遼寧省土地整理中心 馬紅敏

遼寧省國土資源廳宣傳中心 高翔

遼寧省土地整理中心 李虹曄

遼寧省土地整治管理機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀及其政策建議

遼寧省土地整理中心 馬紅敏

遼寧省國土資源廳宣傳中心 高翔

遼寧省土地整理中心 李虹曄

自2001年開始組建省級土地整治管理機構(gòu)，到目前已基本實現(xiàn)省、市、縣三級覆蓋，土地整治管理機構(gòu)做為遼寧省土地整治行業(yè)的實施主體，是各級國土資源管理部門落實耕地保護制度、開展土地整治工作的重要力量，為全省土地整治行業(yè)發(fā)展做出了重要貢獻。全省土地整治管理機構(gòu)發(fā)展狀況如何，面對事業(yè)單位改革存在哪些問題，帶著這些問題，對遼寧省土地整治管理機構(gòu)進行了調(diào)查研究。

基本情況

據(jù)統(tǒng)計，截至2016年底，遼寧省省、市、縣3個層級共有土地整治管理機構(gòu)65個，全部為事業(yè)單位，其中按照單位規(guī)格分類縣處級機構(gòu)10個、科級機構(gòu)12個、副科級機構(gòu)16個、股級機構(gòu)25個、未定級的2個。從經(jīng)費來源看，財政全額撥款27個、自收自支38個。人員編制共646人，實際在編人數(shù)602人，其中行政管理人員269人，專業(yè)技術(shù)人員276人（中級以上職稱171人，中級以下職稱105人），另有其他工作人員83人。從職能設置來看，省、市、縣土地整治管理機構(gòu)主要從事國土資源管理行政機關(guān)延伸下來的土地整治、耕地保護方面基礎(chǔ)性、事物性、技術(shù)性工作。

遼寧省土地整治管理機構(gòu)發(fā)展特點及作用

遼寧省土地整治管理機構(gòu)發(fā)展呈現(xiàn)出隊伍不斷壯大，承擔職責任務加重，職能定位明確，機構(gòu)建設管理日益規(guī)范化，在國土資源管理系統(tǒng)中發(fā)揮重要作用等特點。

隨著土地管理體制改革不斷深入，土地整治內(nèi)涵不斷拓展，土地整治管理承擔的工作重要性、難度和強度不斷加大，在推動遼寧省土地整治工作、保護耕地等方面發(fā)揮了積極的作用。一是成為土地整治、耕地保護工作的主力軍。從2001年遼寧開始實施土地開發(fā)整理工作、并設立省級土地整治管理機構(gòu)以來，16年的發(fā)展歷程，土地整治內(nèi)涵不斷豐富，從土地開發(fā)整理到現(xiàn)在全面推進土地綜合整治，目標更加多元化，也承載了更多、更高的社會功能。作為國土資源管理部門下屬事業(yè)單位，承擔著土地整治相關(guān)工作中基礎(chǔ)性、事務性、技術(shù)性工作任務，成為全省土地整治工作的主力軍。同時，土地整治管理機構(gòu)擔負著保護耕地的重要職責，從事征地事務性工作、劃定基本農(nóng)田、占補平衡及補充耕地數(shù)量和質(zhì)量評定等相關(guān)工作，為保障經(jīng)濟發(fā)展用地服務，也是落實最嚴格耕地保護政策的踐行者。二是研究制定土地整治行業(yè)管理制度，為土地整治行業(yè)標準化規(guī)范化管理奠定基礎(chǔ)。隨著土地管理體制深化改革的不斷深入，面臨的新形勢發(fā)展需要，新任務的挑戰(zhàn)，土地整治管理機構(gòu)擔負起土地整治政策和相關(guān)課題研究，尤其是土地整治行業(yè)相關(guān)標準的研究和制定，為全省土地整治行業(yè)標準化體系的建設的前驅(qū)者，為土地整治規(guī)范化管理奠定了基礎(chǔ)。

存在問題

2007年，按照國土資源部“把權(quán)利和責任放下去，把服務和監(jiān)管抓起來”的改革思路，遼寧省也將土地整治項目審批權(quán)下放到市縣，市、縣土地整治管理機構(gòu)承擔土地整治項目審批和實施，也擔負著耕地保護任務，省級土地整治管理機構(gòu)向政策制定、監(jiān)督管理轉(zhuǎn)型。土地整治管理機構(gòu)任務和責任日益加重，人員配備、業(yè)務技術(shù)能力提升、管理制度制定沒有及時跟進，造成全省土地整治管理機構(gòu)發(fā)展出現(xiàn)一些不協(xié)調(diào)不適應的問題。

1.土地整治行業(yè)管理制度建設相對滯后。土地整治項目審批權(quán)下放后，市、縣土地整治管理機構(gòu)在職責轉(zhuǎn)變的同時，面臨任務重、人員少、經(jīng)驗不足等困難，特別是土地整治項目發(fā)展規(guī)劃布局、項目實施管理制度、項目信息化建設等方面，未能適時出臺指導意見和行業(yè)監(jiān)管制度，來規(guī)范土地整治行業(yè)發(fā)展。

2.部分管理制度不利于土地整治管理機構(gòu)長遠發(fā)展。遼寧省土地整治管理機構(gòu)均是事業(yè)單位，擁有獨立法人，但是實行財務獨立核算的管理機構(gòu)僅占少數(shù)，大部分省、市、縣的土地整治管理機構(gòu)均與行政機關(guān)實行統(tǒng)一會計核算制度，雖然起到統(tǒng)一財務制度，有效監(jiān)管和規(guī)范土地整治管理機構(gòu)財務管理的作用，卻形成土地整治管理機構(gòu)獨立法人財務不獨立的畸形制度。同時，全省土地整治管理機構(gòu)未實行績效工資，管理死板，缺少工作活力和積極性。在事業(yè)單位改革中，這些管理制度將影響全省土地整治管理機構(gòu)的轉(zhuǎn)型，制約土地整治管理機構(gòu)的長遠發(fā)展。

3.土地整治管理機構(gòu)人員不足，缺少技術(shù)骨干，人員流動性較大。遼寧省土地整治工作任務繁重，市、縣級土地整治管理機構(gòu)人員不足，編制被占，留不住人才等現(xiàn)象普遍存在；各市、縣級土地整治管理機構(gòu)業(yè)務能力參差不齊，業(yè)務能力強的技術(shù)骨干不多；人才流動性也較大，尤其是縣級土地整治管理機構(gòu)借調(diào)、勞務派遣、臨時工作人員較多，不利于工作連續(xù)性和銜接，不利于土地整治管理機構(gòu)長遠發(fā)展。

政策建議

隨著遼寧省農(nóng)村土地綜合整治三個平臺工作的推進及“十三五”土地整治規(guī)劃的實施。土地整治管理機構(gòu)面臨雙重壓力，一方面工作任務重，要克服困難完成任務，繼續(xù)為推動全省土地整治行業(yè)發(fā)展服務；另一方面，隨著全省事業(yè)單位改革的來臨，土地整治管理機構(gòu)面臨嚴峻的改革形勢，要適應改革的需要，要繼續(xù)發(fā)展壯大，制約因素較多，困難重重。

1.加強行業(yè)制度建設，規(guī)范有序管理。借鑒水利、農(nóng)業(yè)、交通等行業(yè)成熟經(jīng)驗，加強土地整治行業(yè)標準體系的建設，是推動土地政治管理機構(gòu)發(fā)展的必經(jīng)之路。土地整治行業(yè)現(xiàn)已制定多項技術(shù)標準，但還沒有形成體系，尤其是結(jié)合全省實際情況，適合土地整治行業(yè)發(fā)展的標準體系還有待研究和建立，建立土地整治行業(yè)標準體系，促進工作的規(guī)范化和標準化，有利于行業(yè)長遠發(fā)展，也有利于土地整治管理機構(gòu)在改革中占據(jù)有利條件。

2.加強業(yè)務培訓，培養(yǎng)行業(yè)技術(shù)人才。土地整治內(nèi)涵的拓展，對土地整治行業(yè)技術(shù)要求也不斷更新升級，省級國土資源管理部門應加強對土地整治管理機構(gòu)的業(yè)務培訓，且針對不同需求開展高級和基礎(chǔ)等不同層次的技術(shù)業(yè)務培訓，提升行業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)和能力，為土地整治行業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)行業(yè)技術(shù)人才。尤其應注重土地整治工程技術(shù)人員的培養(yǎng)，在新修訂的《國家職業(yè)分類大典》，將土地整治工程技術(shù)人員正式列入國家職業(yè)，并標注為“綠色職業(yè)”，實現(xiàn)了土地類職業(yè)零的突破，在“三深一土”科學規(guī)劃中也充分體現(xiàn)了對土地工程技術(shù)人才的需求。

3.拓展、深化業(yè)務內(nèi)容，向社會技術(shù)服務轉(zhuǎn)變。遼寧省土地整治管理機構(gòu)基本不從事經(jīng)營性業(yè)務，沒有涉足企業(yè)經(jīng)營的經(jīng)驗，收入主要來源于同級財政補助。遼寧省事業(yè)單位將面臨被推向社會，自主經(jīng)營、自謀出路的改革形勢，建議多學習和借鑒江浙兩省事業(yè)單位管理模式，實行績效工資管理十分必要。這樣，土地整治管理機構(gòu)業(yè)務上可以繼續(xù)發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢為行政機關(guān)提供技術(shù)服務保障，同時，深化業(yè)務內(nèi)容、積極向社會提供技術(shù)服務，創(chuàng)收增收，減輕財政負擔。鑒于此轉(zhuǎn)變觀念，提前謀劃，積累經(jīng)驗，以適應未來事業(yè)單位改革的轉(zhuǎn)變，是全省土地整治管理機構(gòu)近期面臨的重大發(fā)展課題。