羅喜明+吳菊英

[摘 要] 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和“四化”深入發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系的重要基礎(chǔ)性工作，事關(guān)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和廣大農(nóng)民切身利益。妥善處理好以下“五個(gè)”方面的關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)確權(quán)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)當(dāng)前確權(quán)登記頒證工作的關(guān)鍵。

[關(guān)鍵詞] 精準(zhǔn) 農(nóng)村土地確權(quán) “五個(gè)關(guān)系”

[中圖分類號(hào)] F32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650（2017）05-0016-02

1 土地確權(quán)與人地矛盾間的關(guān)系

在土地確權(quán)工作中，一些村社干部和農(nóng)民誤認(rèn)為是要重新調(diào)整土地，提出分配村里的機(jī)動(dòng)地，用實(shí)測(cè)中多出來(lái)的耕地給候地人口解決土地，同時(shí)把近年來(lái)農(nóng)民新開墾的冊(cè)外地納入家庭承包合同。國(guó)家的政策非常清楚，開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證是對(duì)現(xiàn)有承包關(guān)系的補(bǔ)充完善，不是推倒重來(lái)，打亂重分，不能借機(jī)調(diào)整和收回承包地。目的是穩(wěn)定土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村人地矛盾在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期存在，人地間的矛盾化解需要依靠農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，通過(guò)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和“四化”深入?yún)f(xié)調(diào)發(fā)展逐步解決。在處理人地矛盾的過(guò)程中，要著重處理好二輪承包以來(lái)年年進(jìn)行土地調(diào)整的突出問(wèn)題。對(duì)村社違法調(diào)整承包地的，在確權(quán)登記工作中，能夠復(fù)原的要按政策進(jìn)行復(fù)原，復(fù)原后進(jìn)行確權(quán)；不能復(fù)原的可以尊重大多數(shù)群眾意見，按現(xiàn)狀進(jìn)行確權(quán)，否則舊的矛盾解決不了，新的矛盾又出現(xiàn)了。矛盾特別突出的可以后期處理，但不能久拖不決。

2 集體土地所有權(quán)耕地面積與實(shí)測(cè)面積、二輪承包合同面積、確權(quán)歸戶面積之間的關(guān)系

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作核心是通過(guò)確權(quán)登記發(fā)證工作，解決好承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問(wèn)題。中央和省政府要求，在工作中，各地要保持承包關(guān)系穩(wěn)定，以現(xiàn)有的臺(tái)賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬。在工作中，以農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記結(jié)果為基礎(chǔ)，以第二次全國(guó)土地調(diào)查成果為依據(jù)，充分利用現(xiàn)有的圖件、影像等數(shù)據(jù)，繪制工作底圖、調(diào)查草圖，采用符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、農(nóng)民群眾認(rèn)可的技術(shù)方法，查清農(nóng)戶承包地塊的面積、四至、空間位置制作公示圖。調(diào)查結(jié)果公示確認(rèn)，作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確實(shí)權(quán)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

集體土地所有權(quán)耕地面積是農(nóng)村二輪承包合同主體部分，是集體所有權(quán)范圍內(nèi)的耕地，是清查實(shí)測(cè)的主要對(duì)象，是土地確權(quán)工作中進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查的基礎(chǔ)參考。

實(shí)測(cè)面積是集體權(quán)屬內(nèi)的現(xiàn)實(shí)耕種面積（也包括權(quán)屬外二輪承包面積），這個(gè)面積包括二輪承包面積、其他方式承包面積、開荒地、冊(cè)外地、園田地等，這個(gè)面積是集體耕地的家底，在這次確權(quán)工作中要摸清搞實(shí)。實(shí)測(cè)面積理論上小于集體土地所有權(quán)面積。

二輪承包面積是二輪土地承包時(shí)農(nóng)戶具有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并記載在合同上的面積。由于二輪延包時(shí)避稅、折等、手指地、擴(kuò)邊等原因，實(shí)際面積往往大于臺(tái)賬面積，二輪承包面積理論上小于實(shí)測(cè)面積，是這次土地確權(quán)歸戶登記頒證的重點(diǎn)和重要依據(jù)。

確權(quán)歸戶面積是這次土地確權(quán)登記過(guò)程中，經(jīng)過(guò)權(quán)屬調(diào)查、實(shí)測(cè)、公示等環(huán)節(jié)，以二輪家庭承包為基礎(chǔ)，在充分考慮避稅、折等、手指地、擴(kuò)邊等原因，經(jīng)村組農(nóng)戶討論通過(guò)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街確權(quán)辦批準(zhǔn)，最后由發(fā)包方和承包方共同認(rèn)定的家庭承包經(jīng)營(yíng)的實(shí)際面積，也是將來(lái)頒證面積。確權(quán)歸戶面積理論上大于二輪承包面積、小于實(shí)測(cè)面積。實(shí)際工作中，我們要明確區(qū)分這幾個(gè)概念，掌握政策，明確界限，不能混淆。

3 農(nóng)民利益與國(guó)家利益和集體利益的關(guān)系

開展農(nóng)村土地確權(quán)既要保證承包地依法確權(quán)，農(nóng)民利益不受侵害，同時(shí)，又要把這些年來(lái)農(nóng)民侵占國(guó)有和集體的公益、公共、生產(chǎn)用地和其他用地調(diào)查清楚，區(qū)分開來(lái)，嚴(yán)格掌握。

3.1 農(nóng)民家庭承包地與國(guó)家和集體公共、公益、生產(chǎn)用地的關(guān)系

公路、鐵路、河流、村路兩側(cè)，水利工程、大中小水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)、田間作業(yè)路、村級(jí)發(fā)展預(yù)留地，這些是國(guó)家和集體公共、公益用地，這次確權(quán)登記工作中要按照所有權(quán)登記成果和耕地實(shí)際使用情況依法予以確認(rèn)。縣級(jí)確權(quán)辦要會(huì)同國(guó)土、林業(yè)、水利、交通等部門，依據(jù)《防洪法》、《河道管理?xiàng)l例》、《吉林省公路管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，明確本區(qū)域內(nèi)國(guó)省級(jí)公路、市鄉(xiāng)公路、村路兩側(cè)植樹臺(tái)和溝渠留出的標(biāo)準(zhǔn)；明確本區(qū)域內(nèi)大中型水利設(shè)施、水庫(kù)、河道等邊界留出的標(biāo)準(zhǔn)；明確農(nóng)民耕地與國(guó)有土地邊界的預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)。要依法保證公路、鐵路、軍事用地和大中型水利設(shè)施等國(guó)有土地的所有權(quán)，保障使用權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街政府要充分考慮村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、公益事業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)實(shí)際需要，將農(nóng)村集體權(quán)屬內(nèi)村屯路邊溝渠、植樹臺(tái)、田間作業(yè)路、水渠等公共、公益用地預(yù)留出來(lái)，為今后集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)用地留有足夠的空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街政府要依據(jù)市級(jí)確權(quán)辦規(guī)定和村社民主議定結(jié)果，對(duì)農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地邊界預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村集體權(quán)屬內(nèi)農(nóng)戶耕地與公共公益用地預(yù)留標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，進(jìn)行公示公告。通過(guò)這次農(nóng)村土地確權(quán)，農(nóng)村集體公共、公益用地要底數(shù)清楚、有據(jù)可查，要在村級(jí)土地確權(quán)成果中記載清晰，歸檔立卷。屬于國(guó)家和集體生產(chǎn)用地、公益用地和公共用地范圍內(nèi)的土地不能確權(quán)給農(nóng)戶家庭。

3.2 家庭承包與其他承包方式的關(guān)系

家庭承包地是依據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照公平分配、人人有份的原則，統(tǒng)一承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶的耕地、林地、草地。其他承包方式是指集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)家庭承包以外的集體土地，按照效益優(yōu)先、兼顧公平的原則，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式，承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員或其他單位和個(gè)人的“四荒”地、養(yǎng)殖水面等（包括集體機(jī)動(dòng)耕地）。家庭承包以外的集體土地情況比較復(fù)雜，有一些已經(jīng)以其他方式對(duì)外發(fā)包了，還有一些由農(nóng)戶開墾后一直不明不白地耕種，農(nóng)戶之間差異很大，特別是山區(qū)半山區(qū)情況更復(fù)雜一些。這些土地是農(nóng)村今后一個(gè)時(shí)期調(diào)解人地矛盾、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)和公益事業(yè)的依托，不能吃干分凈。待確權(quán)結(jié)束后，仍然可以采取其他方式繼續(xù)承包給現(xiàn)有的耕種者或他人，可以收取必要的費(fèi)用。這次農(nóng)村土地確權(quán)對(duì)其他方式承包耕地暫不確權(quán)登記頒證，待國(guó)家和省確權(quán)辦有明確意見后按要求辦理。

4 依法依規(guī)確權(quán)與民主議事的關(guān)系

確權(quán)歸記登記是農(nóng)村土地確權(quán)的最重要環(huán)節(jié)，必須堅(jiān)持依法依規(guī)、尊重歷史、民主協(xié)商、因地制宜的原則。實(shí)際工作中要重點(diǎn)把握好民主議定的范圍，對(duì)確權(quán)登記中的爭(zhēng)議，有法律政策規(guī)定的，依法依政策調(diào)處。對(duì)于一些疑難問(wèn)題，在不違背法律政策精神的前提下，通過(guò)民主協(xié)商處理。民主議事要嚴(yán)格依照程序，以村為主體、以組為單元，因村制宜，因組施策，啟動(dòng)“一村一策”、“一社一策”、“一事一議”的辦法，讓群眾自己來(lái)研究解決自己的問(wèn)題，防止在確權(quán)歸戶過(guò)程中激化矛盾，影響穩(wěn)定。在啟動(dòng)“一村一策”、“一社一策”、“一事一議”過(guò)程中，要注意處理好多數(shù)人利益和少數(shù)人利益的關(guān)系，不能以多數(shù)人的意志剝奪少數(shù)人的合法權(quán)益；也不能因?yàn)樯贁?shù)人的干預(yù)，侵犯多數(shù)人的正當(dāng)利益。法律法規(guī)明確的，必須依法依規(guī)確權(quán)，不能什么事都往“一村一策”、“一社一策”、“一事一議”的筐里裝。對(duì)因依仗權(quán)勢(shì)承包、偏親向友、蠶食侵占公用溝渠、溢洪道、磨牛地、樹蔭地、防風(fēng)帶等多出的土地，要堅(jiān)決糾正，不予確權(quán)。嚴(yán)格界定應(yīng)依法依規(guī)確權(quán)歸戶、通過(guò)民主協(xié)商確權(quán)歸戶、不予確權(quán)歸戶的政策界限，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)確權(quán)。

5 甲方與乙方、內(nèi)業(yè)與外業(yè)、進(jìn)度與質(zhì)量、穩(wěn)定與確權(quán)的關(guān)系

5.1 甲方與乙方的關(guān)系

甲方是業(yè)主，乙方是甲方委托的施工單位。確權(quán)登記工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是確權(quán)登記工作的主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把與中標(biāo)的測(cè)繪公司簽訂的協(xié)議研究透，把工作范圍、工作成果、質(zhì)量要求、工作進(jìn)度寫清楚，把違約責(zé)任寫明白，嚴(yán)格監(jiān)督。原來(lái)沒(méi)有研究清楚的可以與乙方重新簽訂補(bǔ)充協(xié)議進(jìn)行明確。甲方要按照土地確權(quán)登記方案規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)測(cè)繪公司提出要求，把握好實(shí)測(cè)進(jìn)度。要積極主動(dòng)與乙方搞好配合，協(xié)調(diào)好乙方與村組、相關(guān)部門之間的關(guān)系，幫助乙方解決好實(shí)際工作中遇到的困難和問(wèn)題，合力推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作順利開展。要做到“放手不甩手、信任不放任、幫辦不包辦”。

5.2 內(nèi)業(yè)與外業(yè)的關(guān)系

外業(yè)是基礎(chǔ)，內(nèi)業(yè)是關(guān)鍵，內(nèi)業(yè)的工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于外業(yè)。要加大內(nèi)業(yè)工作人員投入，從入戶調(diào)查工作開始就要注意抓好內(nèi)業(yè)管理，保證內(nèi)業(yè)質(zhì)量。由于受環(huán)境影響，外業(yè)階段時(shí)間要集中、測(cè)繪要準(zhǔn)確、數(shù)據(jù)要真實(shí)，要應(yīng)測(cè)盡測(cè)，杜絕出現(xiàn)誤測(cè)、漏測(cè)、交叉和天窗，盡量避免出現(xiàn)返工；內(nèi)業(yè)要精細(xì)、精準(zhǔn)、完備?？h、鄉(xiāng)確權(quán)辦要對(duì)乙方的工作質(zhì)量、進(jìn)度、技術(shù)力量配備和各環(huán)節(jié)工作完成進(jìn)度、成果質(zhì)量進(jìn)行全程監(jiān)督。

5.3 進(jìn)度與質(zhì)量的關(guān)系

按照國(guó)家對(duì)確權(quán)登記工作的總體要求，要在保證如期完成確權(quán)工作的前提下，科學(xué)計(jì)劃和配置力量，保證質(zhì)量，時(shí)間盡量往前搶，給后期縣級(jí)自查、勘誤修正，數(shù)據(jù)庫(kù)合庫(kù)提供保障，為完成數(shù)據(jù)匯交留有余地。對(duì)于確實(shí)在短時(shí)間內(nèi)問(wèn)題難以解決的村組，可以留到后期處理，不要求全責(zé)備，影響整體進(jìn)展和驗(yàn)收匯交。但在數(shù)量上一定要控制，盡量少留，最好不留。

5.4 確權(quán)與穩(wěn)定的關(guān)系

穩(wěn)定也是這次上級(jí)對(duì)確權(quán)工作的基本要求。由于這次土地確權(quán)不可能完全達(dá)到所有農(nóng)戶的意愿，有些矛盾是繞不開躲不了的。局部或少數(shù)出現(xiàn)不穩(wěn)定是正常的。農(nóng)村發(fā)生的不穩(wěn)定問(wèn)題往往是由于不公正、不公開造成的。只要我們?cè)诖_權(quán)工作中嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)、嚴(yán)格履行程序、嚴(yán)格履行“一事一議”，堅(jiān)持公開、公正、公平、公示，就能夠盡量避免矛盾、少出問(wèn)題。