張 軍

破解“垃圾圍村”困境的整體方案思考

張 軍

改善農(nóng)村人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，不僅是建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的固有內(nèi)容，而且也是維護(hù)農(nóng)民切身權(quán)益的基礎(chǔ)工作。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前許多農(nóng)村面臨著“垃圾圍村”的困境。從城鄉(xiāng)發(fā)展的實際狀況看，發(fā)現(xiàn)該問題的出現(xiàn)受政府監(jiān)管不足、法律法規(guī)不健全等多重因素的影響。因而，我們要通過加強政府監(jiān)督、完善相關(guān)法律法規(guī)以及提高垃圾處理科學(xué)水平等整體性治理方案來解決這個難題。

垃圾圍村 監(jiān)管缺失 法制完善 整體性路徑

近年來，生態(tài)文明觀念深入人心，保護(hù)環(huán)境、追求綠色發(fā)展業(yè)已成為全體社會民眾的共同心愿。相應(yīng)的，改善農(nóng)村人居環(huán)境、保護(hù)農(nóng)村生態(tài)，不僅是無數(shù)農(nóng)民的真實訴求，而且也是實現(xiàn)農(nóng)村持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)。但筆者在實地調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)村的環(huán)境污染問題非常嚴(yán)重。更為嚴(yán)重的是，很多農(nóng)村不僅要承擔(dān)內(nèi)生性的垃圾處理，而且還要承接眾多城市垃圾。正如，許多新聞媒體報道的那樣，“垃圾山”、“垃圾圍村”問題已經(jīng)成為農(nóng)村發(fā)展過程中不可逾越的難關(guān)。與此同時，日益嚴(yán)重的農(nóng)村環(huán)境污染問題，還正在不斷損害農(nóng)民的身心健康。因此，盡快尋找“垃圾圍村”的原因，對癥下藥、予以針對性的解決，已經(jīng)成為真正改善農(nóng)村人居環(huán)境的必要工作。

一、“垃圾圍村”的現(xiàn)狀與危害

歷經(jīng)多年的新農(nóng)村建設(shè)，許多農(nóng)村的風(fēng)貌有了較大改善，農(nóng)民生活水平也有了很大的提高。但我們不可否認(rèn)，當(dāng)前許多農(nóng)村卻正面臨著“垃圾圍村”的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。事實上，農(nóng)村面臨的環(huán)境污染壓力非常大，各種垃圾不斷增加。且時下的農(nóng)村垃圾不僅包括農(nóng)民生產(chǎn)生活所產(chǎn)生的垃圾，而且更大的一部分是由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的。在此情境下，伴隨城市垃圾向農(nóng)村的過度轉(zhuǎn)移以及農(nóng)村垃圾處理進(jìn)程的緩慢，不少農(nóng)村已經(jīng)變成了“垃圾山”、“垃圾村”，這使得許多農(nóng)民的居住生活環(huán)境非常惡劣。此外，我國垃圾處理的現(xiàn)代化程度不高，一些較為先進(jìn)的垃圾處理設(shè)施在農(nóng)村也比較短缺或使用不充分。當(dāng)前，農(nóng)村往往采取就地掩埋的方式處理垃圾，這種方式不僅會引發(fā)空氣污染，而且還極易引發(fā)土地污染等二次性污染。

近年來，許多農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村的垃圾污染問題有明顯加劇的趨勢，不僅嚴(yán)重危害了農(nóng)民的身心健康，而且還嚴(yán)重阻礙著農(nóng)村整體風(fēng)貌的改善。一方面，在“垃圾圍村”的情況下，農(nóng)村人居環(huán)境非常惡劣，農(nóng)民患上各種疾病的可能性大大增加。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，原先居住在農(nóng)村垃圾場附近的農(nóng)民大部分都離開了原先的住宅，因為居住原地的風(fēng)險性過高。另一方面，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村和新農(nóng)村都要求不斷改善農(nóng)村的整體風(fēng)貌，尤其是要注重改善農(nóng)村人居環(huán)境，但在“垃圾圍村”的情形下，這一工作無法得到真正的推進(jìn)。更為不幸的是，在地方政府不重視和農(nóng)民話語權(quán)式微的現(xiàn)狀下，“垃圾圍村”問題并沒有得到足夠的關(guān)注和應(yīng)對。因而，我們必須清楚認(rèn)識到“垃圾圍村”的具體原因，并予以科學(xué)有效地解決，這樣才能有效維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，進(jìn)而卓有實效地推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。

二、“垃圾圍村”的多重原因

從農(nóng)村發(fā)展的實際環(huán)境看，我們可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村遭遇“垃圾圍村”困境受到多重因素的影響，既有政府監(jiān)管不到位的作用，也有相關(guān)法律不健全的原因。

首先，在農(nóng)村處理垃圾不僅投入成本較低，而且所受監(jiān)督也相對較少。一方面，在我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村的土地、人工成本都遠(yuǎn)低于城市，因此為了降低垃圾處理成本，不少城市垃圾處理廠商往往選擇把垃圾處理廠建在農(nóng)村；另一方面，在農(nóng)村修建垃圾處理設(shè)施面臨的各種監(jiān)督也較少。對于當(dāng)?shù)卣?，在農(nóng)村建設(shè)垃圾處理廠不僅能夠獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入，而且也能算作“招商引資”的政績，自然疏于監(jiān)管，甚至部分地區(qū)的垃圾處理設(shè)施早已超過了合同約定期限，當(dāng)?shù)卣琅f“睜一只眼，閉一只眼”。對于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來說，由于缺乏暢通的訴求反映渠道，自然也難以對垃圾處理中暴露的問題起到實質(zhì)性的監(jiān)督作用。

其次，我國有關(guān)城鄉(xiāng)垃圾處理的法律法規(guī)不健全，這也很難為農(nóng)村和村民維護(hù)自身合法權(quán)益提供有效的法理依據(jù)。如法律對于城市垃圾能否進(jìn)入鄉(xiāng)村，以及應(yīng)該受到哪些限制的規(guī)定較少、不太清晰，這使得部分企業(yè)“有機可乘”、“有空可鉆”。再加上，法律對于垃圾處理違法行為或企業(yè)的處罰規(guī)定也不太具體，甚至由哪個部門直接負(fù)責(zé)監(jiān)管的規(guī)定也不甚清楚，這在一定程度上也使得農(nóng)村垃圾處理工作陷入了“真空狀態(tài)”，監(jiān)管嚴(yán)重不足。在此情況下，垃圾處理廠商的違法成本遠(yuǎn)低于違法所得，以至于部分廠商“肆無忌憚”，違法行為有增無減。

最后，伴隨農(nóng)民生活水平的提高，農(nóng)村內(nèi)生性的垃圾也在不斷增長，但農(nóng)民的環(huán)境保護(hù)意識卻并沒有明顯提高。一方面，經(jīng)濟(jì)收入和生活水平的提高意味著農(nóng)民購買能力的增強，消費品的增多也助長了農(nóng)村垃圾的增加。以塑料袋為例，許多塑料袋會隨農(nóng)民的購買行為而進(jìn)入農(nóng)村，但農(nóng)民并沒有處理塑料袋的良好經(jīng)驗，因此農(nóng)村塑料袋垃圾會不斷增加，最終造成了嚴(yán)重的白色污染。另一方面，雖然農(nóng)民生活水平有了很大提高，但是農(nóng)民的環(huán)保意識卻并沒有實現(xiàn)匹配提高。例如，農(nóng)民對于商品包裝物回收使用的認(rèn)識嚴(yán)重不足，往往直接丟棄商品包裝物，而這種行為會明顯增加農(nóng)村垃圾，污染農(nóng)村環(huán)境。

三、破解“垃圾圍村”的整體方案

由上可見，農(nóng)村垃圾問題的產(chǎn)生原因既包含垃圾處理廠商的不當(dāng)逐利、地方政府的監(jiān)管不到位，同時也有相關(guān)法律法規(guī)的疏漏。因此，我們應(yīng)該為破解“垃圾圍村”困境制定一個整體方案，通過開展各方面工作、吸引多方力量參與，共同解決農(nóng)村垃圾問題。

（一）持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作

開展農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，不僅是建設(shè)新農(nóng)村的必然要求，更是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的固有內(nèi)容。2015年11月，經(jīng)國務(wù)院同意，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等十部門聯(lián)合發(fā)文向農(nóng)村垃圾宣戰(zhàn)，有效彰顯了我國政府對該問題的高度重視。但就政策而言，最重要的是各級政府要因地制宜，盡快選擇、制定適合本地區(qū)實際情況的行動方案，并持續(xù)高效地推動方案落地。各地要針對不同的農(nóng)村污染物，采取相應(yīng)的處理辦法予以治理，決不能采取簡單增設(shè)垃圾桶等“一刀切”政策。

（二）梳理完善農(nóng)村垃圾處理的法律法規(guī)

正是由于法律的疏漏及規(guī)定的寬泛化，才使得不少垃圾處理商有機可乘。因而修補法律漏洞、完善相關(guān)法律法規(guī)，也理應(yīng)成為應(yīng)對“垃圾圍村”的重要舉措。一方面，我們要通過完善或制定相關(guān)法律，明確規(guī)定城市垃圾能否向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，以及如若轉(zhuǎn)移，其應(yīng)該遵守的限制條件是什么。另一方面，建議通過法律法規(guī)，明確規(guī)定農(nóng)村垃圾處理設(shè)施的規(guī)格以及具體條件，并嚴(yán)格監(jiān)管其對當(dāng)?shù)丨h(huán)境和農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際影響。此外，在法律法規(guī)中也要加大對農(nóng)村垃圾處理違法行為的懲治力度，提高垃圾處理廠商的違法成本，最終防治違法行為的出現(xiàn)。

（三）提高農(nóng)村垃圾處理的科學(xué)水平

由于許多地方采取了簡單的垃圾掩埋式處理辦法，這種簡單粗暴的方法不僅會造成二次污染、破壞當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展環(huán)境，而且會給農(nóng)村未來的發(fā)展留下隱患。因而為了保證農(nóng)村垃圾處理的規(guī)范和有效，一定要使用科學(xué)辦法進(jìn)行處理垃圾。結(jié)合農(nóng)村實際情況看，我們不僅要建立統(tǒng)一的垃圾處理場所與設(shè)施，而且還要在農(nóng)村建立統(tǒng)一的廢棄物回收體系，與此同時，我們也要培養(yǎng)農(nóng)民處理垃圾的科學(xué)意識。處理垃圾時，要做到密封處置和科學(xué)分解，決不能讓這些垃圾出現(xiàn)泄漏以及二次污染。

（四）建立多方參與的監(jiān)督體系

建立多方參與的監(jiān)督體系，能夠充分發(fā)揮“政府—社會組織—農(nóng)民”的力量，共同防范、治理“垃圾圍村”問題。當(dāng)前，正是由于地方政府監(jiān)管不到位、社會監(jiān)督缺失以及農(nóng)民監(jiān)督渠道不暢，使得農(nóng)村垃圾問題得到的公眾關(guān)注較少，繼而缺乏對該問題的預(yù)防與治理。為此，建立政府主導(dǎo)、社會與農(nóng)民共同參與的監(jiān)督體系，對于防范農(nóng)村垃圾處理的違法違規(guī)行為，以及改善農(nóng)村的人居環(huán)境，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，都具有非常重要的意義?？傊?，通過相關(guān)政策落地、法律法規(guī)完善以及社會多方的共同參與，我們一定能夠有效破解“垃圾圍村”困境。

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[2]上官丕亮，殷勇.遏制城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的法律對策研究[J].中國軟科學(xué)，2011，（12）.

[3]肖萍.論我國農(nóng)村環(huán)境污染的治理及立法完善[J].江西社會科學(xué)，2011，（6）.

（作者單位：西南政法大學(xué)法學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明

本文系2016年重慶市科研創(chuàng)新項目《精準(zhǔn)扶貧中地方政府行為邏輯研究》階段性成果，編號：CYS16110。