■ 王克修

城市建設(shè)

湖南城鎮(zhèn)化快速推進中的城市病防治研究

■ 王克修

時隔 37 年，中央于 2015 年年底再次召開城市工作會議，會議指出：“要著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市?！睆娜虬l(fā)達國家的城市化規(guī)律來看，當(dāng)城市化水平達到 30% 以后，城市病將開始顯現(xiàn)；一旦城市化水平達到 50% 以后，城市病就會集中爆發(fā)。出行難、停車難、“城市看?！薄榜R路拉鏈”“垃圾圍城”……但我們又離不開城市，城市已經(jīng)是各類要素資源和經(jīng)濟社會活動最集中的地方。到 2015 年底，湖南省城鎮(zhèn)化率已突破 50% 關(guān)口。不僅如此，《湖南省推進新型城鎮(zhèn)化實施綱要（2014-2020）》規(guī)劃已經(jīng)提出，到 2020 年，湖南省將發(fā)展中心城區(qū)常住人口 500 萬以上的特大城市 1 個，100 萬～500萬的大城市 8 個，50 萬～100 萬的城市 4 個。隨著城市越來越大，各類矛盾和城市病日益凸顯，對城市社會結(jié)構(gòu)和市民生活造成了較大沖擊，必須從源頭上加以防治。

湖南省的“城市病”

（一）城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡，流動人口增加交通擁堵

湖南各市州由于地理位置、交通狀況、經(jīng)濟基礎(chǔ)等差異較大，以致城鎮(zhèn)化發(fā)展極不平衡。2015 年，長株潭城市群的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到 67.74%，高于全省平均水平 16.85 個百分點，而其他城市群均低于全省平均水平，其中發(fā)展較好的洞庭湖地區(qū)城鎮(zhèn)化率為 49.53%，低于全省平均水平 1.36個百分點，基礎(chǔ)最薄弱的大湘西地區(qū)城鎮(zhèn)化率僅為 42.59%，低于全省平均水平 8.30 個百分點，與長株潭城市群差距更是高達 25.16 個百分點。14 個市州中城鎮(zhèn)人口超過鄉(xiāng)村人口的只有長沙（74.38%）、湘潭（58.28%）、株洲（62.10%）、岳陽（54.01%）、郴 州（50.34%）， 最 低的 湘 西自 治 州僅 為41.13%，低于全省平均水平近 10 個百分點?？h域城鎮(zhèn)化率普遍偏低。71 個縣的人口總數(shù)為 4128.06 萬人，占了全省總?cè)丝诘?60.86%，但其中城鎮(zhèn)人口卻只有 1650.35 萬人，只占了全省城鎮(zhèn)人口的 47.81%。平均城鎮(zhèn)化率只有 39.98%，低于全省平均水平超過 10個百分點?？h鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展滯后是影響湖南省城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要因素。

湖南城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡導(dǎo)致城市流動人口增加和交通擁堵。交通是城市發(fā)展的動脈。近年來，許多城市紛紛陷入交通堵局，造成城市“腸梗阻”。這不僅降低了城市運轉(zhuǎn)效率，而且導(dǎo)致事故增多、污染加劇，干擾城市功能的發(fā)揮，甚至?xí)?dǎo)致經(jīng)濟社會發(fā)展的衰退。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高，土地資源浪費和城市建設(shè)不合理

低質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展方式往往都是從低密度、低容積率、平面空間起步，建設(shè)不同的城市功能區(qū)，隨著城市人口的增加逐步再增加設(shè)施、完善設(shè)施，加大開發(fā)強度。這種傳統(tǒng)的建造方式帶來了各個城市無一例外的城市病。主要表現(xiàn)為這些城市里面都有巨量的交通和物流、城市堵車和運輸困難，導(dǎo)致了整個城市的運行效率低下，造成土地浪費和城市建設(shè)的不合理現(xiàn)象。

從湖南省來看，城鎮(zhèn)發(fā)展重規(guī)模、輕質(zhì)量，對人口的承載和吸納能力有限，城鎮(zhèn)化質(zhì)量和效益不高的情況還比較嚴(yán)重。2010～2015 年，湖南省城市建成區(qū)擴大超過 100%，而吸納的城鎮(zhèn)人口只增長了 21.33%。人口城鎮(zhèn)化的速度遠遠低于土地城鎮(zhèn)化。在土地城鎮(zhèn)化快速推進的同時，城鎮(zhèn)對農(nóng)村轉(zhuǎn)移吸納能力不增反降，2015 年湖南省規(guī)上企業(yè)數(shù)量和在崗職工人數(shù)相比 2011 年分別下降了 32.86% 和 18.28% ；而且農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程嚴(yán)重滯后。2015 年城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障參保人數(shù)為 1160.70 萬，城鎮(zhèn)醫(yī)療保險參保人數(shù) 2660.5 萬人，但相對于 3451.88 萬城鎮(zhèn)人口，覆蓋率分別只達到 33.63% 和77.07%。如果沒有提供足夠的就業(yè)機會和有力的社會保障，人口城鎮(zhèn)化將會是一句空話。

（三）城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動力不足，社會矛盾凸顯

近幾年湖南的城鎮(zhèn)化主要依靠各級政府大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和行政區(qū)劃調(diào)整來推動。與 2010 年相比，2015 年湖南新增城鎮(zhèn)單位數(shù) 2877 個，增長高達 32.58%。但受國際經(jīng)濟不景氣和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的雙重影響，湖南省經(jīng)濟下行壓力較大，2011 年以來湖南省主要經(jīng)濟指標(biāo)增速都出現(xiàn)了大幅下滑（見下表），2015 年財政收入增速只有 2011 年的四分之一，全省固定投資增速只有 2011 年的一半，出口額增速更是出現(xiàn)負(fù)增長。未來相當(dāng)長一段時間全省經(jīng)濟將面臨增長放緩的嚴(yán)峻形勢，僅靠投資和區(qū)劃調(diào)整來推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的增長模式將難以為繼。

城鎮(zhèn)人口與相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)增速比較 單位 ：%

在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，必須高度重視城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)生動力不足背景下城市貧困防治問題，否則不僅會影響經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，而且會影響政治局面的安定團結(jié)。

（四）對城市文化存在“建設(shè)性的破壞”現(xiàn)象

文化是城市的靈魂，城市文化品格再塑，是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型不可或缺的重要內(nèi)容。但令人痛惜的是，近些年來，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，對城市文化形成了一種“建設(shè)性的破壞”。在大拆大建之后，除了所謂政績和GDP之外，我們得到的是千城一面，甚至低俗、怪異的城市風(fēng)貌，是歷史遺產(chǎn)的破壞，地域文化風(fēng)格的喪失，是文化的斷層、歷史的割裂，或者說是嚴(yán)重的城市文化病，而這種城市文化病實質(zhì)上是在社會急劇變革中的民族文化和國家文化的缺失。

（五）公共服務(wù)配套不足

各地都在加速推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，助推城鄉(xiāng)一體化，但不少小城市公共設(shè)施配套仍然相對滯后。就小城市而言，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)目前還只能?；荆档拙€，與大中城市相比，很多小城市的公共服務(wù)根本談不上優(yōu)質(zhì)，可供選擇的余地很小。絕大多數(shù)小城市，缺乏有文化品位與文化氛圍的空間設(shè)施，有格調(diào)的咖啡館、酒吧、書店這些現(xiàn)代都市生活必備的空間不多，美術(shù)館、博物館、畫廊和藝術(shù)沙龍更少。

湖南省城市病的防治對策

如何深入病灶，針對城市病開出良方？

（一）更新城市發(fā)展理念

針對可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，國際上提出了眾多新型城市理念，如：健康城市、生態(tài)城市、低碳城市、緊湊城市、創(chuàng)新型城市、智慧城市等，這些新型城市發(fā)展模式已成為國內(nèi)外眾多城市的發(fā)展目標(biāo)，為湖南治理城市病提供了較好的參考思路。

應(yīng)積極學(xué)習(xí)和借鑒先進城市發(fā)展理念，同時努力根據(jù)湖南自身城市狀況探索和創(chuàng)新適合自身的城市發(fā)展理念，構(gòu)建城市發(fā)展新模式。面對諸多城市病問題，湖南也應(yīng)樹立以人為本的城市發(fā)展理念，改變過去城市治理的傳統(tǒng)意識。使經(jīng)濟、規(guī)劃、建筑、藝術(shù)、文化等專業(yè)人員成為城市價值和城市標(biāo)準(zhǔn)制定的重要參與者，凝聚和形成影響城市發(fā)展的新的理性力量，建立新的城市價值標(biāo)準(zhǔn)影響機制，以新的城市開發(fā)理念來影響城市建設(shè)。

（二）合理分配城市公共資源與服務(wù)

城市病本質(zhì)是有限的城市資源與日益增長的城市居民之間的供需矛盾。只有城市資源與城市居民維系著恰當(dāng)和諧的比例關(guān)系，城市諸多部門如環(huán)保、交通、住房、醫(yī)療、就業(yè)等才能正常運轉(zhuǎn)，才能發(fā)揮應(yīng)有的城市公共服務(wù)功能，必須合理分配公共資源與服務(wù)，避免向大城市過度集中，破除等級化城市行政管理體制，大中小城市公共資源配置實現(xiàn)均等化。只有大力發(fā)展中小城市與基層村鎮(zhèn)社區(qū)，從政策層面將資源與服務(wù)向基層傾斜，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移，才能解決大城市人口膨脹問題，從病根上鏟除城市病形成的必備條件。以城市行政等級分配公共資源的僵化體制必須改革，各級政府要積極轉(zhuǎn)變政府職能簡政放權(quán)，改變單一的行政化管理模式，讓市場在配置公共資源和服務(wù)中起到?jīng)Q定性作用。具體表現(xiàn)為：鼓勵民間資本進入到各級城市的交通、醫(yī)療、教育、文化、金融、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域中。根據(jù)城市規(guī)模大小完善能源價格差別機制，項目的審批與經(jīng)費的分配要放權(quán)給基層城市，大力鼓勵基層城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定吸引企業(yè)落戶中小城市的優(yōu)惠扶持政策，鼓勵社會資本參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力促進教育資源的統(tǒng)籌配置，改革單一的政府投資辦學(xué)模式，吸引民間資本興辦教育。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度，銜接農(nóng)村和城市的養(yǎng)老保險制度，全面覆蓋最低生活保障制度，完善基層城鎮(zhèn)醫(yī)療機制改革，完善城鄉(xiāng)醫(yī)療保險制度，鼓勵政府與社會資本合作模式辦醫(yī)。構(gòu)建全省公共文化服務(wù)體系，扶持基層城鎮(zhèn)影視、出版、網(wǎng)絡(luò)、演藝、娛樂產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高基層村鎮(zhèn)吸引人才的補貼津貼和報酬，大力引進發(fā)展重點領(lǐng)域急需的緊缺專門人才。

（三）增強新型農(nóng)村社區(qū)戰(zhàn)略基點作用

湖南作為人口和農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村剩余勞動力規(guī)模龐大是基本省情，如何安置如此巨大的農(nóng)業(yè)人口，是治療城市病必須思考的問題。如何合理引導(dǎo)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，是根治城市病的本質(zhì)要求。立足省情增強新型農(nóng)村社區(qū)戰(zhàn)略基點作用，將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點。將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為治療城市病戰(zhàn)略基點，改變農(nóng)村人口異地轉(zhuǎn)移模式，不僅降低農(nóng)村人口就業(yè)成本，而且降低轉(zhuǎn)化為市民的門檻，縮短城鄉(xiāng)差距，極大減輕了大中城市的人口壓力，有效避免了城市病的爆發(fā)。

（四）加快建設(shè)以縣級市和縣城為主的中小城市

湖南省縣級市和縣城數(shù)量眾多，大力推動縣城提速發(fā)展，將極大地提高湖南省城鎮(zhèn)化水平。一方面，一批發(fā)展基礎(chǔ)較好的經(jīng)濟強縣市要率先發(fā)展成為人口聚集能力強、城市功能較完善的中等城市。要將長株潭地區(qū)的長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)縣、醴陵市、攸縣、湘潭縣、湘鄉(xiāng)市打造成長株潭城市群的衛(wèi)星城市；要通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶動大湘南地區(qū)的耒陽市、資興市、常寧市、衡東縣、衡南縣、永興縣、桂陽縣等城鎮(zhèn)發(fā)展；洞庭湖區(qū)的汨羅市、華容縣、沅江市、岳陽縣等縣市，要抓住生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)機遇，加快城鎮(zhèn)化進程；大湘西地區(qū)的冷水江市、邵東縣、中方縣、芷江縣、慈利縣，要進一步完善基礎(chǔ)設(shè)施，增強人口集中產(chǎn)業(yè)集聚能力。另一方面，要突出抓好特色縣城建設(shè)，通過發(fā)展特色經(jīng)濟加快縣城發(fā)展。如鳳凰、衡山、新寧、城步、洪江、藍山等縣，要圍繞旅游產(chǎn)業(yè)帶動城鎮(zhèn)發(fā)展；安化、石門、澧縣、臨武等縣，要通過黑茶、柑橘、葡萄、農(nóng)副產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)促進城鎮(zhèn)發(fā)展。通過擴大縣城規(guī)模，引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)、資本等要素向縣城集聚，使更多的縣城發(fā)展成為中小城市。

突出重點搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)，培育新的區(qū)域經(jīng)濟增長點。湖南省小城鎮(zhèn)數(shù)量極多，但未來有可能做大做強的小城鎮(zhèn)，主要有以下四類：一是在城市群里面的小城鎮(zhèn)，可以承接大城市的產(chǎn)業(yè)外移，比如長株潭周邊的系列鎮(zhèn)—靖港古鎮(zhèn)等；二是人口規(guī)模達到2～3萬人以上的鎮(zhèn)，要繼續(xù)擴大人口規(guī)模，力爭達到5萬人以上，然后通過鎮(zhèn)改市的方式來做大做強；三是有旅游、文化、工商業(yè)等產(chǎn)業(yè)特色，或者有豐富自然資源的小城鎮(zhèn)等；四是區(qū)位條件突出、能夠成為交通節(jié)點的小城鎮(zhèn)和地處湘贛、湘桂、湘鄂、湘黔等省際邊界口子鎮(zhèn)，可以建設(shè)成為對外開放的商貿(mào)市場和物資集散中心。做好這些小城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃，實施簡政放權(quán)、擴權(quán)強鎮(zhèn)的各項政策，大力引導(dǎo)市場力量有重點地發(fā)展這些城鎮(zhèn)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強產(chǎn)業(yè)集聚能力，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高城鎮(zhèn)化的規(guī)模和質(zhì)量。

（五）提高城市管理的智商和情商

根據(jù)現(xiàn)代城市建設(shè)新愿景，不斷提高城市管理的智商和情商。

加快推進《湖南省城市綜合管理條例》立法，解決城市管理和執(zhí)法中法律地位缺失、權(quán)威性、公信力不足等問題，徹底扭轉(zhuǎn)城市管理無法可依、借法執(zhí)法的困境。同時，加快制定或修訂一批城市管理和綜合執(zhí)法方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，以此解決“誰來管、管什么、怎么管、按什么標(biāo)準(zhǔn)管、管成什么樣子”的問題。

精細管理，堅決守住城市安全底線。為保障城市安全運行，湖南省將重點對污水、垃圾處理、供水、燃氣、橋梁、隧道、邊坡、老舊建筑等市政設(shè)施進行全方位綜合管理，健全城市抗震、防洪、排澇、消防、應(yīng)對地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮體系，提升城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。既要抓好源頭防控，也要強化動態(tài)監(jiān)管。

精細管理，順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng) +”大勢?！笆濉睍r期，湖南省將進一步加大投入，促進大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)與城市管理服務(wù)融合，推進交通運行、環(huán)境監(jiān)測、地下管線等各類城市運行數(shù)據(jù)的綜合采集，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用。通過將互聯(lián)網(wǎng)上沉睡的“大量數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)化為“大數(shù)據(jù)”，形成用數(shù)據(jù)決策和創(chuàng)新的城市管理新機制。

（六）加強城市文化資源保護和科學(xué)開發(fā)

實現(xiàn)城市文化品格再塑，關(guān)鍵在于實現(xiàn)以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，至少有三個要素要考慮：

一是重視人文精神，強化城市的文化功能，把城市真正作為傳承文明、承載歷史、寄托情感的精神家園。努力實現(xiàn)人與自然的和諧相處，讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁。

二是豐富城市精神內(nèi)涵，提升城鎮(zhèn)化建設(shè)的水平，努力把追求自然和諧的建筑文化傳統(tǒng)與現(xiàn)代元素有機結(jié)合，探索城市文化發(fā)展的新模式。

三是切實加強城市歷史文化遺產(chǎn)保護，重視保護與利用結(jié)合，深入挖掘其文化內(nèi)涵、社會價值和對城市發(fā)展的現(xiàn)實意義，使文化遺產(chǎn)融入現(xiàn)代社會，惠及社會公眾。

（作者系湖南省委黨校教授、湖南智庫聯(lián)盟專家）