yīng)急能力的宣傳、教育和培訓(xùn)，通過(guò)資料圖冊(cè)發(fā)放、廣播、電視等大眾媒體以及網(wǎng)絡(luò)、微信等新媒體發(fā)布相關(guān)知識(shí)、組織避難演練等，讓每一個(gè)人了解如何自救，增強(qiáng)居民面對(duì)自然災(zāi)害的自我保護(hù)能力，減輕洪澇對(duì)生計(jì)的影響程度。

完善城市防洪綜合規(guī)劃，統(tǒng)一防洪管理體系。建立規(guī)范合理的城市防洪綜合規(guī)劃，統(tǒng)一防洪管理體系，為城市居民的生計(jì)提供保障。第一，對(duì)城市進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，編制科學(xué)、可行的城市防洪規(guī)劃，將防洪規(guī)劃與開(kāi)發(fā)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃相匹配，建立高標(biāo)準(zhǔn)的防洪與排澇體系。第二，開(kāi)辟多樣蓄洪調(diào)洪措施，如操場(chǎng)、綠地公園、停車場(chǎng)。第三，明確各部門職能，現(xiàn)有的洪災(zāi)管理部門有水利、城建兩部門，職責(zé)不分明，不利于工作效率的提高。加強(qiáng)各個(gè)相關(guān)部門(氣象、交通、通訊、土地規(guī)劃、住房建設(shè)、水利)、各個(gè)部門和其他救援組織(紅十字會(huì)、基層自衛(wèi)組織、志愿者協(xié)會(huì))以及部門與民眾救援之間工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。具體分工，權(quán)責(zé)分明，加強(qiáng)協(xié)調(diào)及配合，救災(zāi)過(guò)程中要信息共享、分工協(xié)作、互相監(jiān)督的橫向協(xié)同機(jī)制[15]。

加大科研投入，加強(qiáng)城市防洪的科學(xué)研究?；诔鞘蟹课輷頂D，硬質(zhì)地面面積廣，城市暴雨的影響加大的現(xiàn)狀，政府應(yīng)該加大科研投入，加強(qiáng)城市防洪的科學(xué)研究，利用地理信息系統(tǒng)和數(shù)字模擬等現(xiàn)代技術(shù)，研制洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，發(fā)展遙感技術(shù)在防洪規(guī)劃、洪水預(yù)報(bào)和災(zāi)情評(píng)估中的作用，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作[16]。利用高新技術(shù)解決洪災(zāi)影響下的城市社區(qū)居民的生計(jì)脆弱性問(wèn)題。

及時(shí)預(yù)報(bào)、預(yù)警，規(guī)避洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。建立城市洪災(zāi)的實(shí)時(shí)播放機(jī)制，政府必須在城市洪災(zāi)發(fā)生時(shí)第一時(shí)間通過(guò)記者采訪、新聞發(fā)布會(huì)、媒體報(bào)道等途徑及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、全面向社會(huì)公眾發(fā)布災(zāi)情信息和應(yīng)急信息、救援實(shí)施進(jìn)程和總防范措施。調(diào)動(dòng)居民自救意識(shí)和減災(zāi)積極性，提高救災(zāi)效率，保障居民的知情權(quán)，避免居民的盲目行動(dòng)導(dǎo)致的二次災(zāi)害[15]。除此之外，還可以提供免費(fèi)的電話熱線供市民查詢防災(zāi)的具體情況，在官網(wǎng)上設(shè)置查找疏散區(qū)域信息的欄目供市民搜索。

增加社會(huì)補(bǔ)助渠道，建立健全社會(huì)保障機(jī)制。在洪澇災(zāi)害影響下，舊式社區(qū)及棚戶區(qū)居民所受到的直接或間接的財(cái)產(chǎn)損失很大。由于收入差異導(dǎo)致的住房差異和生活水平不同，使得棚戶區(qū)居民所受財(cái)產(chǎn)損失更大，災(zāi)后恢復(fù)時(shí)間長(zhǎng)。在這期間，為保證居民生活水平，需要對(duì)災(zāi)區(qū)居民進(jìn)行資源救助。第一，政府可以提供相應(yīng)的補(bǔ)助，同時(shí)利用其公信力，呼吁社會(huì)各界的組織及個(gè)人對(duì)受災(zāi)嚴(yán)重的居民進(jìn)行救助。第二，銀行可推出相關(guān)優(yōu)惠的災(zāi)后救助貸款。根據(jù)受災(zāi)情況的嚴(yán)重程度，銀行可設(shè)置一定的貸款上限以及還貸時(shí)間。政府和銀行可攜手共建資金援助機(jī)制，使受災(zāi)居民能多渠道、多方式籌措資金，用于正常生活的恢復(fù)。第三，設(shè)立城市洪水保險(xiǎn)，健全洪水保險(xiǎn)法規(guī)，洪水保險(xiǎn)是城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段，洪水保險(xiǎn)不僅可為投保戶災(zāi)后恢復(fù)正常的生產(chǎn)和生活提供有效幫助，還可分散洪水風(fēng)險(xiǎn)，降低洪災(zāi)損失[15]。

實(shí)施心理干預(yù)，進(jìn)行心理救援。災(zāi)害中及災(zāi)害后不僅要注重物質(zhì)救援，更要強(qiáng)調(diào)精神救援。良好的心理狀態(tài)是受災(zāi)民眾的精神支撐和智力支持，避免二次災(zāi)害，使救災(zāi)工作順利進(jìn)行[15]。洪災(zāi)發(fā)生時(shí)，災(zāi)民因?yàn)樯鼡p失和財(cái)產(chǎn)損失會(huì)產(chǎn)生恐懼、失望甚至絕望的心理，相關(guān)部門應(yīng)及時(shí)安排心理咨詢?nèi)藛T以及自愿者實(shí)施心理救援，到災(zāi)區(qū)關(guān)心他們的生活狀況，讓災(zāi)民重拾信心。政府指導(dǎo)人員也要到現(xiàn)場(chǎng)安撫民心，重塑居民對(duì)生活的希望。

3.3 非政府組織角度

3.3.1 募集救災(zāi)物資，配合政府工作

募集救災(zāi)善款，接受社會(huì)捐助是非政府組織開(kāi)展自然災(zāi)害救助的一項(xiàng)重要功能。如中國(guó)紅十字會(huì)、中華慈善總會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)，中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)等可以通過(guò)募捐活動(dòng)自發(fā)籌集救災(zāi)所需要的物資，直接參與救災(zāi)活動(dòng)。非政府組織能最大程度的發(fā)揮救災(zāi)捐贈(zèng)的作用，積極的支持、參與到應(yīng)急過(guò)程中，通過(guò)物資支持和人力支持很大程度上、配合政府的應(yīng)急活動(dòng)，提高城市洪災(zāi)的應(yīng)急效果，也使廣大群眾對(duì)政府產(chǎn)生更強(qiáng)的信任感，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)[17]。

3.3.2 組織心理救援，進(jìn)行心理疏導(dǎo)

自然災(zāi)害發(fā)生之后，會(huì)造成災(zāi)后特定的心理后果，醫(yī)學(xué)上統(tǒng)一稱之為“災(zāi)后綜合癥”。災(zāi)害事件發(fā)生后所造成的心理危機(jī)，每一個(gè)見(jiàn)證災(zāi)害的人可能都會(huì)受到影響，心理干預(yù)必須及時(shí)跟上，一些心理承受力差的人就可能會(huì)出現(xiàn)急性應(yīng)激反應(yīng)，出現(xiàn)一系列心理、生理和行為的改變[17]。災(zāi)后心理干預(yù)就是幫助當(dāng)事人從危機(jī)狀態(tài)中走出，盡快恢復(fù)正常心理狀態(tài)的一種治療方式。在災(zāi)區(qū)，不僅要對(duì)居民進(jìn)行心理干預(yù)，救援人員也應(yīng)該接受心理疏導(dǎo)。

3.3.3 派遣專業(yè)人士，保障醫(yī)療衛(wèi)生

自然災(zāi)害發(fā)生突然、涉及面廣，傷員人數(shù)多，衛(wèi)生環(huán)境和醫(yī)療條件迅速惡化，醫(yī)療應(yīng)急救援面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。情況緊急，人員傷亡急劇增加，光靠政府是無(wú)法及時(shí)處置的。因此，由專業(yè)醫(yī)學(xué)人員組織的非政府組織在這方面可發(fā)揮重大的作用[17]。改善災(zāi)區(qū)居民的衛(wèi)生條件和健康狀況，一定程度上促進(jìn)救援工作和災(zāi)后恢復(fù)工作的順利進(jìn)行。

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(責(zé)任編輯：張瑞麟)

2017-03-23

國(guó)家自然科學(xué)基金(41401176)

蘇 飛(1982—)，男，安徽潁上人，副教授，博士，從事城市與區(qū)域發(fā)展研究工作，E-mail：suf910@163.com。

10.16178/j.issn.0528-9017.20170553

X43

A

0528-9017(2017)05-0891-06

文獻(xiàn)著錄格式：蘇飛，陸聰穎. 洪災(zāi)影響下城市社區(qū)居民的生計(jì)脆弱性分析[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，58(5)：891-896.