文/祝桂峰

廣東“三舊”改造放緩背后……

文/祝桂峰

經過30多年的經濟快速發(fā)展，土地資源緊缺已成為制約區(qū)域經濟發(fā)展的瓶頸，怎樣破解這一難題？如何讓“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”煥發(fā)生機，是擺在轉型升級面前的巨大挑戰(zhàn)。前不久，記者走進改革開放先行地、科學發(fā)展試驗區(qū)的廣東，探尋當地正在進行“三舊”改造之路，解密當前轉型升級過程中遇到的困惑。

8年節(jié)地13萬畝

經驗上升為國家政策在全國推廣

針對舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊的“‘三舊’改造”一詞來源于廣東，也是國土資源部給予廣東省的特殊政策。

2008年，在國土資源部指導下，廣東提出改造地塊標圖建庫并編制專項規(guī)劃，統(tǒng)籌有序推進；采取協(xié)議出讓等優(yōu)惠政策，鼓勵原土地權利人及市場主體通過多種方式參與改造，拓寬改造資金來源渠道；允許邊角地、夾心地、插花地等難以獨立開發(fā)的零星土地一并納入改造范圍，實現集中連片改造；允許沒有合法用地手續(xù)的歷史用地按照用地行為發(fā)生的法律政策完善用地手續(xù)，妥善處理歷史遺留問題；加強公共設施和民生項目建設，優(yōu)先安排一定比例用地用于基礎設施、市政設施、公益事業(yè)等公共設施建設，提升改造的綜合效益等一系列措施。

廣東省國土資源廳推進“三舊”改造領導小組辦公室（以下簡稱省廳“三舊”辦）負責人謝自力表示，“三舊”改造是轉變經濟發(fā)展的一種方式，實現了從“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”向“新城市、新產業(yè)、新社區(qū)”的轉變，從而讓城市舊貌換新顏、經濟得發(fā)展、群眾得實惠。

解讀廣東省政府2009年發(fā)布的《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》不難看出，“三舊”改造的實施有六大突破：簡化了補辦征收手續(xù)；允許按現狀完善歷史用地手續(xù)；允許采用協(xié)議出讓供地；土地純收益允許返撥支持用地者開展改造；農村集體建設用地改為國有建設用地，可簡化手續(xù)；邊角地、插花地、夾心地的處理有優(yōu)惠。

在政策的東風下，“三舊”改造項目紛紛上馬。領命出征的佛山并探索出為全省、全國矚目的“三舊”改造“佛山模式”。1506創(chuàng)意城的驚艷亮相、祖廟東華里片區(qū)嶺南文化廣場的出現、禪城石頭村的變遷……這些無一不是“三舊”改造的成功典范。

如今，“三舊”改造經過廣東省上下的努力探索，已積累了一套行之有效的經驗做法，形成了基本的政策框架和工作機制，廣州、深圳等地更是相繼成立了城市更新局，著力打造城市發(fā)展的2.0版本。

截至2016年9月，廣東省已實施“三舊”改造面積53.82萬畝，其中完成改造面積28.63萬畝，累計投入改造資金10212億元，約占同期全省固定資產投資的6%，實現節(jié)約土地約13.6萬畝，節(jié)地率達到47.49%。2016年，廣東省共完成改造項目512個、面積4.69萬畝，實現節(jié)約土地1.66萬畝，節(jié)地率35.32%。

中山大學城市與區(qū)域研究中心副主任曹小曙教授在評價認為，“三舊”改造不是為改造而改造，而是為了推進“產業(yè)轉型、城市轉型、環(huán)境再造”而進行的改造。當以土地換取規(guī)模擴張的發(fā)展模式難以為繼時，這種探索就顯示出新時期轉變經濟發(fā)展方式、謀求多方共贏的重要意義。

2016年11月14日，國土資源部印發(fā)經中央深改組和國務院審定的《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》，將廣東省“三舊”改造工作經驗提煉上升為國家政策，并在全國予以復制推廣。

“剩下的都是難啃的硬骨頭”

到2020年有80萬畝可改造，還有約230萬畝無法改造

謝自力介紹，“三舊”改造是廣東省深入推進節(jié)約集約用地示范省的一項重要內容，不僅改變了普遍存在的“城不像城、村不像村”的面貌，也提供了很大的發(fā)展空間。主要經驗做法有以下幾個方面：

一是出臺政策，形成了較為完善的“1+8”政策體系。廣東廳及省檢察院、住建、財政、稅務、文化、審計、監(jiān)察等8個相關部門先后單獨或聯(lián)合制定了“三舊”改造的一系列政策文件，包括改造模式、供地方式、完善歷史用地手續(xù)、減免稅費、合理分配土地收益、用地審查報批、保護文化遺產、加強監(jiān)督監(jiān)管等方面，形成了較為完善的政策體系，調動了各方面參與改造的積極性。

二是加強規(guī)劃引導。組織市、縣編制“三舊”改造專項規(guī)劃和年度實施計劃，合理確定改造規(guī)模、范圍和時序，強化統(tǒng)籌管控。

三是堅持示范帶動。組織廣州、深圳、佛山、東莞等市開展“三舊”改造專題試點，并在珠三角各地級以上市的縣（區(qū)、市）和粵東西北每個地級以上市設立示范項目，逐步向全省鋪開。

“不過，政策實施8年以來，我們在改造工作中也遭遇了瓶頸問題，進度有所放緩?！敝x自力直言不諱，“三舊”改造中的一些較易操作項目陸續(xù)完成，剩下的往往是難啃的硬骨頭。總體進度不理想，也使“三舊”改造的政策紅利沒有充分釋放出來。

據了解，部分地方政府對“三舊”改造的重要意義認識還不到位，還存在重新增用地、輕存量用地的現象。同時，相關配套政策如規(guī)劃、財政、稅收等未能同步出臺，不能形成推進合力。此外，目前廣東省還尚未制定針對“三舊”改造的補償安置標準和強制拆遷、強制售賣的政策法規(guī)措施，拆遷安置爭議的司法解決途徑也不順暢，缺乏有效的解決手段。

記者近日從廣東廳“三舊”辦獲悉，2016年，全省年度新增實施改造任務5萬畝，完成改造3.6萬畝。截至去年11月13日，兩項任務完成率分別為86.71%、71.97%。在新增實施改造任務方面，部分地市完成進度嚴重滯后，汕頭、韶關、河源、汕尾、清遠等市完成面積為0，珠海、江門、揭陽等市完成率不到10%；在完成改造任務方面，河源、汕尾、潮州等市完成面積為0，深圳、珠海、韶關、江門、揭陽等市完成進度不到10%。

據悉，到2020年，廣東省有約80萬畝“三舊”用地可實施改造，還有約230萬畝無法實施改造。這與國家的要求、省委省政府的期望還存在較大差距。

改造進度明顯放緩

僅以土地出讓收益補償分配難以激發(fā)改造熱情

“我們報送了十幾個項目，但只有廣新信息大廈這一個項目成功完成。”廣東省廣新控股集團有限公司“三舊”改造領導小組辦公室副主任周輝告訴記者，其中有6個獲批項目由于租賃關系未談妥、后續(xù)審批沒辦成等，改造進度停滯不前。

作為廣東最大的外貿集團企業(yè)，廣新控股集團參與的改造項目只是廣東全省“三舊”改造進展緩慢的一個縮影。周輝建議，對于擁有眾多舊廠資源的國企，可以考慮出臺“一企一策”的政策，靈活推進改造工作的開展。

“三舊”改造工面臨著拆遷難、成本高、政策不配套等難題。作為一項以國家特殊政策為基礎的改革性工作，“三舊”改造牽涉面廣，需要各方面、各環(huán)節(jié)的配套性政策予以支撐才能順利推進。

廣州市城市更新局相關人士向記者表示，下一步將探索將企業(yè)的多宗舊廠用地整體策劃，分類實施自主改造和政府收儲的城市更新改造做法。

東莞市國土資源局副局長葉紹焜認為，“三舊”改造工面臨著拆遷難、成本高、政策不配套等難題。作為一項以國家特殊政策為基礎的改革性工作，“三舊”改造牽涉面廣，需要各方面、各環(huán)節(jié)的配套性政策予以支撐才能順利推進。

他舉例，“營改增”之后，未曾開具增值稅專用發(fā)票的拆遷補償支出能否作為增值稅進項抵扣、可抵扣金額如何核定，這些都與企業(yè)最關心的改造成本和收益。因此，稅收指引亟須出臺政策加以明確。

“改造步伐有所放緩，改造任務完成難度增大?！敝猩绞袊临Y源局副局長林諾君指出，受宏觀經濟大環(huán)境影響，“三舊”改造產業(yè)類項目受到較大沖擊，市場投資減少，項目招商難度增大，項目改造時的土地整理、利益平衡、籌集資金等難題越發(fā)明顯，造成“三舊”改造項目的總體推進速度較以往有所放緩，“往后幾年完成改造任務的難度將越來越大”。

深圳市城市更新局局長王策飛說，盡管“三舊”改造政策中產業(yè)扶持獎勵力度較大，但由于產業(yè)項目投入產出回報周期較長，投資風險也較大，投資者目光主要集中在投資回報較快的房地產項目，導致產業(yè)用地和房地產用地布局不均衡問題突出。

而飲到先行先試“頭啖湯”的佛山市南海區(qū)，在不斷推動當地社會經濟發(fā)展與城市化進程中，“三舊”改造政策又面臨新的問題和困難。南海區(qū)政府副區(qū)長陳紹文認為，改革進入深水區(qū)，政策紅利需再次釋放。

陳紹文解釋，“三舊”改造的基礎在于政府的政策扶持，目前僅以土地出讓收益補償分配難以再激發(fā)起社會更大的改造熱情，改革已進入深水區(qū)。而在土地管理領域之外，與“三舊”改造密切相關的稅收、規(guī)劃建設、人防、產業(yè)扶持、招商獎勵等方面，由于沒有法律法規(guī)和上層政策文件的支持，政策創(chuàng)新有限，對“三舊”改造的促進作用不明顯。

陳紹文認為，在當前土地紅利基本釋放的情況下，需要在規(guī)劃領域有所突破創(chuàng)新，從“平面”到“立面”，推動新一輪“三舊”改造的發(fā)展。他希望，省、市層面加大規(guī)劃引領，并制定規(guī)劃方面的具體扶持政策，如單元規(guī)劃編制，公益性用地供給與落實，容積率異地獎勵、置換補償等等。

五方面發(fā)力推動常態(tài)化改造

發(fā)揮地方政府的主導作用，最大限度調動市場主體的積極性

隨著“三舊”改造工作的深入推進，逐漸出現了一些新情況、新問題，尤其是近年來國家對于加強節(jié)約集約用地工作、盤活利用存量土地提出了新的更高要求。

對此，廣東廳又制定了《關于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地的通知》，于2016年9月以省政府名義印發(fā)執(zhí)行。其中明確要求，要加強規(guī)劃管控引導、完善收益分配機制、改進報批方式、完善部門配套政策、建立健全監(jiān)管機制、優(yōu)化“工改商”政策等。

謝自力表示，上述政策的出臺，將進一步規(guī)范廣東省“三舊”改造工作的操作程序，推動“三舊”改造走向常態(tài)化，更好地發(fā)揮國土資源的基礎性保障作用。

“我們已經走到必須徹底轉變用地方式的歷史關口?！睆V東省國土資源廳副廳長楊林安說，再走以前的老路，過分依賴新增建設用地的發(fā)展方式已不可持續(xù)，而積極推動“三舊”改造，深度挖潛存量土地，則是通向長遠持續(xù)發(fā)展的一條光明大道。

目前，廣東省新增建設用地資源日趨緊張。據了解，全省建設用地面積從1996年初的2102萬畝，增加到2015年的2986.21萬畝，年均增加約44.21萬畝。按照廣東省現行土地利用總體規(guī)劃，國家下達該省至2020年建設用地總規(guī)模為3027萬畝，目前已所剩不多。目前，廣東正在開展土地利用總體規(guī)劃調整完善工作，按照全國調整方案，將增加該省建設用地規(guī)模110萬畝，如保持之前的增長速度，估計也只能維持兩年左右的用地需求。

“尤其是經濟較為發(fā)達、土地開發(fā)程度較高的珠三角地區(qū)，各類用地指標即將消耗殆盡?！睏盍职舱f，不少市、縣面臨有項目無地可用的緊張局面，土地資源已經成為制約地方發(fā)展關鍵因素之一。特別是耕地占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田的要求，各地占用新增建設用地難度更大，“今后不占或少占水田、優(yōu)質耕地”。

楊林安指出，深入推進“三舊”改造，既是落實國家部署，加強耕地保護和節(jié)約集約用地工作，促進土地資源循環(huán)利用的必然要求，也是緩解廣東省土地供需矛盾，拓寬建設用地來源，保障經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的內在需要。

據了解，廣東省國土資源廳將通過制度完善和政策創(chuàng)新，充分發(fā)揮地方政府的主導作用，最大限度調動市場主體的積極性，讓“三舊”改造逐步走向常態(tài)化、制度化、規(guī)范化，持續(xù)發(fā)揮對于經濟社會發(fā)展的資源保障作用。

對此，楊林安表示，今年，廣東廳將重點在做好相關政策的貫徹落實工作、加強對市縣的督促指導、加強批后實施監(jiān)管、完善考核激勵辦法以及積極推進城中村改造這五方面重點發(fā)力。

謝自力透露，按照上述通知，廣東省國土資源廳對文中需要進一步深化細化、明確操作規(guī)范的內容進行了梳理，明確了責任單位和完成時限，形成了《貫徹落實〈廣東省人民政府關于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地的通知〉分工方案（征求意見稿）》，并于2016年11月征求省發(fā)改委、司法、財政、住建、地稅、金融、國稅、銀監(jiān)等有關單位意見。

“2017年1月17日，送審稿已獲省政府審定同意?！敝x自力介紹，依據《通知》原文規(guī)定，并結合當前工作實際，廣東省國土資源廳共梳理出23項具體工作任務，涉及多家單位職責，內容包括加強規(guī)劃管控引導、完善利益共享機制、改進用地報批方式、完善配套政策、加強組織領導等五個方面。

“牽頭單位列在分工項目首位，其他為參加單位?！比缭谕晟瞥青l(xiāng)規(guī)劃管控機制上，送審稿明確由廣東省住房城鄉(xiāng)建設廳、省國土資源廳牽頭負責，要求2017年6月底前出臺相關指導意見，主要針對“三舊”用地再開發(fā)利用特點，完善控制性詳細規(guī)劃的修編程序和控制標準；明確“三舊”單元規(guī)劃的編制主體、技術規(guī)范和成果要求，建立合法、簡潔、高效的規(guī)劃審批機制；明確公益性改造項目容積率獎勵或異地補償政策的適用條件和辦理程序，做好與土地供應工作的銜接。

記者發(fā)現，為了充分調動土地權利人和市場主體參與改造的積極性，不斷完善利益共享機制，分工方案明確各地級以上市人民政府牽頭負責，省國土資源廳參加優(yōu)化項目實施程序工作。要求2017年6月底前制定出臺配套政策文件，優(yōu)化“三舊”改造項目實施程序，增強改造工作的透明度。

“制定分工方案目的就是更好地發(fā)揮國土資源的基礎性保障作用。”楊林安說。

據悉，《關于提升“三舊”改造水平促進節(jié)約集約用地工作的實施方案》已由廣東省政府名義下發(fā)到各地和各有關單位，并將分工方案落實情況列入2017年省政府重點督辦事項。2017年12月底前，廣東省國土資源廳將完善“三舊”改造工作年度考核辦法，強化考核激勵，根據考核結果實行獎優(yōu)罰劣。

（中國國土資源報）