王高建，周兆強(qiáng)

(商洛學(xué)院，陜西 商洛 726000)

商南縣移民搬遷績(jī)效評(píng)估研究

王高建，周兆強(qiáng)

(商洛學(xué)院，陜西 商洛 726000)

選取了陜西省商南縣為研究對(duì)象，在廣泛了解關(guān)于移民搬遷績(jī)效評(píng)估已有研究成果的基礎(chǔ)上，以綜合效益為目標(biāo)層，經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益為準(zhǔn)則層，選取27個(gè)評(píng)估指標(biāo)構(gòu)建了移民搬遷工程績(jī)效評(píng)估體系，采取問卷調(diào)查及訪談的形式，采用定性分析與定量分析相結(jié)合的方法，對(duì)各評(píng)估指標(biāo)的評(píng)價(jià)值和評(píng)價(jià)水平進(jìn)行了測(cè)算和分析。研究表明，商南縣移民搬遷的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)水平為“一般”，社會(huì)效益評(píng)價(jià)水平為“優(yōu)秀”，環(huán)境效益評(píng)價(jià)水平為“良好”，綜合效益評(píng)價(jià)水平為“良好”。

移民搬遷；績(jī)效評(píng)估；商南縣

陜南移民是2011年陜西省省委、省政府從全局和陜南實(shí)際出發(fā)綜合考慮實(shí)施的一項(xiàng)重大民生工程。由于陜南地處秦嶺腹地，自然災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境脆弱、貧窮落后等問題尤為突出，通過移民搬遷從根本上解決了陜南民眾居住安全和生存發(fā)展的問題。目前，關(guān)于陜南移民搬遷的相關(guān)研究已有一些成果，如《陜南移民搬遷安置政策的績(jī)效評(píng)估》、《陜南移民搬遷工程績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建》、《陜南避災(zāi)扶貧移民的社會(huì)影響研究》、《陜南地區(qū)避災(zāi)移民搬遷的價(jià)值與困境分析》、《陜南地區(qū)大規(guī)模避災(zāi)移民搬遷的風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避策略》、《我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中貧困地區(qū)移民搬遷的效果評(píng)價(jià)研究》、《陜南丹鳳縣移民搬遷績(jī)效評(píng)估研究》、《陜南移民搬遷效益評(píng)價(jià)研究——基于對(duì)山陽縣的調(diào)查》、《陜南大規(guī)模移民搬遷面臨的主要問題分析》等，通過梳理歸納不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究成果大多具有官方背景或政策性研究，關(guān)注的問題主要集中在陜南避災(zāi)移民搬遷的政策背景、搬遷對(duì)象的類型、存在的主要問題以及對(duì)策建議等方面，而對(duì)移民搬遷進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的相關(guān)研究還很少[1-9]。

商南縣作為陜南地區(qū)的主要縣之一，土地資源稀缺、自然災(zāi)害頻發(fā)、農(nóng)民增收渠道狹窄、基礎(chǔ)設(shè)施落后，一直是國家貧困縣。本文選取商南縣作為研究對(duì)象，通過閱讀文獻(xiàn)，在廣泛了解關(guān)于移民搬遷已有研究成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了移民搬遷績(jī)效評(píng)估體系，采取問卷調(diào)查及深度訪談的形式，以績(jī)效評(píng)估指標(biāo)為依據(jù)調(diào)查收集移民群眾在搬遷前后生活、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境變化的相關(guān)數(shù)據(jù)，運(yùn)用定量分析和定性分析相結(jié)合的方法對(duì)商南縣移民搬遷的效益進(jìn)行評(píng)估[2]。通過對(duì)商南縣移民搬遷過程中的成果與效益、問題與經(jīng)驗(yàn)等方面進(jìn)行分析和總結(jié)，以期為商南縣乃至陜南地區(qū)移民搬遷工作提供科學(xué)參考。

1 商南縣概況與移民搬遷現(xiàn)狀

1.1 商南縣概況

商南縣位于陜西東南隅、鄂豫陜?nèi)“丝h結(jié)合部，總面積2307 km2，淺山丘陵地貌，屬北亞熱帶向暖溫帶過渡性大陸季風(fēng)氣候，氣候溫和。歷史悠久，資源豐富，宜居宜游，是陜西的東南門戶。全縣轄10個(gè)鎮(zhèn)(辦)，101個(gè)行政村23個(gè)社區(qū)，總面積2307 km2，總?cè)丝?4.6萬，其中鄉(xiāng)村人口19.66萬人。全縣森林覆蓋率達(dá)64.3%，耕地總面積1.41 hm2，人均擁有耕地0.07 hm2，2016年城鄉(xiāng)居民可支配收入分別為26240元和8890元，分別是2011年的1.5倍和1.9倍。受地理環(huán)境的限制，還存在土地資源稀缺、自然災(zāi)害頻發(fā)、增收渠道狹窄、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱等問題，導(dǎo)致商南縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高。該縣1985年被國務(wù)院確定為國家重點(diǎn)扶持貧困縣，1994年又被確定為“八七”扶貧攻堅(jiān)縣，1999年底全縣整體越過溫飽線。2011年被國務(wù)院確定為新階段國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣和秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)縣。陜南移民搬遷工程的實(shí)施，無疑為商南縣從根本上解決民眾居住安全和生存發(fā)展問題提供了良好機(jī)遇。

1.2 商南縣移民搬遷現(xiàn)狀

自陜南移民搬遷工程實(shí)施以來，商南縣堅(jiān)持把陜南移民搬遷安置工作作為頭號(hào)民生工程、發(fā)展工程、政治工程來抓，牢固樹立“抓移民就是抓發(fā)展，抓移民就是保民生”的理念，圍繞“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)，注重調(diào)研抓規(guī)劃，強(qiáng)化措施抓建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)督抓質(zhì)量，擴(kuò)大宣傳抓安置，使全縣移民搬遷安置工作高效推進(jìn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年3500戶移民搬遷工作順利完成，集中點(diǎn)室外附屬設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、安置房3項(xiàng)累計(jì)完成投資5.3億元，2013年完成18個(gè)集中點(diǎn)2200戶移民搬遷任務(wù)。截止2015年末，累計(jì)實(shí)施移民搬遷10000戶34103人，完成10年任務(wù)戶數(shù)的44.8%、人口數(shù)的47.6%，其中地災(zāi)搬遷1984戶6746人，洪災(zāi)搬遷1810戶6154人，“五?！?、特困、“危困”搬遷1540戶5490人，全縣城鎮(zhèn)化率提高了6.7個(gè)百分點(diǎn)。2011年度商南縣被省委、省政府評(píng)為“陜南移民搬遷工作先進(jìn)縣”，2013年度再次受到省委、省政府表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

2 商南縣移民搬遷績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建及測(cè)算結(jié)果

2.1 績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建及指標(biāo)權(quán)重的確定

本研究運(yùn)用德爾菲法和層次分析法，對(duì)參與此次移民搬遷工作的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部及多位相關(guān)專家、學(xué)者進(jìn)行了咨詢，在結(jié)合有關(guān)移民搬遷績(jī)效評(píng)估已有研究成果的基礎(chǔ)上，經(jīng)過充分討論研究，確立了此次商南縣移民搬遷績(jī)效評(píng)估指標(biāo)及其權(quán)重，并以經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益為準(zhǔn)則層，綜合效益為目標(biāo)層構(gòu)建了績(jī)效評(píng)估體系(表1)[3]。

2.2 量化測(cè)算方法及測(cè)算結(jié)果

本文采取以定量分析為主，結(jié)合定性分析對(duì)商南縣移民搬遷的績(jī)效進(jìn)行評(píng)估和分析，定量分析的形式為問卷調(diào)查，定性分析的形式為深度訪談。問卷調(diào)查主要圍繞上述27個(gè)評(píng)估指標(biāo)，獲取移民群眾對(duì)于上述指標(biāo)的評(píng)價(jià)態(tài)度，劃分等級(jí)并賦值，而后進(jìn)行量化測(cè)算。深度訪談分為2個(gè)部分：一是對(duì)移民群眾的深度訪談，目的是獲取移民群眾對(duì)移民搬遷效果的主觀整體評(píng)價(jià)和感受，并了解他們對(duì)于評(píng)估指標(biāo)的具體解釋；二是對(duì)商南縣負(fù)責(zé)移民搬遷工作的政府管理人員進(jìn)行訪談，目的是了解移民搬遷政策在商南縣執(zhí)行的整體情況，了解執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題及其原因，采取的措施和獲得的效果、經(jīng)驗(yàn)。

首先，選取商南縣金福灣安置區(qū)、縣城火車站安置區(qū)等移民安置點(diǎn)的移民群眾作為調(diào)查對(duì)象，將其對(duì)評(píng)估指標(biāo)的評(píng)價(jià)態(tài)度依次劃分為“很好、較好、沒變化、較差、很差”5個(gè)等級(jí)，共計(jì)獲取了90份調(diào)查問卷結(jié)果，計(jì)算每一項(xiàng)指標(biāo)各評(píng)價(jià)態(tài)度所占的比重(表2)。

第五，對(duì)各評(píng)估指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益以及綜合效益依據(jù)評(píng)價(jià)值進(jìn)行水平評(píng)價(jià)：4.25～5.00為優(yōu)秀，3.50～4.25為良好，3.00～3.50為一般，2.00～3.00為較差，2.00以下為很差。

表1 商洛市商南縣移民搬遷績(jī)效評(píng)估體系

2.3 績(jī)效評(píng)估結(jié)果的分析

2.3.1 經(jīng)濟(jì)效益分析 商南縣移民搬遷的經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)值為3.38，評(píng)價(jià)水平為“一般”，但距離“良好”(3.50～4.25)差距較小。具體的8個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，收入變化、就業(yè)變化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化、易受災(zāi)害影響或貧困戶先搬遷、生活水平變化5個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)水平為“良好”，消費(fèi)支出變化、耕地變化、農(nóng)產(chǎn)品收入變化3個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)水平為“較差”，這說明在移民搬遷之后，大部分民眾能夠及時(shí)轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，或是去西安等大城市打工，或是進(jìn)入本地二、三產(chǎn)業(yè)，家庭收入水平和生活水平質(zhì)量都有了較大提升，但另一方面，移民群眾在從山區(qū)搬出之后，消費(fèi)支出明顯提高了，這主要是因?yàn)橐郧翱梢宰越o自足的糧食、蔬菜、水果等基本生活物品都需要消費(fèi)購買，其他如交通、水、電、氣、網(wǎng)等的費(fèi)用支出也增加了移民群眾的消費(fèi)。另外，在搬遷之后，青壯年勞動(dòng)力都已很少從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，只有老年人還在耕種，加之大部分安置點(diǎn)又距離自家承包地較遠(yuǎn)，導(dǎo)致了大量土地或是處于荒地狀態(tài)，或是退耕還林，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和收入都普遍下降。

易受災(zāi)害影響或貧困戶先搬遷這一指標(biāo)的評(píng)價(jià)值為4.00，評(píng)價(jià)水平為“良好”，距離“優(yōu)秀”(4.25～5.00)差距不大，說明商南縣政府在搬遷對(duì)象和搬遷次序的選擇上，控制得較好，但仍有較大的改進(jìn)空間，主要體現(xiàn)在對(duì)經(jīng)濟(jì)困難群眾和純粹依靠土地生存的群眾特別是留念故土的老年人的幫扶策略仍有待改進(jìn)。

整體來看，商南縣移民搬遷的經(jīng)濟(jì)效益一般，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)扶貧脫貧方面發(fā)揮的作用還較為有限。

2.3.2 社會(huì)效益分析 商南縣移民搬遷的社會(huì)效益評(píng)價(jià)值為4.87，評(píng)價(jià)水平為“優(yōu)秀”，說明在防災(zāi)避災(zāi)、改善移民群眾生活條件方面的效果較為顯著。具體的11個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，除對(duì)移民政策的滿意程度這一指標(biāo)的評(píng)價(jià)水平為“良好”之外，其余全部為“優(yōu)秀”。

防御自然災(zāi)害是此次商南移民的重要目的之一，防御自然災(zāi)害能力變化這一指標(biāo)的評(píng)價(jià)水平為“優(yōu)秀”，說明商南縣安置區(qū)的規(guī)劃、選址和建設(shè)非?？茖W(xué)，有效提高了防災(zāi)避災(zāi)能力。安置區(qū)的交通、住房、吃水、用電、通訊、醫(yī)療、教育、能源等基本生活條件、水平都有了顯著提高，以前山區(qū)中住房差、吃水不便、交通條件差、通訊信號(hào)差、經(jīng)常斷電、需要依靠燒柴取暖做飯等現(xiàn)象一去不返。

表2 每項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)的各評(píng)價(jià)態(tài)度數(shù)量

從結(jié)果來看，大部分移民群眾都對(duì)此次移民搬遷的政策較為滿意，不僅達(dá)到了防災(zāi)避災(zāi)的目的，也極大改善了移民群眾的生活條件，改變了山區(qū)群眾守舊、落后的傳統(tǒng)生活方式甚至思維觀念?？梢哉f商南縣移民搬遷的社會(huì)效益非常顯著。

2.3.3 環(huán)境效益分析 商南縣移民搬遷的環(huán)境效益評(píng)價(jià)值為4.06，評(píng)價(jià)水平為“良好”，距離“優(yōu)秀”較近。在具體的8個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)中，森林或草地覆蓋率變化、野生動(dòng)物種類及數(shù)量變化、地下水水質(zhì)變化、河流水水質(zhì)變化、空氣質(zhì)量變化、環(huán)保意識(shí)變化6個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)水平為“良好”，水土保持變化、垃圾處理變化2個(gè)指標(biāo)評(píng)價(jià)水平為“優(yōu)秀”。

移民群眾從山區(qū)搬遷至城鎮(zhèn)之后，亂砍亂伐、亂開濫墾的現(xiàn)象大為減少，退耕還林的面積大大增加，自然植被得到恢復(fù)，野生動(dòng)物的種類和數(shù)量、地下水水質(zhì)、河流水水質(zhì)、空氣質(zhì)量都因此逐步改善，水土保持功能也逐漸增強(qiáng)，在政府的政策宣傳教育下，移民群眾的環(huán)保意識(shí)也得到加強(qiáng)，遷入安置區(qū)之后，垃圾處理?xiàng)l件相較在山區(qū)也有了較大改善。整體來看，商南縣移民搬遷取得了較為顯著的環(huán)境效益和生態(tài)效益，但生態(tài)環(huán)境的改善是一個(gè)漸變的過程，商南山區(qū)的自然生態(tài)效益將會(huì)在未來逐步顯現(xiàn)。

2.3.4 綜合效益分析 商南縣移民搬遷的綜合效益評(píng)價(jià)值為4.16，評(píng)價(jià)水平為“良好”，但已經(jīng)較為接近“優(yōu)秀”水平。綜合效益是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益三者的綜合體現(xiàn)，從評(píng)價(jià)結(jié)果來看，商南縣移民搬遷的社會(huì)效益較為突出，環(huán)境效益也基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，但經(jīng)濟(jì)效益則較為滯后。與此次移民搬遷的3種主要類型：生態(tài)移民、避災(zāi)移民、扶貧移民相對(duì)照，避災(zāi)防災(zāi)、恢復(fù)生態(tài)的目的基本達(dá)到，也促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但扶貧效果有限，在增加移民群眾特別是土地依存度較大的移民收入、促進(jìn)商南縣經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型的效用還有待提高，這不僅是商南移民搬遷，也是此次陜南移民搬遷普遍存在的典型問題之一。

3 結(jié)語

通過對(duì)商南縣移民搬遷經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益的綜合評(píng)價(jià)分析，發(fā)現(xiàn)存在的問題主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：(1)移民群眾的就業(yè)增收問題亟待解決。體現(xiàn)為高度依賴土地的老年人移民搬遷之后在失去土地后無法獲得穩(wěn)定收入，青壯年則由于長(zhǎng)期從事基礎(chǔ)種植業(yè)缺乏其他技能而增收無門。(2)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍有待提升。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍占主導(dǎo)地位，缺少工業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，工業(yè)化程度低，第三產(chǎn)業(yè)特別是新興服務(wù)業(yè)發(fā)展慢，民營經(jīng)濟(jì)比重低，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，經(jīng)濟(jì)總量小，財(cái)政收入增長(zhǎng)空間狹窄。

表3 每項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)各評(píng)價(jià)態(tài)度所占的比重與量化評(píng)價(jià)值及評(píng)價(jià)水平

表4 經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益及綜合效益的量化評(píng)價(jià)值及評(píng)價(jià)水平

針對(duì)上述問題，結(jié)合商南縣實(shí)際狀況，可以重點(diǎn)采取以下對(duì)策：(1)重點(diǎn)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧。對(duì)于具有商南特色的如茶葉、食用菌、獼猴桃、木本油、特色養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)予以重點(diǎn)扶持，培育龍頭企業(yè)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)。(2)大力發(fā)展工業(yè)和旅游業(yè)。圍繞國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略建設(shè)工業(yè)化園區(qū)，借助金絲峽、丹江畫廊、趙川革命老區(qū)、太子坪、闖王寨等豐富的旅游資源實(shí)現(xiàn)旅游全域化，打造一批特色旅游小鎮(zhèn)，一方面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，另一方面為移民群眾中的青壯年提供大量就業(yè)崗位。讓移民群眾敢于移民，樂于移民，沒有后顧之憂，從移民搬遷到就業(yè)培訓(xùn)，一扶到底，在特色農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)以及旅游業(yè)中為移民群眾創(chuàng)設(shè)增收渠道。

[1] 沈凡.陜南移民搬遷安置政策的績(jī)效評(píng)估[D].楊凌：西北農(nóng)林科技大學(xué),2015.

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(責(zé)任編輯：管珊紅)

Study on Performance Evaluation of Resettlement in Shangnan County

WANG Gao-jian, ZHOU Zhao-qiang

(Shangluo University, Shangluo 726000, China)

Based on the research results of migrant relocation performance evaluation, this paper chose Shangnan county of Shaanxi province as the research object, used the comprehensive benefit as the target layer, took the economic benefit, social benefit and environmental benefit as the criterion layer, and constructed the performance evaluation system of resettlement engineering by selecting 27 evaluation indexes. Through questionnaire survey and interviews, by adopting the method of qualitative analysis combined with quantitative analysis, the author measured and analyzed the evaluation value and evaluation level of each evaluation index. The results indicated that: for the resettlement engineering in Shangnan county, the evaluation level of economic benefit was “general”, the evaluation level of social benefit was “excellent”, the evaluation level of environmental benefit was “good”, and the comprehensive benefit evaluation level was “good”.

Resettlement; Performance evaluation; Shangnan county

2017-04-10

陜西省教育廳科研項(xiàng)目(16JK1235)。

王高建(1977—)，男，陜西商洛人，副教授，碩士，主要從事地理教學(xué)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面研究。

D632.4

A

1001-8581(2017)06-0146-05