張啟智

基于財政承受能力論證下的PPP項目融資潛在風(fēng)險分析

張啟智

我國自2014年開始推動PPP改革以來，PPP政策框架已經(jīng)形成，項目實施初見成效，PPP項目融資模式已經(jīng)成為破解基礎(chǔ)設(shè)施投融資瓶頸、減輕財政負擔、提高基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)使用效率的有效途徑，更是有效提升我國公共治理水平、治理能力的重要支撐。尤其是在“一帶一路”背景下，PPP模式為深化體制改革和推動國家治理現(xiàn)代化注入強大動力，為全球增長動能、經(jīng)濟治理和國際合作提供了重要途徑。

一、內(nèi)蒙古PPP項目運作中存在的問題

內(nèi)蒙古自治區(qū)從2015年正式推動PPP項目，2016年全年先后向社會推介了三批PPP項目。其中，第一批進入全國PPP綜合信息平臺系統(tǒng)項目382個（入庫），涉及16個公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，總投資3136億元，項目數(shù)和投資額分別列全國第七位和第八位；第2批進入全國PPP綜合信息平臺系統(tǒng)項目692個，比第一批增加了310個項目，總投資5152億元，比第1批增加了2421億元，項目數(shù)和投資額分別列全國第6位和第7位；第3批進入全國PPP綜合信息平臺系統(tǒng)項目27個，總投資451.55億元。從入庫項目情況看，全區(qū)PPP項目參與的熱情高漲，但呈現(xiàn)出數(shù)量多質(zhì)量低的特征。問題主要表現(xiàn)在：大部分PPP項目引進的社會資本處于國企多、民企少的格局；采購競爭不充分，多采取邀請招標或單一來源方式進行采購，在具體采購環(huán)節(jié)存在陪標、圍標現(xiàn)象；大部分PPP項目的論證不規(guī)范，重物有所值論證、輕財政承受能力論證，在專家論證中，通過的多、否決的少。

二、PPP項目運作中潛在風(fēng)險分析

2015年4月財政部通過發(fā)布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明確提出，要求對開展PPP項目進行財政承受能力論證，審慎控制新建PPP項目規(guī)模，以防控財政風(fēng)險?！吨敢芬?，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例不應(yīng)超過10%。

總體而言，PPP 模式存在的風(fēng)險共有12大類，主要有：政治風(fēng)險、獲準風(fēng)險、金融風(fēng)險、市場風(fēng)險、完工風(fēng)險、費用超支風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、經(jīng)營管理風(fēng)險、環(huán)保風(fēng)險以及不可抗力風(fēng)險等。從內(nèi)蒙古近三年的PPP項目實施看，PPP項目融資潛在的風(fēng)險主要來自財政風(fēng)險、銀行信貸風(fēng)險和社會風(fēng)險。

（一）對PPP項目存在使用上的誤區(qū)引發(fā)財政風(fēng)險

在PPP項目中，準確識別出政府方承擔的風(fēng)險以及可能承擔的支出責(zé)任是對開展PPP項目財政承受能力論證的一個重大考驗。各盟市在推動PPP項目中，由于對PPP項目認知程度上的誤解，特別是深受投資拉動經(jīng)濟增長傳統(tǒng)觀念的影響，大部分非工業(yè)新建項目一哄而上地使用PPP模式，并把PPP模式作為政府招商引資的融資手段，以此緩解財政資金不足和轉(zhuǎn)嫁地方政府債務(wù)風(fēng)險。在全區(qū)入庫的大部分PPP項目中，在對財政承受能力論證不足的前提下，各地為了加大招商引資力度，政府可能做出了較多的財政承諾，由此引發(fā)了新的財政債務(wù)和支出責(zé)任，在當前各盟市財政能力不足的狀態(tài)下，容易引發(fā)財政風(fēng)險。

（二）股權(quán)設(shè)計不合理引發(fā)信貸風(fēng)險

PPP項目的股權(quán)結(jié)構(gòu)不僅影響項目的運作效率，還涉及到風(fēng)險分擔問題。在全區(qū)入庫的大部分PPP項目中，政府和社會資本出資比例占全部項目投資額不到40%，較多的資金來自銀行的信貸資金。在當前經(jīng)濟下行的壓力下，由于存在政府隱性擔保和財政補貼，再加上社會資本大部分來自國有企業(yè)，引發(fā)商業(yè)銀行熱衷于來自政府PPP項目的狀況，這樣，商業(yè)銀行就成為PPP項目綜合金融服務(wù)的資金供應(yīng)商。在大部分權(quán)益資本較低的PPP項目中，因項目投資大、周期長，更主要是PPP項目的質(zhì)量不高，為商業(yè)銀行信貸資產(chǎn)埋下了風(fēng)險隱患。

（三）財政承受能力論證不規(guī)范引發(fā)社會風(fēng)險

PPP項目所涉及到的具體風(fēng)險主要有財政超預(yù)算支出、生態(tài)環(huán)境保護、拆遷和土地補償、使用者付費（價格問題）、政府信用、相關(guān)法律等問題。尤其是2016年以來，各地把特色小鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)功能區(qū)和園區(qū)建設(shè)以及改造型基礎(chǔ)設(shè)施等新建項目列為PPP項目的，涉及上述問題較為敏感。在財政承受能力論證中，由于側(cè)重于預(yù)期的財政收入、政府付費的保障能力，而忽視了土地補償、生態(tài)環(huán)保以及使用者付費的全周期不確定因數(shù)的評估，容易引發(fā)一系列的社會問題。

三、PPP項目風(fēng)險管控建議

一般情況下，PPP項目的風(fēng)險防范應(yīng)把握幾個原則：一是風(fēng)險識別，二是風(fēng)險論證及評估，三是風(fēng)險承擔原則，四是風(fēng)險防范措施，五是風(fēng)險與收益及回報掛鉤，六是風(fēng)險防范監(jiān)督機制。在PPP項目實施中，為了確保PPP模式在全區(qū)的可持續(xù)推進，各級政府應(yīng)加強對PPP項目可能引發(fā)的風(fēng)險進行防范?？梢哉f，強化風(fēng)險管控，防止引發(fā)新一輪的財政債務(wù)和金融風(fēng)險，是PPP模式可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

（一）強化風(fēng)險評估和專家評審的獨立性

無論是PPP項目的物有所值評估，還是財政承受能力論證，風(fēng)險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關(guān)鍵?；趦?nèi)蒙古較多盟市地區(qū)的財政負擔較為嚴重，在財政承受能力論證中，要把風(fēng)險識別和風(fēng)險論證（不僅僅是風(fēng)險分擔問題）置于首位，防止產(chǎn)生新的財政債務(wù)和財政支出責(zé)任。因此，建議所有想入庫的PPP項目均要獲得財政承受能力論證并通過，尚未通過論證的PPP項目一律不準采取PPP模式。此外，為了確保專家評審過程中的獨立性，建議所有備選入庫的PPP項目統(tǒng)一由財政部門組織專家評估，隔離中介機構(gòu)的介入。

（二）提高金融機構(gòu)抵御風(fēng)險的能力

鑒于金融機構(gòu)在PPP項目中的控制權(quán)最弱，為了降低金融機構(gòu)的風(fēng)險預(yù)期，金融機構(gòu)要在參與PPP項之前，對項目提出全面的貸款風(fēng)險評估，隔離政府隱性擔保，通過收取風(fēng)險附加率作為化解風(fēng)險的一種手段，強化項目公司風(fēng)險承擔責(zé)任。

（三）提高權(quán)益資本比例，優(yōu)化PPP項目的股權(quán)結(jié)構(gòu)

PPP 項目的核心在于撬起社會資本，以股權(quán)投資的方式參與本由政府承擔的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。在PPP運用過程中，政府為降低其風(fēng)險，往往要求私營合作方權(quán)益融資占全部資本較高的比例，但在實際使用中，由于存在收益和風(fēng)險分擔機制的不匹配，社會資本出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期性和收益性的考量，再加上對政府信用問題的擔憂，往往不愿意出資總股本的30%以上。因此，為了增強項目對民營部門的吸引力，加大股權(quán)比例，PPP項目的政策風(fēng)險可以通過公開、透明的法律法規(guī)環(huán)境與對合同環(huán)境進行承諾等方式實現(xiàn)。對于項目公司可能存在的財務(wù)風(fēng)險，政府可以在充分論證的基礎(chǔ)上，提供給項目公司最低收入保障，合理設(shè)置社會資本投資回報率，進而降低項目的財務(wù)風(fēng)險，提高項目的價值。此外，對各地提供的PPP備選項目中，政府部門要嚴加控制，防止全區(qū)各地一哄而上，濫用PPP模式，從制度和法律上提升PPP項目的質(zhì)量。

（作者系內(nèi)蒙古財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院副院長、教授）

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