張俊芳,張明喜,薛 薇,魏世杰

(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038)

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)政策推廣評估
——以中關(guān)村為例

張俊芳,張明喜,薛 薇,魏世杰

(中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院，北京 100038)

政策評估是政策科學(xué)研究的一個重要問題。自2009年以來，國務(wù)院先后批準(zhǔn)在中關(guān)村、東湖、張江示范區(qū)和合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)開展政策試點(diǎn)，鑒于試點(diǎn)政策對中國科技體制改革的重要作用，本文以試點(diǎn)政策為評估對象，重點(diǎn)評估了其中12項已推廣政策的政策成效，分析政策落地與推廣中出現(xiàn)的問題與障礙，并提出進(jìn)一步完善建議。

國家自主創(chuàng)新示范區(qū)；試點(diǎn)政策；政策評估

1 引言

科技政策是政府為促進(jìn)科學(xué)與技術(shù)發(fā)展,以及利用科學(xué)技術(shù)為國家目標(biāo)(國防、經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展、環(huán)境和健康等)服務(wù)而采取的集中性和協(xié)調(diào)性措施，是科學(xué)技術(shù)與國家發(fā)展的有機(jī)結(jié)合[1]。而科技政策評估則是政策制定與運(yùn)行過程中的重要一環(huán)，對于改進(jìn)政策制定系統(tǒng)，克服政策運(yùn)行中的弊端和障礙，提高政策水平具有深遠(yuǎn)的意義。

學(xué)術(shù)上通常將政策評估劃分為事前評估、執(zhí)行評估、事后評估三種類型[2]。但目前部分國外學(xué)者將政策的事前評估歸入政策分析的范疇，而狹義的政策評估則專指事后評估[3]。關(guān)于政策評估的內(nèi)涵，學(xué)術(shù)界已經(jīng)普遍達(dá)成共識。一般認(rèn)為，政策評估既是對政策的效果、效益、效率和政策執(zhí)行過程進(jìn)行科學(xué)測量的過程，也是對政策的價值、目標(biāo)、因政策執(zhí)行而導(dǎo)致的利益分配變化等問題做出評估的過程[4]。由于政策評估的復(fù)雜性，往往把政策評估簡化為有所側(cè)重的評估框架，以增加評估的簡潔性。目前，公共政策中比較系統(tǒng)的評估框架是瑞典學(xué)者Evert Vedung所設(shè)計的系統(tǒng)分類框架，他把評估框架分為三大類、八個子類：效果模式框架、經(jīng)濟(jì)模式框架和職業(yè)化模式框架[5]。不同的框架其評估標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)不同，有些是側(cè)重于政策的執(zhí)行，比如目標(biāo)達(dá)成模式；有些側(cè)重于政策的效果，比如效果模式；有些側(cè)重于政策的各利益方，比如利益相關(guān)者模式。本文結(jié)合Evert Vedung的評估框架，以中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)政策為案例，從工作機(jī)制、政策效果、經(jīng)濟(jì)效益等方面對政策推廣進(jìn)行評估，并根據(jù)反饋提出政策改進(jìn)與完善的相關(guān)建議。

2 試點(diǎn)政策推廣的總體情況

自2009年中關(guān)村建設(shè)國家自主創(chuàng)新示范區(qū)以來，為落實(shí)國務(wù)院批復(fù)精神，先后開展了股權(quán)和分紅激勵、科技成果處置權(quán)和收益權(quán)、支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠等16項先行先試政策，其中10項政策已經(jīng)向全國范圍內(nèi)推廣，2項涉及高新技術(shù)企業(yè)的政策已納入新的《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》。各項試點(diǎn)政策及政策著力點(diǎn)的推廣圖譜如圖1所示。

圖1 國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)政策推廣一覽

(1)中央級事業(yè)單位科技成果處置權(quán)和收益權(quán)改革試點(diǎn)政策(已納入《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法(2015年修訂)》)。為激發(fā)科研院所人員活力，圍繞著中央級事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)權(quán)屬與收益問題，2011年，科技成果“處置權(quán)、收益權(quán)”改革開始在中關(guān)村進(jìn)行試點(diǎn)。2013年9月，試點(diǎn)政策擴(kuò)大至中關(guān)村、東湖、張江三個國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)。2014年9月，在北京中關(guān)村等國家自主創(chuàng)新示范區(qū)選取11家單位開展新一輪試點(diǎn)工作，賦予中央級事業(yè)單位科技成果“使用、處置、收益”完整權(quán)屬。2015年10月，修訂后的《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》正式實(shí)施，賦予國有科研機(jī)構(gòu)和高校院所成果使用權(quán)、處置權(quán)；2016年3月，《實(shí)施〈中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法〉若干規(guī)定》(國發(fā)〔2016〕16號)進(jìn)一步細(xì)化了科技成果處置權(quán)、收益權(quán)相關(guān)政策規(guī)定和操作性措施。

(2)股權(quán)與分紅激勵試點(diǎn)政策(已推廣到全國)。為激勵國有及國有控股的院所轉(zhuǎn)制企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)，以及高等院校和科研院所以科技成果作價入股的企業(yè)開展股權(quán)和分紅激勵，2010年2月，《中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)企業(yè)股權(quán)和分紅激勵實(shí)施辦法》(財企〔2010〕8號)頒布，在中關(guān)村啟動股權(quán)和分紅激勵試點(diǎn)工作。2010—2011年，試點(diǎn)政策相繼推廣至武漢東湖示范區(qū)、上海張江示范區(qū)以及合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)。2016年3月，財政部、科技部、國資委聯(lián)合印發(fā)了《國有科技型企業(yè)股權(quán)和分紅激勵暫行辦法》(財資〔2016〕4號)，將試點(diǎn)政策推向全國[6]。

(3)鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的稅收試點(diǎn)政策。稅收試點(diǎn)政策包括研發(fā)費(fèi)用加計扣除、職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除、股權(quán)獎勵個人所得稅分期繳納等政策，以及2013年試點(diǎn)的“新四條”政策。

研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策(已推廣到全國)：2010年10月，中關(guān)村試點(diǎn)政策在原有企業(yè)研發(fā)費(fèi)用稅前扣除管理辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大了可列入加計扣除的研發(fā)費(fèi)用的核算范圍，加大了對企業(yè)研發(fā)活動的稅收支持力度。2013年9月，《財政部 國家稅務(wù)總局關(guān)于研究開發(fā)費(fèi)用稅前加計扣除有關(guān)政策問題的通知》(財稅〔2013〕70號)將研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策推廣至全國。2015年11月，《關(guān)于完善研究開發(fā)費(fèi)用稅前加計扣除政策的通知》(財稅〔2015〕119號)對研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策進(jìn)行了進(jìn)一步完善。

職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除政策(已推廣到全國)：2010年10月，中關(guān)村示范區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，對示范區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)發(fā)生的職工教育經(jīng)費(fèi)支出，不超過職工工資薪金總額8%的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。2013年2月，試點(diǎn)政策推廣至東湖、張江國家自主創(chuàng)新示范區(qū)以及合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗(yàn)區(qū)。2015年6月9日，《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于高新技術(shù)企業(yè)職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除政策的通知》(財稅〔2015〕63號)將職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除試點(diǎn)政策推廣至全國。

股權(quán)獎勵分期繳納個人所得稅政策(部分推廣)：2010年10月，為解決企業(yè)科研人員在獲得獎勵股權(quán)但尚未取得股權(quán)相關(guān)收益情況下，繳納個人所得稅可能存在困難的問題，在中關(guān)村示范區(qū)開展股權(quán)獎勵分期繳納試點(diǎn)。相關(guān)科研人員可在不超過5年的期限內(nèi)分期繳納個人所得稅。2014年12月，該項試點(diǎn)政策推廣至全國范圍。2014年9月，中關(guān)村示范區(qū)大膽創(chuàng)新，對原試點(diǎn)政策進(jìn)一步完善，將5年內(nèi)分期繳納個人所得稅調(diào)整為在取得分紅或轉(zhuǎn)讓股權(quán)時繳納，并將科技型中小企業(yè)也納入優(yōu)惠，但目前這一政策僅適用于中關(guān)村示范區(qū)。

“新四條”政策(已推廣到全國)：2015年10月23日，《關(guān)于將國家自主創(chuàng)新示范區(qū)有關(guān)稅收試點(diǎn)政策推廣到全國范圍實(shí)施的通知》(財稅〔2015〕116號)將股權(quán)獎勵個人所得稅政策、有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法人合伙人企業(yè)所得稅政策、技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得企業(yè)所得稅政策、企業(yè)轉(zhuǎn)增股本個人所得稅政策推廣至全國。

(4)科研項目經(jīng)費(fèi)管理改革試點(diǎn)政策(已推廣到全國)。為增強(qiáng)科研承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)使用的靈活性，2011年，在中關(guān)村示范區(qū)開展科研項目經(jīng)費(fèi)管理改革試點(diǎn)。試點(diǎn)改革內(nèi)容在開展原有間接費(fèi)用的基礎(chǔ)上，增加了分階段撥付、后補(bǔ)助和經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)試點(diǎn)內(nèi)容。2014年，國務(wù)院印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號)，全面推開科研項目管理改革。

(5)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定試點(diǎn)政策(部分已納入新修訂的《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》)。

2011年3月，中關(guān)村示范區(qū)開展高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定試點(diǎn),對中關(guān)村示范區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定的條件和程序進(jìn)行了補(bǔ)充和調(diào)整，將成立時間不足一年的初創(chuàng)期企業(yè)納入認(rèn)定范圍，同時，規(guī)定企業(yè)的技術(shù)秘密、新藥等可以作為“核心自主知識產(chǎn)權(quán)”。2013年，中關(guān)村“新四條”試點(diǎn)政策中，對從事文化產(chǎn)業(yè)支撐技術(shù)等領(lǐng)域的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%稅率征收企業(yè)所得稅[7]。2016年，《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》全面修訂，在認(rèn)定條件方面做了比較大的調(diào)整，借鑒吸收了中關(guān)村在技術(shù)領(lǐng)域、知識產(chǎn)權(quán)種類等試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

(6)中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓代辦系統(tǒng)試點(diǎn)(已推廣到全國)。為促進(jìn)中國多層次資本市場建設(shè)，加快建設(shè)統(tǒng)一監(jiān)管下的全國場外交易市場。2009年7月，證監(jiān)會同意在中關(guān)村示范區(qū)進(jìn)行代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)試點(diǎn)。2013年12月，在中關(guān)村試點(diǎn)基礎(chǔ)上設(shè)立全國中小企業(yè)股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)。

3 政策評估

3.1 工作機(jī)制評估

為推動示范區(qū)內(nèi)各項試點(diǎn)工作的有序進(jìn)行，中關(guān)村示范區(qū)創(chuàng)新工作機(jī)制，成立了“中關(guān)村創(chuàng)新平臺”，負(fù)責(zé)組織及落實(shí)各項試點(diǎn)政策。該平臺由國家有關(guān)部門和北京市共同組建，下設(shè)9個工作組，重在進(jìn)一步整合高等院校、科研院所、中央企業(yè)、高科技企業(yè)等創(chuàng)新資源，采取特事特辦、跨層級聯(lián)合審批模式，落實(shí)國務(wù)院同意的各項先行先試改革政策。共有19個國家部委的33名司局長和處長，以及北京市相關(guān)部門和區(qū)縣的110名派駐人員參與平臺工作，建立了跨層級、跨部門的集中統(tǒng)籌工作機(jī)制和協(xié)同創(chuàng)新組織模式，形成了高效完善的工作機(jī)制。

3.2 政策效果評估

中關(guān)村先行先試改革政策試點(diǎn)，著眼于破除束縛創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的觀念和體制機(jī)制障礙，推動全面深化改革，為全面創(chuàng)新改革積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。

(1)促進(jìn)了科技成果轉(zhuǎn)化。股權(quán)與分紅激勵試點(diǎn)政策有效調(diào)動了科技人員積極性，提高了企業(yè)運(yùn)營效率。截至2014年底，中關(guān)村、武漢東湖、上海張江示范區(qū)及合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)內(nèi)已批復(fù)的試點(diǎn)單位達(dá)到230家，激勵人員超過2000人?？萍汲晒幹脵?quán)、收益權(quán)試點(diǎn)受到了高校和科研院所科技人員的普遍歡迎，統(tǒng)計顯示，各地示范區(qū)內(nèi)高校和科研院所登記的技術(shù)合同數(shù)量均有不同程度的增加。如2014年，合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)內(nèi)3家中央級事業(yè)單位和67家省屬事業(yè)單位完成的技術(shù)轉(zhuǎn)讓項目40項，技術(shù)轉(zhuǎn)讓金額3823.1萬元，同比增長25.8%。東湖示范區(qū)內(nèi)試點(diǎn)的華中科技大學(xué)，2014年技術(shù)合同認(rèn)定登記1738項，同比增長約37.6%，技術(shù)交易額約18.4億元，同比增長超過70%。

(2)激勵企業(yè)加大研發(fā)投入。2012年，中關(guān)村、東湖、張江示范區(qū)與合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)共有3143家企業(yè)享受研發(fā)費(fèi)用加計扣除試點(diǎn)政策，減免所得稅約394.05億元，該政策對于減輕企業(yè)研發(fā)費(fèi)用負(fù)擔(dān)、提高企業(yè)創(chuàng)新能力的積極作用明顯。2013年，四個地區(qū)共有187家高新技術(shù)企業(yè)享受了職工教育經(jīng)費(fèi)稅前扣除試點(diǎn)政策，減免所得稅共計1334.4萬元，該項試點(diǎn)政策對企業(yè)增加職工教育費(fèi)支出的引導(dǎo)激勵作用顯現(xiàn)。截至2015年12月底，共有3家企業(yè)享受技術(shù)轉(zhuǎn)讓企業(yè)所得稅試點(diǎn)政策，減免應(yīng)納稅所得額766.22萬元。北京市共有23戶企業(yè)辦理轉(zhuǎn)增股本個人所得稅備案，轉(zhuǎn)增股本總金額3.14億元，涉及股東145人，享受分期納稅額5569.64萬元，一定程度上緩解了中小高新技術(shù)企業(yè)個人股東一次性納稅困難。

(3)加快科研改革步伐。過去的科研項目經(jīng)費(fèi)預(yù)算體系中，并沒有專門列支間接經(jīng)費(fèi)，而預(yù)算中允許科研單位提取的管理費(fèi)大體上僅在直接費(fèi)用8%的范圍內(nèi)，無法支撐科研單位為科研工作提供良好的公共設(shè)施和條件。科研經(jīng)費(fèi)管理試點(diǎn)政策中間接經(jīng)費(fèi)最高20%的計提比例，能夠更好地滿足科研機(jī)構(gòu)引進(jìn)人才、獎勵科研人員的需求，對于提高科研人員積極性，加快科研速度有著不可估量的作用。

(4)吸引社會資本投入科技創(chuàng)新。2012年8月，“新三板”首批擴(kuò)大試點(diǎn)，新增上海張江高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、武漢東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、天津?yàn)I海高新區(qū)，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大后，掛牌企業(yè)數(shù)量從2011年底的97家，增加到2012年底的200家，增長了1倍多；2013年底，市場擴(kuò)容至全國，2014年全年掛牌企業(yè)數(shù)量達(dá)到1549家，到2015年底掛牌企業(yè)已經(jīng)達(dá)到5129家。隨著市場規(guī)模的增加，極大拓寬科技型企業(yè)的直接融資渠道，2012年，24家掛牌企業(yè)通過定向增資方式融資8.18億元，較上年增長了21.5%；2015年，通過定向增資方式融資金額達(dá)到1213.38億元，發(fā)行債券融資42.3億元[8]。

3.3 經(jīng)濟(jì)效益評估

在試點(diǎn)政策支持下，示范區(qū)(試驗(yàn)區(qū))已經(jīng)形成并正在持續(xù)優(yōu)化以“領(lǐng)軍企業(yè)、高校院所、高端人才、科技金融、創(chuàng)業(yè)服務(wù)”等要素和“市場、法治、政策、文化”等環(huán)境共同構(gòu)成的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，支撐創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動持續(xù)產(chǎn)生。

(1)經(jīng)濟(jì)總量保持穩(wěn)定增長。各示范區(qū)近年總收入始終保持了平均兩位數(shù)的高速增長。2014年中關(guān)村、東湖和張江示范區(qū)實(shí)現(xiàn)企業(yè)總收入合計超過5.7萬億元，連續(xù)3年增速保持在18%以上。2014年，三個地區(qū)實(shí)現(xiàn)GDP合計達(dá)10781.1億元，比2013年增長21.9%，已連續(xù)3年增速保持在20%以上；合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)實(shí)現(xiàn)GDP達(dá)8574.3億元，連續(xù)3年增速保持10%以上。

(2)新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷升級優(yōu)化。高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量大幅增加。2014年，中關(guān)村、東湖和張江示范區(qū)及合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)數(shù)量共計12120家，比2011年增加68.1%，占全國高新技術(shù)企業(yè)總量的比例由2011年的13.4%增加到18.1%。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化趨勢明顯。2014年1至10月，中關(guān)村重點(diǎn)發(fā)展的下一代互聯(lián)網(wǎng)等6大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群和集成電路等4大潛力產(chǎn)業(yè)集群中的規(guī)模以上企業(yè)實(shí)現(xiàn)總收入1.75萬億元，占示范區(qū)規(guī)模以上企業(yè)總收入的比重達(dá)67.9%。

(3)創(chuàng)新能力持續(xù)大幅提升。2014年，中關(guān)村、東湖和張江示范區(qū)企業(yè)申請專利共6.8萬件，其中59.7%是發(fā)明專利，分別是2011年的2.04和2.19倍；企業(yè)授權(quán)專利共3.72萬件，其中34.1%是發(fā)明專利，分別是2011年的2.05和1.81倍。

(4)創(chuàng)業(yè)活動空前活躍。2014年，示范區(qū)新創(chuàng)辦企業(yè)數(shù)量呈井噴式增長。中關(guān)村示范區(qū)全年新創(chuàng)辦科技型企業(yè)1.3萬家，約為2013年的2.2倍；東湖示范區(qū)新注冊企業(yè)5596家，其中科技型企業(yè)占76.7%，同比增長52.8%；張江示范區(qū)按一區(qū)六園統(tǒng)計，新注冊企業(yè)5570家，同比增長7.9%；合蕪蚌試驗(yàn)區(qū)新注冊企業(yè)5.36萬家，同比增長64.6%。示范區(qū)的新型孵化器也加速集聚，“孵化+投資”“孵化+培訓(xùn)”“創(chuàng)業(yè)苗圃+孵化器+加速器”等孵化模式日益成熟。以中關(guān)村創(chuàng)業(yè)大街為例，自2014年6月開街以來，截至2015年，共入駐創(chuàng)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)40家，孵化創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊共計1791家，其中約600個團(tuán)隊在街區(qū)孵化。

(5)天使投資和創(chuàng)業(yè)投資快速發(fā)展。2014年，中國天使投資日益活躍。據(jù)統(tǒng)計，2014年全國已披露的天使投資案例共317起，總投資金額42.26億元；其中53%的投資案例和61.3%的投資金額發(fā)生在北京，17%的投資案例和14.9%的投資金額發(fā)生在上海。創(chuàng)業(yè)風(fēng)險投資快速發(fā)展，2014年，中關(guān)村和東湖示范區(qū)的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)總量分別達(dá)到457家和296家，分別是2011年的2.02和6.43倍。

4 政策不足與完善建議

課題組對中關(guān)村示范區(qū)試點(diǎn)政策進(jìn)行了持續(xù)跟蹤調(diào)研與評估，總體認(rèn)為，試點(diǎn)政策在試點(diǎn)和推廣過程中達(dá)到了政策設(shè)計初衷。同時，試點(diǎn)政策仍存在優(yōu)化和探索的空間。

一是部分試點(diǎn)政策本身門檻偏高，精準(zhǔn)性有待加強(qiáng)。如研發(fā)費(fèi)用加計扣除政策對初創(chuàng)期企業(yè)激勵不夠；有限合伙制創(chuàng)投法人合伙人企業(yè)所得稅試點(diǎn)政策僅限于“備案”企業(yè)[9]，同時，對投資時間與投資對象進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，導(dǎo)致符合條件的企業(yè)數(shù)量較少，政策吸引力不足。

二是部分試點(diǎn)政策缺乏相關(guān)配套政策，設(shè)計的科學(xué)性、系統(tǒng)性有待加強(qiáng)。如科技成果屬性導(dǎo)致的處置等轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化實(shí)踐操作難題包括，科技成果成本核算難、評估難等問題，缺少關(guān)于無形資產(chǎn)、科技成果價值評估的相關(guān)配套政策；高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理工作指引還未出臺，缺乏可操作性；研發(fā)費(fèi)用加計扣除試點(diǎn)政策部分環(huán)節(jié)還未明確具體操作辦法[10]。

三是部分試點(diǎn)政策中涉及的體制機(jī)制問題難以突破。如股權(quán)激勵政策受到國有資產(chǎn)管理影響，目前國有資產(chǎn)管理辦法不區(qū)分無形資產(chǎn)和有形資產(chǎn)，將科技成果簡單視同普通國有資產(chǎn)管理，保值增值風(fēng)險和壓力大，阻礙了實(shí)施股權(quán)激勵的積極性。

四是地方試點(diǎn)政策缺乏區(qū)域特色。從中關(guān)村示范區(qū)向其他示范區(qū)、試驗(yàn)區(qū)推廣試點(diǎn)政策的過程中，部分地區(qū)的政策設(shè)計僅是對原試點(diǎn)政策的簡單復(fù)制，缺乏針對區(qū)域特色的深層次考慮，影響了政策落地和實(shí)施效果。

下一步，應(yīng)結(jié)合建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略需求，按照深化科技體制改革的要求，針對實(shí)施中的問題，不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計，優(yōu)化組織管理，系統(tǒng)推進(jìn)試點(diǎn)政策的逐步完善。

一是結(jié)合試點(diǎn)推廣的反饋，不斷提高政策設(shè)計精準(zhǔn)度。如擴(kuò)大職工教育經(jīng)費(fèi)政策的可扣除范圍；在有限合伙制創(chuàng)投法人合伙人企業(yè)所得稅試點(diǎn)政策方面，將被投資企業(yè)范圍擴(kuò)大到科技型中小企業(yè)；在技術(shù)轉(zhuǎn)讓企業(yè)所得稅試點(diǎn)政策方面，擴(kuò)大合格技術(shù)轉(zhuǎn)讓范圍，取消非獨(dú)占許可的年限限制；在轉(zhuǎn)增股本個人所得稅試點(diǎn)政策方面，將受惠范圍放寬為高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)，取消5年分期納稅限制，允許在取得分紅或轉(zhuǎn)讓股權(quán)時納稅等。

二是繼續(xù)突破體制機(jī)制障礙。如完善股權(quán)和分紅激勵相關(guān)配套措施，推動國有股轉(zhuǎn)持豁免政策制定，完善股權(quán)獎勵稅收政策，重點(diǎn)解決非上市國企股權(quán)激勵體制機(jī)制障礙；對于加計扣除政策，給予小微企業(yè)開展研究開發(fā)活動更大的稅收支持力度，特別是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)對因研發(fā)投入導(dǎo)致虧損的中小企業(yè)給予“稅收返還”等；突破戶籍管理體制，針對吸引高端人才與國際化進(jìn)行政策設(shè)計等。

三是加大政策執(zhí)行力度，加快政策落地。建議針對試點(diǎn)政策適用對象，開展多種形式的政策宣傳和個性化輔導(dǎo)；加強(qiáng)對相關(guān)工作人員的培訓(xùn)，在稅務(wù)辦事大廳專門設(shè)立針對試點(diǎn)政策的服務(wù)和申請窗口，提高政策解釋的準(zhǔn)確性，統(tǒng)一政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，提高政策執(zhí)行效率。

四是充分調(diào)動地方積極性。在大部分試點(diǎn)政策已向全國推廣后，下一階段的工作重心是發(fā)揮各個示范區(qū)的主觀能動性，借鑒中關(guān)村工作機(jī)制，推動試點(diǎn)政策落地，同時根據(jù)地方特色，不斷創(chuàng)新和突破。例如開展“天使稅制”試點(diǎn)；試點(diǎn)“稅收意義的股權(quán)激勵方案”和延期納稅優(yōu)惠；試點(diǎn)中小企業(yè)“加強(qiáng)”研發(fā)費(fèi)用加計扣除優(yōu)惠等。

此外，隨著創(chuàng)新活動的極大豐富，創(chuàng)新模式也日益多樣，需要圍繞黨中央、國務(wù)院戰(zhàn)略部署，在中關(guān)村示范區(qū)或其他示范區(qū)開展新的試點(diǎn)政策，如旨在規(guī)范“新型研發(fā)機(jī)構(gòu)”的政策設(shè)計、旨在減輕科技型小微企業(yè)稅負(fù)的政策設(shè)計等。

[1]樊春良.全球化時代的科技政策[M].北京：北京理工大學(xué)出版社，2005.

[2]陳振明.政策科學(xué)[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1998.

[3]VEDUNG E.Public policy and program evaluation[M].New Bruswick(U.S.A)and London(U.K)：Transaction Publishers,1997.

[4]趙峰，張曉豐.科技政策評估的內(nèi)涵與評估框架研究[J].北京化工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2011(1):25-31.

[5]EVERT Vedung.Public policy and program evaluation[M].New Bruswick，N.J.：Transaction Publishers,1997.

[6]張俊芳.實(shí)施股權(quán)激勵試點(diǎn)政策的調(diào)研分析[J].高科技與產(chǎn)業(yè)化，2016(05):22-25.

[7]郭戎,薛薇，張俊芳，張明喜，魏世杰.國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技創(chuàng)新政策評價研究[J].中國科技論壇，2013(11):11-15.

[8]張明喜，魏世杰.國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技金融政策試點(diǎn)跟蹤研究[J].創(chuàng)新科技，2014(07):14-16.

[9]薛薇，魏世杰.我國股權(quán)激勵稅收政策的主要問題與政策建議[J].中國科技論壇，2013(10):30-35.

[10]郭戎，薛薇，張俊芳，張明喜，魏世杰.國家自主創(chuàng)新示范區(qū)科技創(chuàng)新政策試點(diǎn)初步評價[J].創(chuàng)新科技，2014(1):28-30.

(責(zé)任編輯 沈蓉)

Assessment of Zhongguancun National Innovation Demonstration Zone Pilot Policy

Zhang Junfang，Zhang Mingxi，Xue Wei，Wei Shijie

(Chinese Academy of Science and Technology for Development，Beijing 100038，China)

Policy evaluation is one of the important issues in policy science research.Since 2009，the state council has approved to carry out pilot policy in Zhongguancun，Eastlake，Zhangjiang national innovation demonstration zone，and Hewubeng plentiful test zone.Given the pilot policy on the important role of science and technology reform in China，we tracked and evaluated the pilot policy.This report mainly investigated the overall promoting situation about Zhongguancun pilot policy in recent years，evaluated 12 policies’ results，analyzed the main problems and obstacles which affected policy implementation，and put forward further suggestions.

National Innovation Demonstration Zone；Pilot policy；Policy evaluation

國家軟科學(xué)研究計劃重大項目“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)創(chuàng)新政策試點(diǎn)跟蹤及推廣研究”(2011GXS5K080)，戰(zhàn)略研究專項“國家自主創(chuàng)新示范區(qū)試點(diǎn)政策和管理創(chuàng)新績效評價研究”。

2016-09-21

張俊芳(1978-)，女，湖南臨澧人，副研究員；研究方向：技術(shù)創(chuàng)新、科技金融。

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