范倉海,王甜甜

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210098)

水務(wù)一體化改革進(jìn)程中利益相關(guān)者責(zé)任關(guān)系研究

范倉海,王甜甜

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇 南京 210098)

為了更好地深化水務(wù)改革,從改革的目的和內(nèi)涵出發(fā),以利益相關(guān)者偏好理論為研究視角,探討政府、水務(wù)企業(yè)以及社會公眾在水務(wù)一體化管理進(jìn)程中的偏好和責(zé)任要求,由此形成利益相關(guān)者的責(zé)任關(guān)系結(jié)構(gòu)。針對現(xiàn)實中不同利益相關(guān)者之間責(zé)任關(guān)系存在的問題,從建立權(quán)責(zé)掛鉤的考核制度、完善監(jiān)督管理體系和社會監(jiān)督平臺、強(qiáng)化社會監(jiān)督力量對于政府和水務(wù)企業(yè)的外部約束等方面提出了對策建議。

水務(wù)一體化;利益相關(guān)者偏好;責(zé)任關(guān)系

如何提升城市水務(wù)管理效率、增強(qiáng)政府水服務(wù)能力,是水資源公共管理的重要內(nèi)容。而水務(wù)一體化管理是目前城市水務(wù)管理進(jìn)行的有益探索。水務(wù)事項包括對水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、配置、保護(hù)等,水務(wù)一體化就是對這些事項實行全方位、全領(lǐng)域、全過程的統(tǒng)一管理[1]。水務(wù)一體化管理是在水務(wù)管理所涉及的各個職能部門和各個環(huán)節(jié)中為了一個或多個目標(biāo)而謀求一致行動的過程,是對水資源協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理具有“共鳴”的一種機(jī)制。

水務(wù)一體化管理打破了原有的條塊分割的狀況,需要重新調(diào)整各方相關(guān)職能,但由于相關(guān)利益者偏好、目標(biāo)的不一致性,不可避免地會涉及眾多利益群體之間的權(quán)力讓渡和利益重新分配問題,而利益相關(guān)者之間爭取自身利益最大化的拉鋸戰(zhàn)成為水務(wù)改革過程中無法避免的問題。水務(wù)一體化改革過程中水管理新舊體制的更替帶來的不穩(wěn)定因素導(dǎo)致涉水利益主體的既有利益被觸及,尚未形成明確和完善的相互影響機(jī)理,出現(xiàn)利益分配嚴(yán)重失衡和主體之間相互牽制的尷尬局面,阻礙了水務(wù)一體化改革的進(jìn)程[2]。另外,目前仍然習(xí)慣于依托水務(wù)改革的具體業(yè)務(wù)展開研究,對于水務(wù)管理系統(tǒng)的利益相關(guān)者分析較為缺乏,因此,本文以政府、水務(wù)企業(yè)和社會公眾作為水務(wù)改革中的三類利益主體進(jìn)行偏好分析,明確其責(zé)任劃分,把握各方利益主體行為選擇之間的相互影響,提出促使水務(wù)一體化改革進(jìn)程有效實施的相關(guān)主體利益整合的建議,為深化水務(wù)一體化改革提供參考依據(jù)。

1 水務(wù)一體化改革過程中的利益相關(guān)者偏好

1.1 政府

這里的政府包括兩類:國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的各級政府和代表政府從事行政管理的各級涉水行政主管部門。在水務(wù)一體化改革過程中,政府是水務(wù)改革中各項政策制定和實施的主體,其偏好反映了在決策中的價值觀。社會學(xué)家布勞認(rèn)為,一個人若是權(quán)力越大,其冒風(fēng)險的幾率就越大,同時也會激發(fā)他實現(xiàn)一些與本身地位不相稱的偏好,從而進(jìn)一步增加決策制定的風(fēng)險。政府偏好分為3種:①符合社會利益的;②偏離社會利益的;③完全對抗性的[3]。水務(wù)一體化改革的順利進(jìn)行,必須要加快建設(shè)水務(wù)一體化改革過程中的相關(guān)法規(guī)體系,因為政府在這個過程中扮演的角色是制度提供者,而制度的存在是為了抑制可能出現(xiàn)的機(jī)會主義行為。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論中假設(shè)的政府是以公共利益為目標(biāo)的機(jī)構(gòu),而現(xiàn)實中卻并非這樣。在水務(wù)一體化管理中,將原來各涉水部門進(jìn)行整合,形成統(tǒng)一的水資源管理機(jī)構(gòu),扭轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)水務(wù)管理政出多門的弊端。但是在此過程中,政府中原來涉水行政部門的利益被剝奪,為了重新掌握自身的局部利益,會利用自己的職權(quán)或話語霸權(quán)加以爭奪,變相實現(xiàn)小團(tuán)體或少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人的利益,從而出現(xiàn)公共權(quán)力部門化或部門權(quán)力利益化的現(xiàn)象[4]。從理論上講,水務(wù)一體化改革政策的制定和實施最好是由具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的國家或政府來完成,但對于具有有限理性的政府來說,市場主體面臨著復(fù)雜的社會環(huán)境,這點政府并不能完全認(rèn)知,如果水務(wù)一體化的各項管理事務(wù)都由政府單獨進(jìn)行決策,就會出現(xiàn)交易成本太高,效率又太低的現(xiàn)象。因而在確定政府主體地位的同時,不可忽視市場主體和社會公眾在決策制定中的重要性。

1.2 水務(wù)企業(yè)

在社會轉(zhuǎn)型時期,市場競爭異常激烈,機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存,企業(yè)面臨的是高度不確定性的社會、經(jīng)濟(jì)環(huán)境。政府的一些宏觀政策都會從各方面影響企業(yè)的生存與發(fā)展。企業(yè)為了適應(yīng)外部環(huán)境的變化,就要在市場競爭中擁有足夠的靈活性和應(yīng)變性。水務(wù)企業(yè)的職責(zé)是從事取水、供水、排水、污水處理、水治理等環(huán)節(jié)上的各項水管理業(yè)務(wù),以此支撐政府的工作[5]。但是水務(wù)企業(yè)畢竟是盈利性組織,天生的逐利性使得其在以公眾需求為導(dǎo)向的同時,有可能為了追求自身的利益而推卸責(zé)任,在改革中水務(wù)企業(yè)的正面作用就不足以體現(xiàn),改革將失去很大一部分的動力來源。

在實行水務(wù)一體化管理后,政府對水務(wù)企業(yè)的把控力量會減弱,由直接監(jiān)督管理向間接監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變,而水務(wù)企業(yè)除了自建經(jīng)營模式外還要得到政府的特許經(jīng)營,即社會資本通過向政府支付一定費用,從而獲得一般年限的經(jīng)營權(quán)。水務(wù)企業(yè)在經(jīng)營過程中,不可避免會出現(xiàn)投資風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險,這些都是需要企業(yè)部分承擔(dān)或全部承擔(dān)的。水務(wù)企業(yè)往往通過向用戶收費等方式來賺取合理的回報[6]。

水務(wù)改革后,政府從直接管理企業(yè)向市場監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變,這是準(zhǔn)確的定位,同時會健全市場準(zhǔn)入制度,引入公平競爭機(jī)制,這對于水務(wù)企業(yè)來說,既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。市場環(huán)境的不確定性會使得水務(wù)企業(yè)感覺自身的權(quán)益得不到有效保障,導(dǎo)致運營管理效率低下。在可能面臨的風(fēng)險面前,作為理性經(jīng)濟(jì)人,水務(wù)企業(yè)為了提高自身的盈利能力,在政府的一系列改革措施和公眾監(jiān)督面前,可能會表現(xiàn)出配合或反對的傾向,都是為了能夠保證自身的發(fā)展地位,但勢必或多或少會侵犯其他利益相關(guān)者的利益。

1.3 社會公眾

公共品的供給和公共事務(wù)管理是政府職能所在,對人們偏好的了解是政府提供公共品的前提?！肮娛巧鐣M織公共關(guān)系的對象,公眾對社會組織的生存和發(fā)展具有決定性的影響”[7]。

公眾偏好,是指社會公眾對水務(wù)一體化改革中政府政策的價值取向表現(xiàn)出來的反對或支持的傾向。社會公眾實際上是作為一個主體對水務(wù)改革的各項政策直接或間接地參與和監(jiān)督,其目的是讓各項政策能夠符合自身的利益需求。社會公眾的偏好分為非利益相關(guān)性偏好和利益相關(guān)性偏好。當(dāng)政府和水務(wù)企業(yè)提出的改革措施有利于公眾的自身需要而成為政策受益者時,其價值偏好更容易與政策制定者保持一致,甚至可能會成為政策執(zhí)行的推動力量;而當(dāng)社會公眾覺得水務(wù)管理政策有悖于其自身需要時,則會產(chǎn)生抵觸情緒,不利于水務(wù)改革的順利進(jìn)行。在傳統(tǒng)的水務(wù)管理體制下,社會公眾的重要性和利益容易受到忽視和侵蝕。而在社會轉(zhuǎn)型的背景下,保障公眾的利益越來越受到重視,社會公眾的輿論監(jiān)督角色也變得越來越重要,許多政策只有依靠公眾的合作與參與才能得以貫徹執(zhí)行。

水務(wù)一體化改革的各項內(nèi)容和政策與社會公眾的切身利益息息相關(guān)。因此,公眾為了自己利益的最大化,在政府制定各項水務(wù)改革措施時,也會極大關(guān)注政策的變化情況,輔助以有效的輿論監(jiān)督,甚至為其出謀劃策。社會公眾所期待的水務(wù)改革的結(jié)果取決于他們對自己所希望的水務(wù)改革政策得到實施的期望值,即只有自己所支持的政策被成功實施時才能使期望的利益得以實現(xiàn)。

2 水務(wù)一體化改革過程中利益相關(guān)者間責(zé)任關(guān)系結(jié)構(gòu)

水務(wù)一體化管理的目標(biāo)是對水資源進(jìn)行合理配置、節(jié)約和保護(hù),以保證水資源的可持續(xù)發(fā)展。在此目標(biāo)下,如何有效整合政府相關(guān)職能部門、水務(wù)企業(yè)、公眾的利益偏好是水務(wù)一體化改革的核心所在。因此,需要在水資源整體利益實現(xiàn)的基礎(chǔ)上明確各利益主體的責(zé)任,并建立各利益主體間的責(zé)任關(guān)系。

水務(wù)管理一體化系統(tǒng)中不同的利益相關(guān)者力量對于市場均衡發(fā)展都有各自不同的重要程度。政府是主導(dǎo)力量,是協(xié)調(diào)和均衡各方力量的核心,但是在社會轉(zhuǎn)型時期,政府職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變,因此帶來改革過程中很多的不確定性和風(fēng)險性。企業(yè)經(jīng)營的宗旨是利潤的最大化,所以水務(wù)企業(yè)追逐利益的天性與社會公共服務(wù)責(zé)任之間的沖突很難有效保證其能理性地保障公共利益。相比較前兩者而言,社會公眾是比較弱小的群體,較為被動,但其實公眾群體內(nèi)蘊含了巨大的能量,只是大部分情況下,公眾收到了較多條件的束縛。三方利益主體作為水務(wù)一體化管理機(jī)制中的三方力量,對水務(wù)的發(fā)展各有其責(zé)任,同時存在著一定的關(guān)系。通過分析三方關(guān)系可以構(gòu)建起政府、水務(wù)企業(yè)與社會公眾之間的責(zé)任關(guān)系模型，如圖1所示。

從圖1可以看出:

a. 要求政府內(nèi)部部門間權(quán)責(zé)清晰,實行權(quán)責(zé)掛鉤的考核制度,提高政府各涉水部門履行水務(wù)一體化管理職責(zé)的積極性,同時強(qiáng)化對水務(wù)一體化改革過程中各項決策實施的監(jiān)督。加強(qiáng)市場監(jiān)督管理,不斷開辟和拓寬融資渠道,健全市場準(zhǔn)入制度。另外政府還具有實行政務(wù)公開,拓寬社會公眾監(jiān)督渠道的責(zé)任。

b. 水務(wù)企業(yè)要在積極履行責(zé)任的前提下,加強(qiáng)內(nèi)部激勵機(jī)制,對于技術(shù)上同屬一個范疇的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行合并重組,產(chǎn)生整合效應(yīng),提高自律意識,承擔(dān)直接管理責(zé)任。同時遵循市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律,堅持社會效益。

c. 均衡狀態(tài)的實現(xiàn)需要社會公眾不斷提高水憂患意識,成立公眾監(jiān)督機(jī)構(gòu),利用輿論監(jiān)督的形式對政府和水務(wù)企業(yè)的行為進(jìn)行有效的約束和評價。

圖1 水務(wù)一體化改革過程中利益相關(guān)者責(zé)任關(guān)系模型

2.1 政府承擔(dān)水務(wù)公共服務(wù)和水務(wù)市場產(chǎn)業(yè)化發(fā)展責(zé)任

水務(wù)一體化管理體制建立的過程,是由農(nóng)業(yè)水利向現(xiàn)代水務(wù)管理轉(zhuǎn)變的過程。政府在地方工作和活動中處于主導(dǎo)地位,水務(wù)局作為政府部門中統(tǒng)一管理水資源的部門,具有對水質(zhì)、水量和水資源利用進(jìn)行綜合規(guī)劃和監(jiān)督實施的責(zé)任[8]。

根據(jù)委托-代理理論,社會公眾將管理國家和社會的權(quán)力交給政府,要求政府按照人民的委托進(jìn)行活動。治理與善治理論表明,公民與政府合作局面的形成依賴于政府公共服務(wù)責(zé)任的有效承擔(dān)。同時,公眾屬于最容易受到不穩(wěn)定因素影響的弱勢群體,因此,在水務(wù)管理體制改革的過程中,政府理應(yīng)要有效提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品,對社會公眾進(jìn)行利益保護(hù)。但是,對于水務(wù)市場來說,政府對公共事業(yè)主導(dǎo)性并不意味著對水務(wù)企業(yè)進(jìn)行直接管理和運作,而是要正確處理好政府和市場的關(guān)系,從對水務(wù)企業(yè)的直接管理向市場監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變,加強(qiáng)以政策引導(dǎo)為主的間接管理。同時充分運用市場運作機(jī)制,多元融資,對水務(wù)企業(yè)的資金實力和管理水平進(jìn)行審查監(jiān)督,推動水務(wù)市場產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

2.2 水務(wù)企業(yè)承擔(dān)水管理和堅持社會效益責(zé)任

進(jìn)行水務(wù)一體化改革的一個重要原因就是水務(wù)行業(yè)生存發(fā)展的空間很有限,在很長的一段時間內(nèi)都是在政府監(jiān)督管理和市場經(jīng)濟(jì)的夾縫中存活。在這種情況下,水務(wù)行業(yè)是不可能繼續(xù)向前發(fā)展,為社會造福的。所以希望通過引入社會資本主體高效的管理方式和明晰的責(zé)任制度來實現(xiàn)水務(wù)企業(yè)提高經(jīng)營效率和高效供給的目標(biāo)[9]。各類企事業(yè)單位從事水管理的有關(guān)業(yè)務(wù),在涉水行政主管部門的監(jiān)督指導(dǎo)下,間接承擔(dān)政府部門公共服務(wù)的責(zé)任和受委托的任務(wù)。同時,水務(wù)企業(yè)在從事具體的業(yè)務(wù)工作時,必須以社會公眾的需求為導(dǎo)向,保障水務(wù)服務(wù)工作的公平性和普遍性,遵循市場經(jīng)濟(jì)運行的規(guī)律,建立科學(xué)合理的供水、污水處理的價格體系。另外,在水務(wù)改革過程中要注重內(nèi)部資源的整合,在新形勢水管理法規(guī)體系的指導(dǎo)下,對于業(yè)務(wù)相同、經(jīng)營管理方法類似的水務(wù)企業(yè)進(jìn)行合并重組,提高經(jīng)營效率。因此,水務(wù)企業(yè)支撐了政府的工作,在堅持社會效益的理念下很大程度地承擔(dān)著城市水管理者的責(zé)任。

2.3 社會公眾承擔(dān)對政府和水務(wù)企業(yè)行為的輿論監(jiān)督責(zé)任

作為水管理的主體和水務(wù)服務(wù)的最終消費者,不管從廣義還是狹義的角度,社會公眾對于政府和水務(wù)企業(yè)都毋庸置疑地?fù)碛性u價和監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任。公眾監(jiān)督機(jī)構(gòu)在水務(wù)管理的決策中扮演著十分重要的角色,其參與的程度在一定意義上反映了一個社會的文明程度。但是在水務(wù)一體化改革過程中,社會公眾因其主體地位,改革中傾向于強(qiáng)化社會公眾的監(jiān)督權(quán)來對政府和水務(wù)企業(yè)進(jìn)行外部約束,外部約束的效果有限,使得社會公眾的監(jiān)督責(zé)任明顯缺位。因此,在政府信息公開的基礎(chǔ)上,社會公眾要提高水憂患意識,自覺通過各種輿論監(jiān)督的渠道對政府工作模式的改善和水務(wù)改革績效的提高形成壓力,防止政府涉水部門內(nèi)部出現(xiàn)尋租行為和公共權(quán)力部門化或部門權(quán)力利益化的現(xiàn)象。同時,依托監(jiān)督平臺對水務(wù)企業(yè)的水務(wù)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評價和反饋,促使水務(wù)企業(yè)充分發(fā)揮市場供求配置作用,積極實踐水資源優(yōu)化配置價格機(jī)制。總之,社會公眾通過輿論監(jiān)督形式而形成的外部約束機(jī)制的強(qiáng)弱對于水務(wù)一體化改革能否高效、安全、優(yōu)質(zhì)地進(jìn)行具有不容忽視的作用。

3 水務(wù)一體化改革進(jìn)程中利益相關(guān)者間責(zé)任關(guān)系存在的問題

3.1 政府與水務(wù)企業(yè)

雖然政府和水務(wù)企業(yè)都有各自的責(zé)任分工,但是兩者都有可能由于體制和管理的不健全而推卸責(zé)任。利益均衡不可能在水務(wù)企業(yè)內(nèi)部通過市場機(jī)制自發(fā)得到解決,政府有效的監(jiān)督管理執(zhí)行至關(guān)重要[10]。依照委托代理關(guān)系,政府通過建立一系列關(guān)于水務(wù)管理的制度政策,賦予水務(wù)企業(yè)一定的社會責(zé)任,為企業(yè)提供一個公平競爭的市場環(huán)境。在政府轉(zhuǎn)型時期,對于水務(wù)改革,政府相對來說是有動力的,而水務(wù)企業(yè)的市場化實踐經(jīng)驗不足,管理漏洞客觀存在,再加上天生的逐利性,使得水務(wù)企業(yè)缺少了承擔(dān)水務(wù)改革責(zé)任的動力。再者,政府如果監(jiān)督不力或者過分考慮自身利益,就可能產(chǎn)生尋租行為,對水務(wù)企業(yè)的約束力減弱,從而帶來社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的損失。對于企業(yè)來說,如果水務(wù)一體化改革進(jìn)程中承擔(dān)的成本太高,通常只能延續(xù)傳統(tǒng)的發(fā)展模式,而不會主動進(jìn)行水務(wù)改革實踐。因此,水務(wù)一體化改革進(jìn)程中水務(wù)企業(yè)的積極配合還需要政府改革體制的完善和對企業(yè)進(jìn)行正向激勵。

3.2 政府與社會公眾

在水務(wù)一體化改革過程中,政府的改革理念、政策能否落實到實處,是考驗政府的效率、能力、廉潔度和官員素質(zhì)的有力問題,是關(guān)系到政府在社會公眾中形象的關(guān)鍵。社會公眾是分散的個體,在水務(wù)改革中的力量有限,經(jīng)濟(jì)利益小,使得公眾對于水務(wù)改革的關(guān)注弱化,因此僅憑個人的力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能發(fā)揮公眾的潛在力量。造成這一現(xiàn)象的主要原因有:

a. 由于政府的監(jiān)督管理體制不完善,相應(yīng)的監(jiān)督平臺應(yīng)用不到位,政府的政務(wù)信息不及時公開,致使公眾接收的消息不完全,無法進(jìn)行有效監(jiān)督;

b. 公眾的水務(wù)改革意識不強(qiáng),個人力量比較薄弱,沒有認(rèn)識到輿論監(jiān)督的重要性,再加上政府的宣傳工作不到位,社會公眾無法對政府的工作形成壓力,作為社會主體,公眾的監(jiān)督責(zé)任明顯缺失[11]。

因此,只有先改善政府與公眾的關(guān)系,才能提高政府的水務(wù)公共服務(wù)運營效率和服務(wù)水準(zhǔn)。

3.3 水務(wù)企業(yè)與社會公眾

在水務(wù)一體化實踐中,作為重要參與力量的社會公眾通過有效地監(jiān)督水務(wù)企業(yè)的行為,維護(hù)自身的權(quán)益。雖然相比于政府而言,社會公眾與企業(yè)的關(guān)系較近,因為水務(wù)企業(yè)的各項舉措都與公眾的生活息息相關(guān),緊密相連。公眾作為水務(wù)企業(yè)的服務(wù)對象,可以對企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)督和評價,以改善水務(wù)企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量。但是公眾仍然是一個個比較分散的個體,在與水務(wù)企業(yè)發(fā)生利益沖突時,個人的力量比較薄弱,很有可能因此而放棄與其交涉解決問題,導(dǎo)致社會公眾與水務(wù)企業(yè)產(chǎn)生隔閡,沖突加深,不利于水務(wù)改革的推進(jìn)。另外,企業(yè)的發(fā)展離不開社會公眾的大力支持,但是目前部分水務(wù)企業(yè)似乎忽視了這一點,沒有與公眾保持密切的聯(lián)系以及信息的及時傳遞,從而使得社會公眾也不會對水務(wù)企業(yè)的工作進(jìn)行有效監(jiān)督,更不會對監(jiān)督結(jié)果進(jìn)行評價和反饋,影響水務(wù)工作的推進(jìn)。

4 增強(qiáng)水務(wù)一體化改革進(jìn)程中利益相關(guān)者責(zé)任對策

政府、水務(wù)企業(yè)和社會公眾是水務(wù)一體化改革過程中的主要利益相關(guān)者。為了避免各相關(guān)利益主體行為偏差引發(fā)的整體利益弱化問題,需要進(jìn)一步明晰各利益相關(guān)者在水務(wù)改革過程中的行為約束。社會公眾在自身的權(quán)益沒有得到充分保障的情況下,會激發(fā)公眾監(jiān)督行為的發(fā)生。而隨著社會公眾監(jiān)督意識的逐步加強(qiáng),政府也必須要強(qiáng)化水務(wù)一體化改革過程中主體責(zé)任的認(rèn)識。在水務(wù)改革中,水務(wù)企業(yè)不可避免地會出現(xiàn)逃避責(zé)任行為的內(nèi)在動機(jī),如果監(jiān)督管理成本過高或程序太復(fù)雜,那么逃避責(zé)任的概率會增大,因此,建立有效的監(jiān)督和正向激勵機(jī)制,使得各利益相關(guān)者的偏好都獲得正向收益,是進(jìn)行水務(wù)一體化改革外在和內(nèi)在的動力。

4.1 強(qiáng)化政府責(zé)任,建立權(quán)責(zé)掛鉤的考核制度

在強(qiáng)調(diào)責(zé)任之前,必須首先從根本上準(zhǔn)確把握水務(wù)改革的目標(biāo),堅持水資源的可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者的利益分配。推進(jìn)水務(wù)一體化改革過程中會面臨各種的主、客觀困難,而其中沒有建立權(quán)責(zé)掛鉤的考核機(jī)制是目前出現(xiàn)問題的主要原因之一。政府作為責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)首當(dāng)其沖解決困難。政府盡管已經(jīng)對水務(wù)一體化改革中的管理權(quán)限進(jìn)行了書面文件的下達(dá),但是各涉水部門是否已經(jīng)落實管理職責(zé)還是個問題。由于沒有建立權(quán)責(zé)掛鉤的考核制度,使得政府中涉水部門的水務(wù)一體化管理職責(zé)未能積極有效地履行。因此,水務(wù)管理單位應(yīng)成立水務(wù)工作考核小組,定期進(jìn)行工作成績的考核,以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目己藖硗七M(jìn)水務(wù)工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。隨著社會公眾監(jiān)督意識的提高和媒體的發(fā)展,政府在水務(wù)改革中的責(zé)任更清晰地被公眾所認(rèn)知,政府要更加重視水務(wù)管理責(zé)任的落實和強(qiáng)化利益協(xié)調(diào)的責(zé)任意識。

4.2 完善政府監(jiān)督管理體制,充分運用社會監(jiān)督平臺

a. 在政府監(jiān)督管理體制方面,要從監(jiān)督渠道、激勵措施等方面完善監(jiān)督管理體制。如果政府對水務(wù)企業(yè)的監(jiān)督管理不到位，會導(dǎo)致對被監(jiān)督管理者約束力量的減弱,從而提高水務(wù)企業(yè)消極行為的發(fā)生概率,因此需完善政府對水務(wù)企業(yè)的監(jiān)督管理措施和渠道,從資金、人才、設(shè)備等多方面確保監(jiān)督管理的有效性,并通過與社會公眾這個第三方監(jiān)督主體進(jìn)行合作,強(qiáng)化監(jiān)督管理效果。同時,對水務(wù)企業(yè)實施相應(yīng)的激勵措施,形成長效的正向激勵機(jī)制[12]。

b. 在社會公眾監(jiān)督方面,①要提高公眾對水務(wù)改革的認(rèn)知。對水務(wù)改革的認(rèn)知是公眾監(jiān)督的前提,只有公眾認(rèn)識到水務(wù)改革與自身利益的關(guān)系,才會真正參與水務(wù)改革。公眾可借助水務(wù)信息網(wǎng)、電視臺和報紙等媒體設(shè)立的相關(guān)水務(wù)專欄,了解相關(guān)水務(wù)信息,提高公眾的水資源保護(hù)意識和對水務(wù)改革的認(rèn)知。②構(gòu)建社會監(jiān)督的制度平臺。實現(xiàn)公眾參與水務(wù)改革并對水務(wù)改革進(jìn)行監(jiān)督,關(guān)鍵是要落實政府水務(wù)改革的信息和企業(yè)經(jīng)營信息的公開制度,并且設(shè)立專門的服務(wù)反饋部門,這樣既可以提高監(jiān)督管理的力度,又能夠降低監(jiān)督管理的成本,從而提高社會公眾進(jìn)行監(jiān)督工作的積極性。

總之,完善政府和社會公眾的監(jiān)督管理體系,對被監(jiān)督管理者形成有效約束的同時,還能夠引導(dǎo)政府和水務(wù)企業(yè)提高對社會公眾監(jiān)督力量的重視,對政府和水務(wù)企業(yè)責(zé)任的承擔(dān)也是一種長效的激勵。

4.3 及時反饋監(jiān)督管理結(jié)果,用制度形成正向激勵

對被監(jiān)督管理者行為的肯定評價會引導(dǎo)被監(jiān)督管理者產(chǎn)生積極的行為。社會公眾通過構(gòu)建監(jiān)督平臺,對政府及水務(wù)企業(yè)的行為進(jìn)行監(jiān)督管理,并對兩者的責(zé)任履行情況進(jìn)行評價和反饋,強(qiáng)化社會公眾的輿論監(jiān)督力量。當(dāng)然,僅僅進(jìn)行監(jiān)督而不對其結(jié)果進(jìn)行整合和總結(jié)是沒有意義的,所以在監(jiān)督工作進(jìn)行的同時,可以采取問卷調(diào)查等類似的方式來了解社會公眾的監(jiān)督成效,并對監(jiān)督管理的成果進(jìn)行反饋,這樣能夠強(qiáng)化社會公眾對政府和水務(wù)企業(yè)行為評價的激勵作用,這樣的監(jiān)督工作才算有成效。另外,在監(jiān)督管理結(jié)果出來以后,若是被監(jiān)督管理者對此毫不重視,那也是沒有意義的。因此,亟須建立合理的獎懲制度來強(qiáng)化水務(wù)企業(yè)對監(jiān)督管理結(jié)果的應(yīng)用和開發(fā),引導(dǎo)水務(wù)企業(yè)提高對監(jiān)督管理工作的重視程度,形成對水務(wù)企業(yè)行為的正向激勵。

5 結(jié) 論

在水務(wù)服務(wù)市場各利益相關(guān)主體責(zé)任劃分的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步明晰了各主體在水務(wù)服務(wù)供給中的行為限制。社會公眾作為直接消費主體,隨著其權(quán)益意識的提高,在公眾利益受損而政府又無法提供保障的情況下,將會激發(fā)社會公眾監(jiān)督行為的發(fā)生。但社會公眾始終是分散的個體,其群體力量的發(fā)揮還需要政府為其構(gòu)建監(jiān)督渠道。水務(wù)企業(yè)和政府在水務(wù)管理過程中存在逃避責(zé)任的內(nèi)在動機(jī),因而,應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督管理主體對被監(jiān)督管理主體的激勵約束,降低被監(jiān)督管理主體消極行為的發(fā)生,從而形成良好的水務(wù)服務(wù)管理局面。

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范倉海(1975—),男,副教授,博士,主要從事公共管理與公共政策、資源與環(huán)境管理研究。E-mail:fancanghai75@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.03.002

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A

1003-9511(2017)03-0007-05

2016-12-13 編輯：胡新宇)