■ 韓傳峰 邵志國(guó) 孟令鵬

地下空間

中國(guó)城市地下空間資源治理智庫建設(shè)

■ 韓傳峰 邵志國(guó) 孟令鵬

作為一種新型的國(guó)土資源，地下空間資源具有有限性和不可恢復(fù)性，與其他稀缺資源一樣，應(yīng)當(dāng)特別注重開發(fā)的可持續(xù)性。目前，城市地下空間資源進(jìn)入高速開發(fā)期，但存在著管理部門割據(jù)、規(guī)劃缺乏系統(tǒng)性、法律法規(guī)建設(shè)落后等諸多問題，亟需建立城市地下空間資源治理智庫，研究相關(guān)的理論、方法、技術(shù)與政策，為中國(guó)城市地下空間資源的可持續(xù)開發(fā)與保護(hù)提供科學(xué)的決策支持。

一、城市地下空間資源

城市地下空間指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，以土體或巖體為主要介質(zhì)的地表（人工結(jié)構(gòu)層）以下的空間領(lǐng)域，一般包括交通設(shè)施（地鐵、公路、人行過道街、停車場(chǎng)等）、管線、商業(yè)設(shè)施、人防設(shè)施、農(nóng)業(yè)設(shè)施、存儲(chǔ)設(shè)施等。

與城市地下空間不同，城市地下空間資源指在一定歷史時(shí)期內(nèi)和一定技術(shù)條件下，可有效利用的城市地下空間及其總量。地下空間資源與土地礦產(chǎn)等稀有資源一樣，是城市建設(shè)的戰(zhàn)略性空間和新型國(guó)土資源，具有經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性、生態(tài)功能性，以及空間協(xié)同性等特征。

中國(guó)人口眾多、資源相對(duì)不足，用于城市建設(shè)的用地不斷增加，使原本不足的土地資源更加緊缺。因此，應(yīng)合理開發(fā)利用城市地下空間資源，拓展城市空間，提高城市土地資源利用率。長(zhǎng)期來看，中國(guó)可供有效利用的地下空間資源潛力巨大，如表中所示。

地下空間資源開發(fā)對(duì)中國(guó)城市發(fā)展具有巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益。經(jīng)濟(jì)效益方面，可大大提高城市的土地利用效率，節(jié)約土地資源，滿足城市的空間容量需求，促進(jìn)城市實(shí)現(xiàn)集約化發(fā)展；社會(huì)效益方面，可進(jìn)一步完善城市戰(zhàn)略物資的儲(chǔ)備體系，保障城市安全；生態(tài)效益方面，可保護(hù)和改善城市的生態(tài)環(huán)境，提高市民的生活質(zhì)量。

中國(guó)地下空間資源潛力

二、中國(guó)城市地下空間資源開發(fā)與保護(hù)問題

（一）規(guī)劃建設(shè)缺乏整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性

梳理中國(guó)當(dāng)代城市地下空間資源開發(fā)歷史沿革，城市地下空間整體缺乏“國(guó)際、交通、百年”的城市建設(shè)發(fā)展理念。從各地實(shí)踐情況看，城市地下空間規(guī)劃建設(shè)的長(zhǎng)效性不足，地上、地面、地下一體化的立體綜合空間整體規(guī)劃缺失。很多城市地下空間的開發(fā)違背了綜合化、分層化與深層化的空間治理理念，較多停留于淺層地下空間。同時(shí)，城市地下空間建設(shè)在時(shí)空上缺乏與未來發(fā)展有效銜接的功能接口，未充分認(rèn)識(shí)和發(fā)展地下空間產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈等。在涉及城市地下空間的光照強(qiáng)度、聲音大小、氣體流動(dòng)、心理狀態(tài)等方面的影響研究亦顯不足。

（二）管理部門割據(jù)、協(xié)同機(jī)制割裂

有效的政府管理體制是構(gòu)建城市地下空間開發(fā)利用良性秩序的關(guān)鍵。目前，我國(guó)在城市地下空間資源管理方面，人防、交通、給排水、電力、通信、能源、軍事、反恐等主管部門各自為政，難以形成“匯、融、通、達(dá)”的地下空間資源治理格局。同時(shí)，政府對(duì)地下空間突發(fā)事件應(yīng)急管理重視不足，未綜合考慮傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的各個(gè)方面。在地下空間規(guī)劃決策的科學(xué)論證機(jī)制、信息共享機(jī)制方面缺失，難以實(shí)現(xiàn)整個(gè)地下空間的網(wǎng)絡(luò)化開發(fā)與保護(hù)。

（三）法律法規(guī)與政策支持不足

在國(guó)家法律層面，與地下空間相關(guān)的法律法規(guī)如《土地管理法》《人民防空法》等尚未形成完整的法律體系。已有法律對(duì)地下空間所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定模糊不清，法律主體不明確。城市地下空間資源的上位法缺失，《城市規(guī)劃法》《人民防空法》《礦產(chǎn)資源法》《建筑法》《軍事設(shè)施保護(hù)法》等單行法之間不協(xié)調(diào)、不銜接，造成法律的可操作性差。地下空間和地下工程權(quán)利的界定、獲取、轉(zhuǎn)讓、保護(hù)、登記等也缺少法律依據(jù)。同時(shí)，政府在地下空間的功能整合、優(yōu)化利用等方面沒有專項(xiàng)支持，缺少引導(dǎo)企業(yè)參與的激勵(lì)性政策。

三、中國(guó)城市地下空間資源治理智庫建設(shè)

（一）時(shí)代性需求

城市地下空間資源開發(fā)與保護(hù)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。現(xiàn)有學(xué)科知識(shí)體系（經(jīng)濟(jì)、管理、法律等軟科學(xué)）不能有效支持資源的開發(fā)利用與保護(hù)，因此，亟需建立城市地下空間資源治理智庫。

智庫是以公共政策為研究對(duì)象，以影響政府決策為目標(biāo)，以公共利益為導(dǎo)向，以社會(huì)責(zé)任為準(zhǔn)則，獨(dú)立提出整體性解決方案的專業(yè)機(jī)構(gòu)，主要作用是提供穩(wěn)妥議案，影響政府決策，支撐國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。智庫研究服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略決策，分析解構(gòu)時(shí)政問題，提供政策輿論思想，引導(dǎo)社會(huì)思潮，儲(chǔ)備人才資源，提升國(guó)際制度性話語權(quán)和國(guó)家軟實(shí)力，起到社會(huì)與決策者溝通的橋梁作用。

城市地下空間資源治理智庫作為典型的行業(yè)智庫，應(yīng)著重研究涉及地下空間資源開發(fā)與保護(hù)的重大戰(zhàn)略及熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，研判行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，提升行業(yè)管理水平，提出具有重要影響力的政策成果，形塑行業(yè)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)力、號(hào)召力、影響力，促進(jìn)城市地下空間資源開發(fā)與保護(hù)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）建設(shè)目標(biāo)

中國(guó)城市地下空間資源治理智庫應(yīng)具有問題導(dǎo)向、布局合理、開放流動(dòng)、運(yùn)行高效的特點(diǎn)，同時(shí)具有獨(dú)立自由的思維空間和研究氛圍，建設(shè)一流的綜合數(shù)據(jù)庫或數(shù)據(jù)共享的研究平臺(tái)（信息平臺(tái)、人力資源平臺(tái)、國(guó)際交流和成果發(fā)布平臺(tái)）。

（三）建設(shè)原則

中國(guó)城市地下空間資源治理智庫建設(shè)應(yīng)參照以下原則。首先，突出地下空間資源開發(fā)與保護(hù)的行業(yè)特色，注重區(qū)域性和關(guān)聯(lián)性；其次，體現(xiàn)現(xiàn)代化特征，側(cè)重地下資源開發(fā)與保護(hù)過程中人、工作、管理和環(huán)境的現(xiàn)代化，更要建立智庫的參照系，體現(xiàn)建設(shè)的最高標(biāo)準(zhǔn)、最完備特征；最后，緊跟時(shí)代步伐，體現(xiàn)階段性特征，同時(shí)又體現(xiàn)出不斷發(fā)展的動(dòng)態(tài)過程。

（四）建設(shè)內(nèi)容

中國(guó)城市地下空間資源治理智庫的建設(shè)內(nèi)容，主要包括知識(shí)體系、支撐體系和制度體系三部分，如圖所示。

智庫體系架構(gòu)

其中，知識(shí)體系指城市地下空間資源開發(fā)與保護(hù)相關(guān)的理論、方法與技術(shù)。支撐體系中，人才團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)包含行業(yè)領(lǐng)袖與專家學(xué)者，積極吸納黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織的離退休人員。平臺(tái)基地主要指智庫依托國(guó)家、部門及高校，建設(shè)科學(xué)的實(shí)驗(yàn)室和工作站，形成的創(chuàng)新和服務(wù)平臺(tái)。制度體系中，內(nèi)部運(yùn)行管理機(jī)制主要指智庫決策、管理、監(jiān)督相互分離和制約的機(jī)制（理事會(huì)決策、院所長(zhǎng)負(fù)責(zé)、監(jiān)事會(huì)巡視監(jiān)督）、高效合理的評(píng)價(jià)與激勵(lì)制度等。內(nèi)外合作與交流機(jī)制與制度，包括智庫科技合作與交流機(jī)制（學(xué)會(huì)、學(xué)術(shù)期刊、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟工作制度等）以及成果培育機(jī)制等。外部政策環(huán)境主要指智庫建設(shè)的資金來源問題。城市地下空間資源治理智庫建設(shè)的資金來源應(yīng)保持多樣性，如民間捐贈(zèng)、服務(wù)收費(fèi)、財(cái)政資金等，并保持相互獨(dú)立。

四、結(jié)語

城市地下空間資源的有序開發(fā)與積極保護(hù)，可有效提高城市的土地利用效率，完善戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備體系，改善生態(tài)環(huán)境，為城市可持續(xù)發(fā)展帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。城市地下空間資源治理智庫可極大促進(jìn)行業(yè)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決，推進(jìn)相關(guān)學(xué)科知識(shí)體系交叉，提出影響政府戰(zhàn)略決策的整體解決方案，對(duì)提升國(guó)家在國(guó)際地下空間資源治理領(lǐng)域的制度性話語權(quán)具有重要意義。

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（作者單位：同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）