鄭翔

交通國(guó)際合作應(yīng)著眼于交通建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，通過(guò)制度的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，最終為“一帶一路”倡議的有效實(shí)施提供重要的基礎(chǔ)性保障

面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際地緣政治經(jīng)濟(jì)格局，“一帶一路”交通建設(shè)需要法律規(guī)范的保障，中國(guó)相關(guān)交通立法在“一帶一路”建設(shè)中應(yīng)發(fā)揮三個(gè)方面的作用：一是要成為“一帶一路”倡議實(shí)施的重要制度保障，發(fā)揮立法引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用；二是要成為交通管理組織和相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)相關(guān)職能的制度規(guī)則，通過(guò)立法工作加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，搭建交通國(guó)際合作平臺(tái)；三是要通過(guò)立法，反映中國(guó)和“一帶一路”沿線國(guó)家的實(shí)際交通需求，完善國(guó)際交通互聯(lián)互通規(guī)則。

“一帶一路”交通合作概況

1.“一帶一路”沿線國(guó)家和中國(guó)的交通狀況?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家鐵路、公路、航空和海運(yùn)等交通運(yùn)輸業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，西歐、南歐、中東、東南亞和東亞等沿海地區(qū)交通運(yùn)輸業(yè)設(shè)施指數(shù)優(yōu)于內(nèi)陸地區(qū)，跨洲際貨物運(yùn)輸以海運(yùn)為主，人員交流以航空運(yùn)輸為主。其中，西歐、南歐、東亞、南亞地區(qū)的鐵路、公路交通網(wǎng)已具規(guī)模，東亞—東南亞—南亞—西亞—中東—南歐一線的海運(yùn)交通網(wǎng)非常發(fā)達(dá)，西歐、南歐、東亞、東南亞地區(qū)的民用航空基礎(chǔ)優(yōu)于其他地區(qū)。

為實(shí)現(xiàn)“一帶一路”倡議，一方面，中國(guó)加快與沿線國(guó)家的交通對(duì)接，如發(fā)展突破國(guó)家界限的“歐亞鐵路網(wǎng)計(jì)劃”；另一方面，中國(guó)也加快推進(jìn)公路、鐵路、民航、海運(yùn)等多種運(yùn)輸方式的互聯(lián)互通，加強(qiáng)航道運(yùn)輸與東南亞、南亞等絲路沿岸國(guó)家的港口群建設(shè)。同時(shí)，利用交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)“走出去”，帶動(dòng)鐵路建設(shè)與相關(guān)設(shè)備，航空服務(wù)、設(shè)備及整機(jī)生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)。

2.中國(guó)在“一帶一路”交通互聯(lián)互通領(lǐng)域已取得的成績(jī)。第一，積極加入國(guó)際交通組織參與國(guó)際交通規(guī)則的制定。2016年7月5日，中國(guó)向聯(lián)合國(guó)交存了加入《國(guó)際公路運(yùn)輸公約》的批準(zhǔn)書(shū)，為建設(shè)通往歐洲的快速“新絲綢之路”邁出重要一步。中國(guó)積極參加國(guó)際海事組織、國(guó)際勞工組織等多邊框架下的會(huì)議談判，承擔(dān)國(guó)際交通運(yùn)輸相關(guān)工作，如派員在國(guó)際海事組織、國(guó)際船級(jí)社協(xié)會(huì)等組織擔(dān)任重要職位，為國(guó)際組織貢獻(xiàn)了中國(guó)交通智慧，參與重大問(wèn)題的權(quán)益平衡決策。參與設(shè)立新開(kāi)發(fā)銀行（金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行）與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（亞投行），發(fā)揮絲路基金作用，吸引國(guó)際資金為“一帶一路”交通基礎(chǔ)設(shè)施提供融資渠道。

第二，推動(dòng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和國(guó)際交通的互聯(lián)互通。中國(guó)加快推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和大通道建設(shè)，積極開(kāi)辟多式聯(lián)運(yùn)跨境交通走廊，推動(dòng)中蒙俄、中國(guó)-中亞-西亞、中國(guó)-中南半島、新亞歐大陸橋、中巴、孟中印緬等國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作走廊建設(shè)，持續(xù)推進(jìn)與沿線國(guó)家共建重點(diǎn)港口、高速鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施，開(kāi)通了中歐等國(guó)際集裝箱運(yùn)輸和郵政班列，形成了國(guó)際物流大通道。通過(guò)73個(gè)公路和水路口岸，中國(guó)與相關(guān)國(guó)家開(kāi)通了356條國(guó)際道路客貨運(yùn)輸線路；海上運(yùn)輸服務(wù)已覆蓋“一帶一路”沿線所有國(guó)家；與43個(gè)沿線國(guó)家實(shí)現(xiàn)空中直航，每周約有4200個(gè)航班；簡(jiǎn)化了國(guó)際鐵路聯(lián)運(yùn)辦理手續(xù)，促進(jìn)了中歐間國(guó)際鐵路貨物聯(lián)運(yùn)，開(kāi)展國(guó)際鐵路運(yùn)郵合作，“中歐班列”已開(kāi)行39條，到達(dá)10個(gè)國(guó)家15個(gè)城市。

此外，中巴經(jīng)濟(jì)走廊“兩大”公路和瓜達(dá)爾港、斯里蘭卡科倫坡港及其港口城和漢班托塔港、印尼雅萬(wàn)高鐵、肯尼亞蒙內(nèi)鐵路、希臘比雷埃夫斯港、瀾滄江—湄公河國(guó)際航道整治工程以及中俄跨境橋梁等重大交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目相繼啟動(dòng)或投入運(yùn)營(yíng)。

第三，與“一帶一路”沿線國(guó)家簽訂交通協(xié)議。目前，中國(guó)已同俄羅斯、塔吉克斯坦、哈薩克斯坦、卡塔爾、科威特等30多個(gè)沿線國(guó)家簽署了與“一帶一路”建設(shè)相關(guān)的合作協(xié)議。同時(shí)，中國(guó)已和東盟、新加坡、巴基斯坦等簽署了12個(gè)自貿(mào)協(xié)定，涉及20個(gè)國(guó)家和地區(qū)。

“一帶一路”交通領(lǐng)域國(guó)際合作的法律需求

交通國(guó)際合作機(jī)制的建立應(yīng)分為兩個(gè)方面：一是交通運(yùn)輸體制的建立，即交通運(yùn)輸合作組織職能和崗位責(zé)權(quán)的調(diào)整及配置；二是交通運(yùn)輸制度的建立，不僅包括交通法律法規(guī)，也包括各種規(guī)章制度。“一帶一路”戰(zhàn)略交通領(lǐng)域國(guó)際合作的實(shí)現(xiàn)，需要相關(guān)的制度保障。

1. 需要協(xié)調(diào)的交通規(guī)劃制度。目前，與“一帶一路”相關(guān)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍存在一定的不足，不僅沿線國(guó)家自身建設(shè)規(guī)劃不完善，而且也缺乏從全局、整體角度對(duì)交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)布局與關(guān)鍵通道及設(shè)施建設(shè)的總體規(guī)劃。這是影響投資者積極參與“一帶一路”交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特別是參與一些重要通道及關(guān)鍵樞紐建設(shè)項(xiàng)目的重要因素。因此，加快完善沿線國(guó)家相關(guān)規(guī)劃，并從全球化及與全球交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)銜接的高度加強(qiáng)“一帶一路”交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)總體規(guī)劃與各國(guó)規(guī)劃的有機(jī)銜接，是促進(jìn)沿線各國(guó)加大投資力度、吸引全球金融資源和投資者共同參與關(guān)鍵環(huán)節(jié)、通道設(shè)施建設(shè)的重要舉措。

2.需要建立交通合作管理平臺(tái)。當(dāng)前，“一帶一路”尚未形成專門(mén)的區(qū)域交通合作平臺(tái)，而是采取靈活的方式，以雙邊的高層會(huì)晤、主場(chǎng)外交、多邊機(jī)制嵌入相關(guān)議題等形式，謀取沿線國(guó)家交通國(guó)際合作的共識(shí)。例如，已經(jīng)建立的交通部長(zhǎng)會(huì)議機(jī)制，其主要職責(zé)在于組織和協(xié)調(diào)各類(lèi)形式的國(guó)際合作，包括制定統(tǒng)一的關(guān)稅、交通法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立便利的運(yùn)輸條件，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作等，最終實(shí)現(xiàn)跨國(guó)、跨區(qū)域商貿(mào)物資流動(dòng)的暢通。但是由于“一帶一路”交通發(fā)展需要建立區(qū)域內(nèi)海陸空一體化無(wú)縫運(yùn)輸物流網(wǎng)絡(luò)，因此，需要建立區(qū)域間交通合作管理平臺(tái)，協(xié)調(diào)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，促進(jìn)海陸空運(yùn)輸便利化，實(shí)現(xiàn)多種運(yùn)輸方式物流信息交換共享合作，在新增航線、跨境運(yùn)輸、航空服務(wù)等方面加強(qiáng)合作。同時(shí)，提升交通安全環(huán)保水平，保障航行安全與海洋環(huán)境清潔。

3.交通基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)水平需要協(xié)調(diào)和兼容。“一帶一路”交通國(guó)際合作體系，必然是連接鐵路、公路、水運(yùn)、民航等多種交通運(yùn)輸方式的綜合交通運(yùn)輸體系，是各種運(yùn)輸方式按照各自技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征和比較優(yōu)勢(shì)形成的交通運(yùn)輸有機(jī)整體。綜合交通體系的有效有序運(yùn)行需要統(tǒng)一交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各種運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)輸組織、管理服務(wù)等制定統(tǒng)一的技術(shù)要求，科學(xué)合理地引導(dǎo)各種運(yùn)輸協(xié)調(diào)銜接。從體系構(gòu)成上來(lái)看，“一帶一路”交通運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)體系主要包括基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)輸服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、工程設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、安全應(yīng)急標(biāo)準(zhǔn)、信息化標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)輸裝備和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，以及其他相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)，且這些標(biāo)準(zhǔn)的核心指標(biāo)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。

4.需要建立交通建設(shè)資金融資制度?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)最初是由中國(guó)倡導(dǎo)，并且積極推動(dòng)了金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行以及絲路基金的設(shè)立，已經(jīng)成為“一帶一路”沿線各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的主要供應(yīng)者。但是為了實(shí)現(xiàn)“一帶一路”的“共商共建共享”，形成沿線國(guó)家廣泛和充分的參與，就需要完善“一帶一路”的交通建設(shè)資金融資制度，從而保障資金融通的安全。在采用TPP等方式進(jìn)行交通項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，要注重保護(hù)參與主體的利益，形成合理的資金融通、利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

5.需要建立交通通道安全和維護(hù)制度。安全是交通管理的基礎(chǔ)目標(biāo)?！耙粠б宦贰苯煌ㄍǖ揽缭讲煌膰?guó)家和地區(qū)，而且運(yùn)營(yíng)線路超長(zhǎng)，運(yùn)輸量巨大，因此，交通安全管理會(huì)面臨很多新現(xiàn)象、新問(wèn)題和新矛盾。例如，影響交通通道安全的因素非常復(fù)雜，不僅涉及到政治、經(jīng)濟(jì)等因素，還涉及到宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣等因素。要適應(yīng)“一帶一路”戰(zhàn)略中綜合交通運(yùn)輸體系、智能交通發(fā)展的需要，需要建立國(guó)際合作的交通通道安全維護(hù)制度，以保障交通設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的安全。

6. 需要規(guī)范國(guó)際聯(lián)運(yùn)機(jī)制。當(dāng)前，國(guó)際聯(lián)運(yùn)機(jī)制并不完善。以鐵路為例，《國(guó)際鐵路貨物聯(lián)合運(yùn)輸協(xié)定》與《關(guān)于鐵路貨物運(yùn)輸?shù)膰?guó)際公約》各自使用一套體系，沒(méi)有統(tǒng)一運(yùn)單，導(dǎo)致中歐貿(mào)易貨物運(yùn)輸銜接困難；在公路方面，也存在公約差異的問(wèn)題，如歐洲的《國(guó)際公路貨物運(yùn)輸合同公約》在俄羅斯等國(guó)家不通用，中國(guó)與中亞的公路過(guò)境運(yùn)輸存在大量的制度問(wèn)題。同時(shí)，中國(guó)自身關(guān)于聯(lián)運(yùn)的規(guī)則也不規(guī)范，出入境貨物通關(guān)程序、稅收征管、企業(yè)管理、貨物驗(yàn)收等還存在很多制度上的缺陷。

中國(guó)促進(jìn)“一帶一路”交通國(guó)際合作的立法趨勢(shì)

“一帶一路”作為中國(guó)提出的一種新型區(qū)域合作機(jī)制，需要充分考量“一帶一路”建設(shè)所涉階段的復(fù)雜性及國(guó)家的差異性。中國(guó)在促進(jìn)“一帶一路”交通國(guó)際合作中的基本理念是以區(qū)域整體利益觀代替本國(guó)局部福利觀，更加突出中國(guó)向周邊國(guó)家提供區(qū)域公共產(chǎn)品的功能。

1. 梳理交通法律法規(guī)，及時(shí)進(jìn)行立改廢。中國(guó)立法部門(mén)正在對(duì)交通相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行全面系統(tǒng)清理。為適應(yīng)“一帶一路”發(fā)展要求，對(duì)與國(guó)家交通戰(zhàn)略方針政策不一致、與法律法規(guī)不一致、與新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不一致的交通法律規(guī)定，有關(guān)部門(mén)正在研究相關(guān)的交通理論基礎(chǔ)，并且逐步擬定立改廢的處理意見(jiàn)及理由。例如，《民用航空法》已經(jīng)列入2017年立法計(jì)劃，修訂后的法律即將出臺(tái)。《鐵路法》也已經(jīng)進(jìn)入修訂論證階段，預(yù)計(jì)會(huì)在近幾年內(nèi)完成修訂工作。

2.積極參加國(guó)際相關(guān)交通公約和達(dá)成交通合作雙邊協(xié)定。在經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)下，跨國(guó)法律規(guī)則也在不斷發(fā)展，各國(guó)不同的法律制度之間相互滲透、相互吸收、借鑒和移植。法律全球化促進(jìn)了法律技術(shù)化趨勢(shì)的發(fā)展，在營(yíng)運(yùn)車(chē)輛與駕駛員管理、交通控制、交通違章處罰、交通事故調(diào)查程序與損害賠償?shù)确矫?，大量的法律跨越了?guó)界而越來(lái)越被看作是一種技術(shù)。中國(guó)正在積極參加國(guó)際相關(guān)交通公約，促進(jìn)交通公約的規(guī)則統(tǒng)一，同時(shí)，也積極和沿線國(guó)家建立交通合作雙邊、多邊協(xié)定，促進(jìn)交通國(guó)際合作機(jī)制的完善。

3.建立綜合交通運(yùn)輸體系合作監(jiān)管機(jī)制，完善交通便利化措施。中國(guó)正在努力促進(jìn)不同運(yùn)輸方式互聯(lián)互通，建立綜合交通運(yùn)輸體系的合作監(jiān)管機(jī)制，規(guī)范聯(lián)合監(jiān)管措施，例如，統(tǒng)一載貨清單。同時(shí)，將交通便利化措施制度化，立法規(guī)范跨境運(yùn)輸、口岸快速通關(guān)“綠色通道”。加強(qiáng)與沿線國(guó)家交通跨境監(jiān)管程序協(xié)調(diào)，擴(kuò)大在海關(guān)通關(guān)、關(guān)稅征管、交通責(zé)任承擔(dān)、交通執(zhí)法與交通安全等方面的務(wù)實(shí)合作。

4.促進(jìn)國(guó)內(nèi)交通標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)接軌。中國(guó)正在結(jié)合交通運(yùn)輸發(fā)展實(shí)際，接軌國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，完善具有中國(guó)特色的標(biāo)準(zhǔn)體系。積極參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織（International Organization for Standardization，ISO）ISO/TC269、國(guó)際電工委員會(huì)IEC/TC9、國(guó)際鐵路聯(lián)盟UIC等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織戰(zhàn)略、政策和規(guī)則的制定修改。及時(shí)跟蹤國(guó)際交通標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展動(dòng)態(tài)，開(kāi)展中外標(biāo)準(zhǔn)的研究和對(duì)比分析，參考借鑒國(guó)外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，加快接軌步伐。結(jié)合海外工程承包、重大裝備設(shè)備出口和對(duì)外援建等，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)翻譯工作，深化國(guó)際合作與交流，擴(kuò)大中國(guó)在國(guó)際交通標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的影響力，多層面、多方式宣傳和推廣中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)融入或提升為國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

“一帶一路”倡議的提出與實(shí)施，為交通領(lǐng)域的國(guó)際合作提供了良好環(huán)境。中國(guó)和“一帶一路”沿線國(guó)家的交通國(guó)際合作符合市場(chǎng)需求和區(qū)域共同利益。而交通國(guó)際合作的效果會(huì)受到中國(guó)與沿線國(guó)家關(guān)系治理效果的影響。中國(guó)正在積極參與全球經(jīng)濟(jì)治理，促進(jìn)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序朝著平等、公正、合作共贏的方向發(fā)展。交通國(guó)際合作應(yīng)著眼于交通建設(shè)可持續(xù)發(fā)展，在尊重不同國(guó)家差異性交通需求的現(xiàn)實(shí)前提下，尋找國(guó)際交通合作的利益共同點(diǎn)，通過(guò)制度的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，最終為“一帶一路”倡議的有效實(shí)施提供重要的基礎(chǔ)性保障。

（作者單位為北京交通大學(xué)法學(xué)院）