■ 李 倩

西部欠發(fā)達(dá)山地新型城鎮(zhèn)化研究
——以貴陽市為例

■ 李 倩

本文分析了西部山地新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的特點(diǎn)，以貴陽市為例，對城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，提出貴陽市發(fā)展新型城鎮(zhèn)化存在的突出問題，對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提出城鎮(zhèn)群建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、小城鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)等七個方面的思路和戰(zhàn)略。

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入高速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%，是我國歷史上最大規(guī)模的人口遷徙，也創(chuàng)造了人類歷史上規(guī)模空前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。從“上山下鄉(xiāng)”到“城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村”，再到“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，從城市優(yōu)先到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，從高能耗城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化，從“土地城鎮(zhèn)化”到“人口城鎮(zhèn)化”，城鎮(zhèn)化引領(lǐng)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，也使人們對城市的未來充滿期待。

西部山地地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展特點(diǎn)

西部欠發(fā)達(dá)山地地區(qū)地形地貌復(fù)雜，氣候變化大，屬于自然災(zāi)害嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，人類的生產(chǎn)生活活動對當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境影響較大，從近十年來全國的城鎮(zhèn)化水平看，西南部地區(qū)城鎮(zhèn)化率的增幅與東部、中部地區(qū)相比差別不大。2000年以來特別是2005年以來西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平增速較快，2005年后西部地區(qū)城鎮(zhèn)化速度加快且與東部差距有所縮小，2000～2015年間，西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提高了約19個百分點(diǎn)，但西南部的城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展水平相對較低。

西部地區(qū)每年均有大量農(nóng)民工到東部等其他地區(qū)務(wù)工，農(nóng)業(yè)剩余勞動力向區(qū)外的轉(zhuǎn)移使得西部地區(qū)常住人口數(shù)量下降，因此西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率受到這部分外出務(wù)工人員影響高于實(shí)際發(fā)展水平。其中人口規(guī)模和密度較大的西南地區(qū)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模高于西北地區(qū)，西南地區(qū)常住人口與戶籍人口之差占西部地區(qū)的80%以上，因此大量農(nóng)村剩余勞動力向區(qū)外轉(zhuǎn)移是西南地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的原因之一。

中央城鎮(zhèn)化工作會議將加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展列為推進(jìn)我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)之一。西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平最低，推進(jìn)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對于優(yōu)化全國國土空間開發(fā)格局和提高全國城鎮(zhèn)化質(zhì)量具有重要意義。特殊的自然地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)使西部地區(qū)城鎮(zhèn)化具有不同于其他地帶的特點(diǎn)，需要在充分把握這些特點(diǎn)的基礎(chǔ)上推進(jìn)西部地區(qū)城鎮(zhèn)化有序、健康發(fā)展。

貴陽市城鎮(zhèn)化發(fā)展研究

貴陽市新型城鎮(zhèn)化存在的突出問題

1．城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力相對較弱

貴陽城鎮(zhèn)化工業(yè)發(fā)展水平滯后于東部地區(qū)，導(dǎo)致非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性系數(shù)低，城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力相對較弱，貴陽市2015年地區(qū)生產(chǎn)總值為2891.16億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值為1108.52億元，與東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省區(qū)江蘇、浙江等省份城市相比，在工業(yè)經(jīng)濟(jì)和三產(chǎn)建設(shè)上還存在較大差距。城鎮(zhèn)就業(yè)吸納能力主要取決于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)彈性系數(shù)，我國西部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)彈性系數(shù)均低于東部和中部地區(qū)，貴陽市作為西部山地省會城市，目前工業(yè)以資源開發(fā)和加工型行業(yè)為主，這些行業(yè)多為資本密集型產(chǎn)業(yè)，對就業(yè)增加的帶動能力相對較小。

2．城市用地效益有待提高

隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，貴陽市城市建成區(qū)面積擴(kuò)大速度也相應(yīng)加快了，從2010年的105平方公里增加到2015年的299平方公里，但是相對來說，城市用地效益并不高，城市建成區(qū)的產(chǎn)出強(qiáng)度遠(yuǎn)低于東部地區(qū)城市，建成區(qū)單位面積非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與我國東部和東北地區(qū)城市有較明顯差距。土地城鎮(zhèn)化的速度超過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和水平。

3．體制與政策支撐體系還需完善

農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工保障制度體系建設(shè)不完善，投資引資相應(yīng)體制滯后，金融支持不足，公共服務(wù)水平有待進(jìn)一步提高，這些都制約了新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

4．綠色城鎮(zhèn)化發(fā)展壓力大

將生態(tài)文明理念融入城鎮(zhèn)化過程，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程低碳綠色化是新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)涵。在城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段，隨著工業(yè)在經(jīng)濟(jì)中份額的上升和居民消費(fèi)水平的提高，碳排放量會逐步增加，貴陽市目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中高能耗產(chǎn)業(yè)所占比重較多，城市布局較為松散，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值所排放的二氧化碳量較高，對貴陽堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)綠色城鎮(zhèn)化提出了較大挑戰(zhàn)。

貴陽市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路和戰(zhàn)略

目前貴陽市建設(shè)新型城鎮(zhèn)化有很多有利因素，一是我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)入“黃金發(fā)展時期”，西部城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨巨大空間，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和合理調(diào)整城市功能布局上都有進(jìn)一步的拓展空間；二是我國西部大開發(fā)政策為貴陽新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了支持，包括資金投入、投資環(huán)境、稅收優(yōu)惠、土地和礦產(chǎn)資源優(yōu)惠等政策；三是包括貴陽、遵義、安順、黔東南和黔南地區(qū)的黔中城鎮(zhèn)群的形成和壯大為貴陽的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了支撐和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

但是目前周邊城鎮(zhèn)群和城市競爭越來越激烈，貴州省整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、貧困人口比例較高的實(shí)際情況對貴陽市新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展有一定影響，就業(yè)和社會保障壓力較大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾依然存在，生態(tài)環(huán)境、自然資源和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的矛盾日益突出等都對貴陽的城鎮(zhèn)化進(jìn)程提出新的要求。

基于以上兩方面的考慮，貴陽市的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)立足貴陽是首位度較高的省會城市實(shí)際情況，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)，堅(jiān)持工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量相統(tǒng)一，著力優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，抓好城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，加強(qiáng)城鎮(zhèn)管理，走有特色、集約型、多樣化的山區(qū)綠色城鎮(zhèn)化道路。

1．實(shí)施城鎮(zhèn)群發(fā)展戰(zhàn)略

黔中經(jīng)濟(jì)區(qū)是國家重點(diǎn)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，貴陽又是其“發(fā)動機(jī)”和“火車頭”。“十二五”期末，貴陽城鎮(zhèn)群已初步成為以電、煤、鋁、磷為主的全國重要能源和資源深加工基地，全省高新技術(shù)、裝備制造、醫(yī)藥、食品、物流、煙草等特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展示范區(qū)，具有全國影響力的生態(tài)休閑度假旅游目的地和全省旅游服務(wù)中心和集散地。充分發(fā)揮貴陽發(fā)展首位度、產(chǎn)業(yè)支撐度、信息集聚度、人力集中度高的優(yōu)勢，加快區(qū)域生產(chǎn)要素、經(jīng)濟(jì)信息要素、消費(fèi)人群要素向貴陽城鎮(zhèn)群集聚，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局和資源利用，提升貴陽城市群的輻射影響力，將全省優(yōu)勢變成貴陽優(yōu)勢，將貴陽城鎮(zhèn)群打造成為具有區(qū)域競爭力的經(jīng)濟(jì)增長極。

2．實(shí)施“工業(yè)化”帶動戰(zhàn)略

在加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，堅(jiān)持兩化聯(lián)動推進(jìn)，工業(yè)靠近城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)依托工業(yè)，同步發(fā)展。著力推進(jìn)工業(yè)園區(qū)化、園區(qū)城市化。園區(qū)規(guī)劃堅(jiān)持三個層次的分類原則：第一層是以高端制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)緊密結(jié)合的工業(yè)園區(qū)，集知識密集型、資金密集型、商業(yè)繁榮、金融發(fā)達(dá)、信息流豐富等為一體的二、三產(chǎn)業(yè)充分融合的城市綜合體，如高新區(qū)；第二層是以先進(jìn)制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)相結(jié)合的工業(yè)園區(qū)，在這個區(qū)域中除特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在總量和層次上不斷提高外，要有良好的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)與之配套，形成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化結(jié)合的示范區(qū)，如小孟園區(qū)、龍洞堡食品輕工業(yè)園區(qū)、烏當(dāng)食品醫(yī)藥園區(qū)、白云鋁工業(yè)基地和花溪金石產(chǎn)業(yè)園區(qū)；第三層是重工業(yè)區(qū)，主要發(fā)展資源型產(chǎn)業(yè)，延伸其產(chǎn)業(yè)鏈，電力、路網(wǎng)、通訊、水網(wǎng)等主要生產(chǎn)要素要與之配套，這些區(qū)域形成工業(yè)集鎮(zhèn)，如開陽、息烽磷煤化工園區(qū)、清鎮(zhèn)鋁煤工業(yè)園區(qū)。

3．強(qiáng)化中心城區(qū)聚集效應(yīng)

形成“一城三帶五組團(tuán)、山水林城相融合”的城市空間布局，打造“山中有城、城中有山；城在林中、林在城中；湖水相伴、綠帶環(huán)抱”的城市特色。加快建設(shè)輕軌1、2號線、火車新客站功能區(qū)、三橋馬王廟整體改造等重大項(xiàng)目，促進(jìn)老城區(qū)、金陽新區(qū)、三橋馬王廟、小河、二戈寨、白云等區(qū)域的連片發(fā)展，一環(huán)以內(nèi)的核心區(qū)以商業(yè)服務(wù)業(yè)為主，完善功能區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃和城市設(shè)計，加快建設(shè)沙文、花溪、龍洞堡、新天、清鎮(zhèn)等外圍組團(tuán)。打造中央商務(wù)區(qū)。規(guī)劃中心城區(qū)約3平方公里的區(qū)域，建設(shè)貴陽CBD，輻射全省及全國西南地區(qū)。

圖1 貴陽中心城區(qū)拓展方向圖

4．加強(qiáng)小城鎮(zhèn)及新型農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)

一是擴(kuò)大小城鎮(zhèn)規(guī)模，提高集聚效應(yīng)。清鎮(zhèn)市、開陽縣、息烽縣、修文縣各培育1～2個鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模超過3萬人的大型重點(diǎn)鎮(zhèn)和2～5個鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模超過1～3萬人的中型重點(diǎn)鎮(zhèn)；二是把小城鎮(zhèn)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和新農(nóng)村建設(shè)的重要節(jié)點(diǎn)，圍繞市域快速鐵路、貴陽環(huán)城高速公路、貴遵、貴黃、貴畢、貴惠、廈蓉高速等交通沿線，推動全國重點(diǎn)鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)及部分特色鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展；三是堅(jiān)持區(qū)域統(tǒng)籌、共建共享，推進(jìn)交通、通訊、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、文化、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，加大扶持、重點(diǎn)扶持、連續(xù)扶持，增強(qiáng)發(fā)展承載能力，推動小城鎮(zhèn)周邊村莊向鎮(zhèn)區(qū)集聚，全面提升小城鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量和綜合實(shí)力，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村人口合理有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

圖2 貴陽市小城鎮(zhèn)發(fā)展方向圖

5．著力改善城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境

一是提高建成區(qū)綠化覆蓋率和人均公共綠地面積；二是在城市中心城區(qū)構(gòu)建以城市公園為主體，山體、河流、濕地為基礎(chǔ)，紅楓湖、百花湖、阿哈水庫為重點(diǎn)，生態(tài)景觀廊道相貫通的城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系；三是加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，有序推進(jìn)全市農(nóng)村環(huán)境綜合整治項(xiàng)目建設(shè)，建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)政府所在地三年內(nèi)全部完成并實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收。

6．創(chuàng)新城市管理的體制機(jī)制

一是深化戶籍管理制度改革。按照寬嚴(yán)有度、分級承接原則，根據(jù)城市綜合承載能力大小，適度控制老城區(qū)（云巖、南明）、逐步放開區(qū)縣城、全面放開鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶條件，引導(dǎo)農(nóng)村居民有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。健全完善推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、完善戶籍制度改革的相關(guān)政策，明確可以登記為城鎮(zhèn)居民的條件和優(yōu)惠政策，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。對市外遷入人員實(shí)行準(zhǔn)入條件的管理辦法，加速城鎮(zhèn)人口和人才、資金等生產(chǎn)要素的聚集；二是完善土地管理制度。認(rèn)真研究使用好年度計劃指標(biāo)，切實(shí)為城鎮(zhèn)化用地提供保障；大力盤活存量，繼續(xù)加大批而未供建設(shè)用地和閑置土地清理處置力度，提高土地利用效率，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化挖潛用地空間，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理開發(fā)和利用。

（作者單位：同濟(jì)大學(xué)建筑與城規(guī)學(xué)院博士后流動站）