楊景河

[摘 要] 本文從整體上分析了我國(guó)財(cái)政制度的概況和改革方向，論述了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)于財(cái)政資金的不足應(yīng)該采取的對(duì)策。對(duì)于PPP模式在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段建立、發(fā)展、和壯大進(jìn)行了詳細(xì)透徹的分析，特別是現(xiàn)階段我國(guó)PPP模式存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入的研究和廣泛地探討。提出了PPP模式既能促進(jìn)財(cái)政資金的合理運(yùn)用和發(fā)揮社會(huì)閑散資金的積極作用的重要觀點(diǎn)。

[關(guān)鍵詞] 財(cái)政制度 制度改革 PPP模式 PPP模式發(fā)展

[中圖分類(lèi)號(hào)] F82 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650（2017）05-0029-01

為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，在財(cái)政管理體制改革中，參照國(guó)際上通行做法，必須實(shí)行分稅制。 目前.世界上許多國(guó)家都實(shí)行了分稅制。由于各國(guó)的國(guó)情不同，分稅的形式也有不同。在加拿大、法國(guó)，稅收同源共享占很大比。但是我國(guó)各級(jí)財(cái)政缺口還很大。

深入推進(jìn)財(cái)稅體制等改革。一是深化預(yù)算管理制度改革。制訂出臺(tái)全面推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)工作意見(jiàn)、中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理辦法及配套政策，繼續(xù)推進(jìn)中期財(cái)政規(guī)劃管理、盤(pán)活財(cái)政存量資金等工作，逐步擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍和規(guī)模。二是加快稅制改革。推進(jìn)消費(fèi)稅改革，研究全面實(shí)施資源稅費(fèi)改革方案，研究個(gè)人所得稅改革方案。三是積極推進(jìn)財(cái)政體制改革。研究提出理順中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的指導(dǎo)意見(jiàn)。此外，開(kāi)展PPP模式融資，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司和投資公司試點(diǎn)，積極支持投融資、農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老、教育、科技、金融等重點(diǎn)領(lǐng)域改革。

在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速但不均衡。如何保證資金的足量供應(yīng)和合理使用是一個(gè)艱難的課題。PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫(xiě)，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。

五大政策保障措施確保PPP項(xiàng)目加速落地，有望成為社會(huì)資本涉足特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的突破口。通知提出簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批、推進(jìn)能源價(jià)格改革、探索創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制、加強(qiáng)金融合作、適時(shí)開(kāi)展第三方評(píng)估等五大保障措施，并且對(duì)能源領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目規(guī)范有序推進(jìn)PPP模式。為了充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)在資源配置中的作用，地方政府一直在積極推進(jìn)能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合作，我們認(rèn)為國(guó)家能源局本次印發(fā)通知標(biāo)志著能源領(lǐng)域PPP模式進(jìn)入推廣階段，明確能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目支持方向，建立能源領(lǐng)域市場(chǎng)化價(jià)格價(jià)值，完善能源領(lǐng)域PPP項(xiàng)目評(píng)估與審批機(jī)制，有望成為社會(huì)資本涉足能源領(lǐng)域特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的突破口，是深化能源與電力體制改革工作的延伸。

很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，在市政領(lǐng)域，政府不僅要負(fù)責(zé)監(jiān)督，還要負(fù)責(zé)投資建設(shè)環(huán)衛(wèi)設(shè)施、組織專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍運(yùn)營(yíng)，既扮演“運(yùn)動(dòng)員”，又扮演“裁判員”。2015年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，這是轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措。

PPP模式的引入，可以大大促進(jìn)原有各項(xiàng)財(cái)政管理體制的改革，加快實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，可以充分發(fā)揮社會(huì)力量和市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的作用。采取PPP模式，可以盤(pán)活現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)資產(chǎn)，通過(guò)利用社會(huì)資本的資源，解決環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目的資金投入難題。政府按照考核標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)效果支付服務(wù)費(fèi)用，充分發(fā)揮財(cái)政支出的效益。

專(zhuān)業(yè)的社會(huì)投資人引入后，通過(guò)“讓專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事”，有助于提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)管理水平，增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給效率。引入專(zhuān)業(yè)化的環(huán)衛(wèi)企業(yè)，采用先進(jìn)的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)與管理模式，可以全面快速提升環(huán)衛(wèi)行業(yè)的技術(shù)、運(yùn)營(yíng)及管理水平。

政府與社會(huì)資本依據(jù)各自風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力、風(fēng)險(xiǎn)與利益一致的原則，從風(fēng)險(xiǎn)成本最優(yōu)化的角度，可以對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)合理的分擔(dān)，較傳統(tǒng)模式而言，大大降低了政府的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)資本方在獲得合理收益的同時(shí)，將承擔(dān)與收益相匹配的投融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)。主要體現(xiàn)在：

合理的價(jià)格機(jī)制尚未形成。目前，環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)不成熟，制約了政府部門(mén)對(duì)環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場(chǎng)價(jià)格的調(diào)控，難以確定出合理的市場(chǎng)指導(dǎo)價(jià)格。有些城市片面追求降低政府投入，往往是最低價(jià)中標(biāo)，造成環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量下降。

對(duì)員工進(jìn)行管理考核，并將考核意見(jiàn)反饋到原單位，原單位根據(jù)考核意見(jiàn)存檔。員工檔案仍由原單位統(tǒng)一管理，到齡退休時(shí)按事業(yè)編制退休辦理。職工對(duì)這種方案的接受度較高，前期實(shí)施阻力小，但需要在項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施周期內(nèi)政府部門(mén)與社會(huì)資本方密切配合，才可達(dá)到預(yù)期效果，存在變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

資產(chǎn)處置方式確定有難度。環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目中對(duì)于現(xiàn)有資產(chǎn)（機(jī)械設(shè)備）的處置主要有以下2種方式：

機(jī)械設(shè)備全部重新購(gòu)置。接受現(xiàn)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。

加快推廣PPP模式。一是進(jìn)一步完善法律制度和政策扶持體系，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。抓緊制訂PPP項(xiàng)目財(cái)政管理辦法，印發(fā)物有所值評(píng)價(jià)指引，做好PPP立法準(zhǔn)備工作，研究出臺(tái)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”措施。二是規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施。三是強(qiáng)化契約意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)理念，從財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展、項(xiàng)目全生命周期的角度，將項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)納入中期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制體系。

抓好政策落實(shí)。加強(qiáng)對(duì)已出臺(tái)重大財(cái)稅政策措施的督促檢查，狠抓政策落實(shí)，加快項(xiàng)目資金落地，確保各項(xiàng)政策取得預(yù)期效果。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，依法加強(qiáng)稅收征管，保障民生等重點(diǎn)領(lǐng)域支出需求，提高財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性。

PPP可緩解地方政府的財(cái)政壓力，在財(cái)政收入減少的情況下，PPP模式日益受到官方的重視。我認(rèn)為在PPP模式下，政府與社會(huì)資本雙方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，應(yīng)在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上訂立合同，并依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務(wù)。

在合同管理過(guò)程中，要提升PPP項(xiàng)目合同的科學(xué)性、規(guī)范性和操作性，充分識(shí)別、合理防控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

作者認(rèn)為，今后將及時(shí)PPP項(xiàng)目要求和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂和完善，并將逐步出臺(tái)主要行業(yè)領(lǐng)域和主要運(yùn)作方式的PPP項(xiàng)目合同標(biāo)準(zhǔn)示范文本，以加快PPP模式推廣應(yīng)用。

2014年以來(lái)，我國(guó)在推動(dòng)PPP模式上動(dòng)作頻頻。成立PPP中心，為推進(jìn)PPP提供必要技術(shù)支撐后，這是對(duì)PPP模式發(fā)展和完善的需要， PPP模式可以運(yùn)用到很多領(lǐng)域，它的作用會(huì)隨著社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展日趨壯大。