降蘊(yùn)彰

國家發(fā)改委牽頭的糧食行業(yè)改革討論涉及糧食立法、《糧食流通管理?xiàng)l例》等法規(guī)的修訂，以及中儲(chǔ)糧定位、轉(zhuǎn)基因安全等敏感問題

正值三夏大忙，在河北、河南等全國糧食主產(chǎn)區(qū)，聯(lián)合收割機(jī)已開始馳騁在金色的“麥海”里。6月6日，國家糧食局局長張務(wù)鋒在全國糧食系統(tǒng)安全工作視頻會(huì)議上表示，抓好糧食收購，落實(shí)小麥和稻谷最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案，防止發(fā)生農(nóng)民“賣糧難”。同時(shí)切實(shí)做到“誰儲(chǔ)糧、誰負(fù)責(zé)，誰壞糧、誰擔(dān)責(zé)”。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，由國家發(fā)改委牽頭，圍繞糧食種植結(jié)構(gòu)調(diào)整、糧食收儲(chǔ)管理、國有糧企改制、糧食立法修規(guī)等方面，相關(guān)部門已經(jīng)進(jìn)行了多輪研究。目前，糧食行業(yè)改革方向基本明確，國家對(duì)糧食行業(yè)將由直接調(diào)控逐步轉(zhuǎn)向政策引導(dǎo)為主的間接調(diào)控。

糧改進(jìn)程提速。據(jù)了解，糧食種植方面，國家將引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，今年鼓勵(lì)減少玉米種植，多種大豆、小雜糧，發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻米和強(qiáng)筋弱筋小麥；糧食收儲(chǔ)方面，國家鼓勵(lì)糧食市場收購主體多元化，更多糧源將由政府的糧庫轉(zhuǎn)到社會(huì)主體手中，對(duì)糧庫違紀(jì)違法行為采取“零容忍”；國有糧企改制方面，將按照政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，促進(jìn)國有糧食企業(yè)提質(zhì)增效；同時(shí)加快修訂《糧食流通管理?xiàng)l例》和地方糧食法規(guī)規(guī)章，推動(dòng)《糧食法》的立法進(jìn)程。

一位參與糧食行業(yè)改革研討的專家告訴《財(cái)經(jīng)》記者，糧食行業(yè)改革的焦點(diǎn)主要集中在糧食收儲(chǔ)的體制僵化、糧庫管理漏洞多、法律缺失等方面，也會(huì)涉及中儲(chǔ)糧定位等相關(guān)內(nèi)容。

價(jià)補(bǔ)分離推進(jìn)糧價(jià)市場化

2014年，以對(duì)棉花、大豆實(shí)行“目標(biāo)價(jià)格”補(bǔ)貼政策為標(biāo)志，新一輪糧食行業(yè)改革正式開啟。在此之后，國家發(fā)改委、財(cái)政部在2015年將“三補(bǔ)貼”（良種補(bǔ)貼、種糧直補(bǔ)、農(nóng)資補(bǔ)貼）整合為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”； 2016年取消了玉米臨儲(chǔ)收購，對(duì)玉米實(shí)施“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”政策；今年3月，對(duì)大豆的目標(biāo)價(jià)格政策改為與玉米相同的市場化收購加補(bǔ)貼機(jī)制。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)表示，目前針對(duì)玉米實(shí)施的“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”政策效果明顯。經(jīng)過一年多改革，基本扭轉(zhuǎn)了近些年玉米價(jià)格不斷提高、玉米庫存不斷增多的局面，從種植到收購，再到加工，使玉米產(chǎn)業(yè)從過去的“死胡同”里走了出來。

去年國家在取消玉米臨儲(chǔ)收購政策的同時(shí)，為減小對(duì)玉米種植者的沖擊，給東北玉米主產(chǎn)區(qū)劃撥了390億元補(bǔ)貼，平均每畝補(bǔ)貼150元-180元。根據(jù)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)計(jì)，去年黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古三地農(nóng)民種植玉米平均每畝收益在200元左右，遼寧農(nóng)民種植玉米每畝收益在400元以上。加上中央財(cái)政撥付的政策性補(bǔ)貼，大部分自有耕地農(nóng)民種植玉米的畝均收益300元以上。如果租地價(jià)格比較合理，租地種植玉米的農(nóng)民大體也能保本。

實(shí)施“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”政策之后，去年東北地區(qū)玉米種植面積同比下降2000多萬畝，今年同比下降1000多萬畝，國內(nèi)玉米市場價(jià)格也逐步開始與國際接軌，國內(nèi)外價(jià)差縮小，東北玉米運(yùn)抵南方港口與進(jìn)口玉米完稅價(jià)基本持平，進(jìn)口玉米價(jià)格優(yōu)勢不再，玉米及其替代品進(jìn)口明顯減少。農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)顯示，今年1月至4月，玉米進(jìn)口31.0萬噸，同比減少82.8%；玉米出口7440.0噸，同比增加6.8倍。大麥、高粱、木薯和玉米酒糟等玉米替代品的總體進(jìn)口量也在減少。

國內(nèi)外玉米價(jià)差縮小激活了玉米深加工業(yè)、飼料加工企業(yè)。從5月開始，國家糧食交易協(xié)調(diào)中心組織的臨儲(chǔ)玉米拍賣均呈現(xiàn)高成交量、高溢價(jià)、高成交率的特征。據(jù)中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥介紹，隨著國內(nèi)外玉米價(jià)格日趨接近，再加之玉米淀粉、酒精等加工品出口的大幅增長，使得整個(gè)國內(nèi)玉米深加工行業(yè)的景氣指數(shù)在上升，目前在東北地區(qū)，有的玉米深加工開工率已接近飽和狀態(tài)。

與張紅宇的看法基本一致，國務(wù)院研究發(fā)展中心研究員徐小青認(rèn)為，對(duì)玉米實(shí)施“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的政策，已經(jīng)取得了明顯效果：玉米生產(chǎn)總量調(diào)整、玉米價(jià)格合理回歸，種植者也得到較為合理的補(bǔ)償，這對(duì)小麥和水稻的政策性收購價(jià)格改革提供了好的經(jīng)驗(yàn)。由此看出，未來整個(gè)糧食價(jià)格、乃至整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革將沿著“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”方向推進(jìn)。

徐小青補(bǔ)充表示，近兩年，國家對(duì)水稻、小麥的最低收購價(jià)整體往下調(diào)整，這些都是為未來走“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”的路子做鋪墊。相關(guān)部門將會(huì)選擇適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，取消對(duì)小麥、水稻的最低價(jià)收購。

亟待堵住收儲(chǔ)管理漏洞

目前糧食行業(yè)最突出的問題是“三高”——高庫存、高進(jìn)口、高成本，而相應(yīng)的各種糧食補(bǔ)貼又漏洞較大，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田認(rèn)為，歸根結(jié)底是整個(gè)糧食行業(yè)的體制機(jī)制僵化。

糧食最低收購政策出臺(tái)是在2004年，在此之前，國家已經(jīng)在2002年實(shí)施農(nóng)作物良種補(bǔ)貼。從2004年開始，又先后出臺(tái)專門針對(duì)種糧農(nóng)民的糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，還有針對(duì)產(chǎn)糧大縣的補(bǔ)貼，并在2005年徹底取消農(nóng)業(yè)稅。財(cái)政部農(nóng)業(yè)司的一位官員透露，早在2013年，中央財(cái)政加上地方財(cái)政的涉農(nóng)補(bǔ)貼就突破3萬億元。

在糧食補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逐年增大的同時(shí)，相應(yīng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域、糧食系統(tǒng)產(chǎn)生的腐敗案件也明顯增多。中紀(jì)委2014年10月公布的中央巡視組第一輪巡視整改情況顯示，全國查處各種涉農(nóng)補(bǔ)貼問題6000余起，涉及資金20多億元；而同一年最高檢察院報(bào)告顯示，當(dāng)年1月至7月，立案偵查涉農(nóng)領(lǐng)域貪污賄賂犯罪案件的總?cè)藬?shù)，占同期賄賂犯罪案件總?cè)藬?shù)近四成。糧食系統(tǒng)的貪污腐敗，各地曝光的案件也是層出不窮。

目前糧食系統(tǒng)發(fā)生貪污腐敗案件最多的是各地的國有糧庫。像2013年河南公布的糧庫貪腐大案，牽涉的犯案人員有110多名，其中僅中儲(chǔ)糧周口直屬庫原主任喬建軍涉案金額就高達(dá)2.37億元。犯案之后，喬建軍攜贓款潛逃美國，是中國“紅色通緝令”3號(hào)人物，至今仍未被抓獲。

今年5月中儲(chǔ)糧河南分公司被曝光的16291噸小麥嚴(yán)重變質(zhì)，在糧庫被遺忘七年，耗費(fèi)數(shù)百萬元保管費(fèi)之后變得“連豬都不能吃了”，這一案件又再次警示，整個(gè)國家糧食儲(chǔ)備管理漏洞依然較大。

據(jù)中儲(chǔ)糧河南分公司對(duì)外反饋，出現(xiàn)嚴(yán)重變質(zhì)問題的16291噸小麥?zhǔn)?010年由河南分公司所屬南陽向東直屬庫光武分庫委托金碩公司收購。2014年6月有關(guān)部門已經(jīng)組織定向拍賣銷售這批小麥，但“金碩公司因自身利益未得到滿足，拒不出庫”。隨后雙方糾紛提至法院。2016年9月法院終審判決書顯示，向東直屬庫光武分庫自2010年9月底開始拖欠金碩公司倉儲(chǔ)費(fèi)用，截至2016年3月31日已達(dá)194萬元。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，向東直屬庫光武分庫與金碩公司2010年簽訂的《倉儲(chǔ)設(shè)施租賃合同》中明確，向東直屬庫光武分庫所付的租倉費(fèi)為每噸50元/年，而根據(jù)2010年財(cái)政部的規(guī)定，中儲(chǔ)糧總公司及其分公司要按每噸70元/年標(biāo)準(zhǔn)將保管費(fèi)用及時(shí)足額撥付到存庫點(diǎn)。向東直屬庫光武分庫與金碩公司合同約定的租倉費(fèi)中間存在每噸20元/年的價(jià)差。2011年，財(cái)政部給中儲(chǔ)糧撥付的糧庫保管費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高至每噸86元/年，中間價(jià)差達(dá)到每噸36元/年。而據(jù)金碩公司指控，向東直屬庫光武分庫共向7家社會(huì)糧油公司租用倉庫，從2010年至今，套取國家財(cái)政補(bǔ)貼5000多萬元。糧食行業(yè)一直在關(guān)注這一案件，目前中儲(chǔ)糧總公司還未正式對(duì)外公布調(diào)查結(jié)果。

另外，現(xiàn)階段最大難題是針對(duì)糧食的“去庫存”。以玉米為例，現(xiàn)在國有糧庫玉米庫存高達(dá)2億多噸，其中還有2013年的玉米存量?，F(xiàn)在每噸玉米每年的庫存成本大約是252元，這樣核算下來，國家財(cái)政一年需要付出的玉米庫存成本費(fèi)就有504億元。李國祥告訴《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)在國有糧庫的水稻庫存也嚴(yán)重偏高，在東北一些糧庫，甚至出現(xiàn)銷不動(dòng)、調(diào)不出、儲(chǔ)不下的局面。

李國祥、鄭風(fēng)田等專家認(rèn)為，從糧食收購到儲(chǔ)存、保管、拍賣的一系列流通環(huán)節(jié)，都存在體制機(jī)制僵化的問題。

糧企監(jiān)管將趨嚴(yán)

國家發(fā)改委、國家糧食局去年11月發(fā)布的《糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中明確要加快推進(jìn)國有糧企改革，促進(jìn)糧食流通順暢有序，提出要積極引導(dǎo)大中型糧食加工企業(yè)、飼料生產(chǎn)企業(yè)等多元市場主體入市收糧，活躍收購市場。

對(duì)于推進(jìn)國有糧企改革，國家發(fā)改委、國家糧食局明確今年要制定實(shí)施《關(guān)于深化國有糧食企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，整個(gè)國有糧企改革的核心內(nèi)容是：堅(jiān)持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則，以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心加快企業(yè)改制步伐，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，實(shí)施跨行業(yè)、跨區(qū)域兼并重組，培育競爭力強(qiáng)的大型糧食企業(yè)集團(tuán)。

事實(shí)上，在《糧食行業(yè)“十三五”發(fā)展規(guī)劃綱要》公布之前，中儲(chǔ)糧、中糧兩大糧油央企就開始改革。從2014年開始，中儲(chǔ)糧最明顯的動(dòng)作是“瘦身”，退出非主業(yè)投資；中糧則是加快對(duì)內(nèi)對(duì)外整合，力推集團(tuán)整體上市。

具體到中儲(chǔ)糧方面，過去在政策性糧食收儲(chǔ)的主業(yè)之外，經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍還擴(kuò)展到大米加工、油脂加工、面粉加工、種業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，甚至一度在河南、山西等地成立了很多三農(nóng)服務(wù)公司，因此招致業(yè)內(nèi)質(zhì)疑，認(rèn)為中儲(chǔ)糧的發(fā)展已經(jīng)模糊了“政策性”和“經(jīng)營性”兩個(gè)角色之間的界限。通過近三年的“瘦身”，現(xiàn)在中儲(chǔ)糧累計(jì)注銷非主業(yè)加工貿(mào)易企業(yè)數(shù)十家，完成率超過80%；清理非主業(yè)固定資產(chǎn)投資數(shù)千萬元，完成率超過80%；清理29家直屬企業(yè)土地流轉(zhuǎn)、三農(nóng)服務(wù)、化肥種子等跨主業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)，完成率100%。通過清理、退出，中儲(chǔ)糧正在逐步回歸主業(yè)。

與中儲(chǔ)糧的急劇“瘦身”不同，近三年，中糧對(duì)內(nèi)收編中紡集團(tuán)，對(duì)外全盤收購來寶農(nóng)業(yè)公司和尼德拉公司，同時(shí)還對(duì)旗下11家上市企業(yè)，按糧油、食品、地產(chǎn)、金融等四大板塊，進(jìn)行重組、整合，力爭在2019年實(shí)現(xiàn)主要業(yè)務(wù)整體上市。去年7月中糧公布的國有資本投資公司改革試點(diǎn)方案，被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是一份標(biāo)桿性的國企改革方案。

徐小青告訴《財(cái)經(jīng)》記者，現(xiàn)在國家鼓勵(lì)國有糧企“走出去”，力爭有一定數(shù)量的大型糧食企業(yè)躍居全球跨國糧商前列。

鄭風(fēng)田建議，糧食行業(yè)改革要徹底改變中儲(chǔ)糧一家獨(dú)大的收儲(chǔ)格局，鼓勵(lì)民營糧食加工企業(yè)與農(nóng)民儲(chǔ)糧。國家可以把過去對(duì)糧庫代儲(chǔ)補(bǔ)貼的一部分拿出來，用來支持農(nóng)民與民營企業(yè)建設(shè)糧庫。對(duì)于精兵簡政后的中儲(chǔ)糧以及地方國有糧庫，要加強(qiáng)管理與問責(zé)，切實(shí)做到“誰儲(chǔ)糧、誰負(fù)責(zé)，誰壞糧、誰擔(dān)責(zé)”。

糧食立法進(jìn)程提速

《糧食法》在2009年被列入國務(wù)院立法計(jì)劃，但時(shí)至今日仍未出臺(tái)。

多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的專家表示，中國是糧食生產(chǎn)和消費(fèi)大國，目前沒有糧食法，是一個(gè)缺陷?！都Z食法》遲遲不能出臺(tái)，其中存在部門利益矛盾。

2012年，國務(wù)院法制辦曾公布《糧食法（征求意見稿）》。李國祥曾參與《糧食法》的討論和起草，他認(rèn)為，征求意見稿中回避了糧食政策執(zhí)行中諸如對(duì)外資企業(yè)，中儲(chǔ)糧、中糧等國有大型糧企的定位，涉及轉(zhuǎn)基因的部分也模糊不清，“這種涉及敏感問題避重就輕的做法，結(jié)果可能導(dǎo)致立法不嚴(yán)，遺留隱患”。

在李國祥等專家看來，到目前為止，國家對(duì)中儲(chǔ)糧的定位仍然模糊。中儲(chǔ)糧成立之初的定位是非營利機(jī)構(gòu)，靠中央財(cái)政的政策性補(bǔ)貼生存，但按照國資委的要求，現(xiàn)在中儲(chǔ)糧每年都有利潤增加指標(biāo)考核。

在國內(nèi)轉(zhuǎn)基因也屬于敏感問題。在《糧食法（征求意見稿）》中，涉及轉(zhuǎn)基因的內(nèi)容非常簡單：“轉(zhuǎn)基因糧食種子的科研、試驗(yàn)、生產(chǎn)、銷售、進(jìn)出口應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定。任何單位和個(gè)人不得擅自在主要糧食品種上應(yīng)用轉(zhuǎn)基因技術(shù)”。鄭風(fēng)田認(rèn)為，作為一部法律，其中用“有關(guān)規(guī)定”的說法過分含糊。其外，“禁止擅自使用”也給違規(guī)者留下鉆空子的機(jī)會(huì)，難道在“非主要糧食品種上就可以擅自應(yīng)用”嗎？建議國家發(fā)改委等方面應(yīng)該考慮制定一部扎實(shí)厚重的“糧食安全法”。

轉(zhuǎn)基因是否應(yīng)該列入《糧食法》？中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)介紹，事實(shí)上，早在1999年，環(huán)保部就組織專家起草《轉(zhuǎn)基因生物安全法》，他本人就是 《轉(zhuǎn)基因生物安全法》的起草人之一。當(dāng)時(shí)環(huán)保部立法的主要設(shè)想是：一方面為了保障轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)及利用該技術(shù)生產(chǎn)的產(chǎn)品在計(jì)劃、試驗(yàn)、生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售以及應(yīng)用過程中的安全性；另一方面是為了保護(hù)我國生物的多樣性、生態(tài)平衡和國人身體健康，推動(dòng)轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)在中國的可持續(xù)發(fā)展。

在環(huán)保部組織專家起草《轉(zhuǎn)基因生物安全法》過程中，2001年5月，由農(nóng)業(yè)部起草的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》出臺(tái)，緊隨其后，國務(wù)院法制辦叫停了轉(zhuǎn)基因生物安全立法工作。

王燦發(fā)表示，當(dāng)時(shí)國務(wù)院法制辦回復(fù)環(huán)保部的說法是《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》與《轉(zhuǎn)基因生物安全法》存在交叉和沖突。為此，環(huán)保部曾聯(lián)合科技部、國家林業(yè)局、中國科學(xué)院等十多個(gè)部門，試圖說服國務(wù)院法制辦的相關(guān)負(fù)責(zé)人，但最終無果。至此，轉(zhuǎn)基因生物安全立法工作被徹底擱置下來。

現(xiàn)在涉及中儲(chǔ)糧定位、轉(zhuǎn)基因安全的問題仍然有較大爭議。不少專家呼吁，希望有關(guān)方面加快糧食、轉(zhuǎn)基因安全立法的步伐。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，在今年國家發(fā)改委牽頭的糧食行業(yè)改革討論會(huì)中，明確提到了糧食立法以及《糧食流通管理?xiàng)l例》、《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》等糧食法規(guī)規(guī)章的補(bǔ)充、修訂，對(duì)于較為敏感的中儲(chǔ)糧定位、轉(zhuǎn)基因安全等問題，不少專家認(rèn)為，相關(guān)糧食法律、法規(guī)已經(jīng)嚴(yán)重滯后，亟須加快糧食行業(yè)的改革進(jìn)程。