陳星++史春岳

摘要：地方政府融資平臺在地方政府財力不足的情況下極大地促進了區(qū)域經濟發(fā)展、推動了城鎮(zhèn)化建設，但規(guī)模龐大的債務和缺乏持續(xù)償債的機制使得風險不可小視。國家也陸續(xù)出臺政策規(guī)范地方政府融資平臺的發(fā)展，既是挑戰(zhàn)，也是機遇。文章分析了當前的監(jiān)管形勢和融資平臺現狀，剖析了融資平臺存在的問題，針對融資平臺的轉型發(fā)展提供了一些政策建議：多元化、多層次的投融資平臺模式；建立完善的企業(yè)運營機制；建立良好的業(yè)務發(fā)展模式。

關鍵詞：新形勢；地方政府投融資平臺；轉型發(fā)展；思路

中圖分類號：F812.5 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-01

引言

地方政府投融資平臺在解決1994年分稅制改革后地方政府財力不足方面起了一定的作用：促進了區(qū)域經濟的發(fā)展，推進了城鎮(zhèn)化建設，為地方政府進行了投融資體制的創(chuàng)新提供了平臺工具。但日益龐大的債務規(guī)模、融資方式單一、缺乏持續(xù)償債機制等問題也成為影響我國經濟發(fā)展的風險隱患。為此，中央政府不斷出臺新的措施規(guī)范地方政府投融資平臺。國發(fā)〔2014〕43號文明確政府和融資平臺的責任，剝離融資平臺公司政府融資職能。財預〔2015〕225號文明確對地方政府債務實施限額管理，取消融資平臺公司的政府融資職能。2015年1月1日起實施新修訂的《中華人民共和國預算法》明確切割政府債務和融資平臺債務，指出地方融資平臺公司舉借的債務依法不屬于政府債務。日益嚴格的監(jiān)管環(huán)境，對地方政府融資平臺是挑戰(zhàn)，更是轉型發(fā)展的機遇。

一、地方政府投融資平臺現狀

據Wind統(tǒng)計數據，自2011年以來，擁有財務數據的地方政府融資平臺共有1451家，有息債務規(guī)模從2011年末的20.64萬億元增至2016年6月末的43.28萬億元，規(guī)模翻番。審計署2013統(tǒng)計了全國7170家地方政府融資平臺公司，其中，僅有4.08萬億元的債務被納入地方政府債務，而Wind統(tǒng)計的1451家發(fā)債平臺2013年末的有息債務就超過30萬億元，所以大部分的平臺債務未列入地方政府債務。

二、地方政府投融資平臺存在的問題

1.未按現代企業(yè)制度規(guī)范運行，缺乏完善的法人治理結構

很多地方政府投融資平臺雖然成立的時間已經很長，但仍然無法擺脫計劃經濟的管理模式，表現為：重投資、重建設、輕經營、輕管理，公司發(fā)展戰(zhàn)略定位模糊，管理模式難以適應市場化發(fā)展方向，法人治理結構有待完善。

2.投融資方式比較單一，缺乏持續(xù)有效的償債機制

融資方式單一、過多依賴土地預期收益是平臺公司融資的突出特點。由于資產及現金流未能全覆蓋，低成本、高額度、靈活多樣的企業(yè)債券、收費權信托、資產證券化等融資方式不能得到運用，吸引社會資本（含外資）參與城市建設的嘗試較少。債務償還的來源多靠土地出讓金、負債融資、借新還舊，缺乏持續(xù)有效的償債機制，融資平臺缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。

三、地方政府投融資平臺轉型發(fā)展思路

1.投融資平臺模式選擇

針對日益嚴格的監(jiān)管環(huán)境，亟需建立一個大企業(yè)集團，下轄多元化、多層次的面向市場化的實體企業(yè)，同時需要在業(yè)務選擇領域、盈利模式、融資來源等方面進行適時的創(chuàng)新，以適應市場化的需要。

2.建立完善的企業(yè)運營機制

地方政府融資平臺應根據《公司法》和現代企業(yè)制度的要求，完善法人治理結構和投資、經營管理約束機制，成為集融資、投資、建設和經營相結合集約管理的企業(yè)集團，徹底解決經營責權不明、政企不分、職能混淆等問題，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的新型企業(yè)制度。

3.建立良好的業(yè)務發(fā)展模式

（1）統(tǒng)籌資源，開展土地收儲融資

根據四部委《關于加強土地儲備和融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）要求，建立健全市級土地收儲中心各項職能，納入國土資源部土地儲備機構目錄，統(tǒng)籌、協調、管理土地收儲工作，調控土地市場和優(yōu)化土地資源配置；做好土地儲備融資，促進征地拆遷工作有力開展。

（2）受托進行土地一級開發(fā)

設立一個公司專門從事城鎮(zhèn)化建設中的土地一級開發(fā)工作，。由土地收儲中心授權委托一級開發(fā)公司對生地進行開發(fā)。土地一級開發(fā)的所有資金由一級開發(fā)公司通過金融市場籌措，并在生地上進行適當的市政配套設施建設，使之成為熟地。盈利模式上，采取成本加成方式，以一級開發(fā)的總成本為基礎，核定一個固定收益率（比如8%）作為一級開發(fā)的利潤率。

（3）代建保障性住房、標準化廠房等房建項目

設立一個專門的房地產開發(fā)公司，與地方財政部門簽訂項目代建協議，負責區(qū)域內保障房、標準化廠房、中小企業(yè)園等建設項目的投資管理和建設組織實施工作，按照合同約定代為履行項目建設的投資主體職責。代建業(yè)務的收益來源主要是按照代建項目投資總額加固定收益率（比如8%），實現現金流全覆蓋，結合中國人民銀行、銀監(jiān)會銀發(fā)〔2011〕193號文等政策支持，直接獲取銀行信貸資金。

（4）參與土地二級開發(fā)，增加公司盈利來源

在前期資金壓力較大的情況下，先引進社會資本進行房地產開發(fā)。待后期實體企業(yè)增多、人口增長、土地升值，適時通過控股方式引進有豐富房地產開發(fā)經驗的公司，以現有的土地出資，共同成立商品房開發(fā)公司，進行土地二級開發(fā)。

（5）創(chuàng)設金融和類金融機構，優(yōu)化區(qū)域金融支持環(huán)境

全資或引進戰(zhàn)略投資者參股成立擔保公司、小貸公司、融資租賃、保理公司、典當行等金融和類金融機構，一方面可以優(yōu)化區(qū)內金融生態(tài)環(huán)境，促進區(qū)內中小企業(yè)發(fā)展，另一方面可以提高資金收益。待小貸公司發(fā)展到一定階段，可以引進一到兩家有豐富風控和客戶資源的銀行，共同發(fā)起設立村鎮(zhèn)銀行。待融資平臺集團公司發(fā)展到一定階段時，成立集團財務公司，形成資金流的體內循環(huán)，使利潤留存在集團公司內部。

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