黃先蓉　常嘉玲

【摘 要】文章在對電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制背景進行分析的基礎上，從規(guī)制主體、規(guī)制機制、規(guī)制內容三個方面切入構建我國現有電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制的框架。文章通過對此規(guī)制框架的分析，指出我國電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制中存在規(guī)制主體難以應對產業(yè)融合帶來的挑戰(zhàn)、法律規(guī)制體系不完善、規(guī)制內容松緊失度等問題，并從拓展規(guī)制主體、重塑政府規(guī)制的法律維度、放松經濟性規(guī)制的同時加強社會性規(guī)制三個方面探索我國電視傳媒產業(yè)規(guī)制新思路。

【關 鍵 詞】電視傳媒產業(yè)；政府規(guī)制；數字融合；規(guī)制重構

【作者單位】黃先蓉，武漢大學信息資源研究中心；常嘉玲，武漢大學信息管理學院。

電視傳媒產業(yè)是在市場經濟運行機制下，依托科學技術制作、生產、播出電視節(jié)目與廣告等傳媒產品的一項產業(yè)，其基本構成包括內容制作市場、播放流通市場以及消費市場。與西方國家相似，我國電視傳媒產業(yè)同樣具備文化與經濟的雙重屬性，強調其在引導輿論、追求社會效益的同時，最大限度地實現經濟效益。但在如此復雜的屬性條件下，僅依靠市場的配置和調節(jié)作用，電視傳媒產業(yè)難以維持有效運作并實現社會效益與經濟效益的雙重目標。此外，電視傳媒產業(yè)發(fā)展中往往會出現市場權力過度集中、壟斷性力量過強等問題，從而妨礙公平競爭，扭曲資源配置。因此，在電視傳媒產業(yè)發(fā)展中引入以政府為中心的規(guī)制主體進行管理就成為必然。

一、對電視傳媒產業(yè)進行政府規(guī)制的背景

政府規(guī)制行為的實施要充分考慮產業(yè)發(fā)展所處的技術、社會環(huán)境等背景因素?，F階段，我國電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制的大背景表現為數字融合、傳媒全球化以及放松規(guī)制。

1.數字融合

數字融合在技術層面上是指電信、廣播電視及互聯網絡的整合與互聯互通，表現為各類數字產品可跨平臺流動、多終端接收[1]。數字融合不僅是物理上的結合或除舊布新的一種抉擇，而且指原來獨立設計的電信、廣電、互聯網絡在技術趨于一致的基礎上實現業(yè)務層的相互交叉，比如手機可以接收數據、視頻，電腦可以收聽廣播，電視可以上網沖浪、實現個性化點播等。數字融合打破了語音、數據、影音等內容專用性傳輸的產業(yè)藩籬，使得信息與服務能夠通過一種更加開放的終端平臺傳遞給消費者。但本質上而言，數字融合是產業(yè)融合的技術支撐與發(fā)展動力，在此環(huán)境中，廣電業(yè)和電信業(yè)在業(yè)務經營層面產生了一種競爭與合作的新型關系，而這種新型關系的產生與發(fā)展對傳統的政府規(guī)制提出了新的挑戰(zhàn)，促使針對相關行業(yè)的管制逐漸趨向統一。

2.傳媒全球化

20世紀后半期，隨著衛(wèi)星技術、網絡技術、數字技術的發(fā)展和普及，全球化在傳媒領域拉開序幕。從經濟學角度來看，傳媒全球化即媒體公司搶占國際市場的一種競爭過程，傳媒機構通常以節(jié)目直接出口、產品或節(jié)目授權、直接投資、建立合資企業(yè)的方式實施全球化經營戰(zhàn)略[2]。在此環(huán)境中，各國出于保護本國傳媒產業(yè)及文化傳統完整性的目的，均制定了自己的傳播政策——保護主義抑或媒體開放。各國雖有權利對傳媒產業(yè)發(fā)展的規(guī)制模式進行選擇，但在全球化背景下，傳媒國際化程度的提高和商業(yè)化趨勢的加劇已成必然，規(guī)制政策制定中必須考慮這一變化，建立在政府有限規(guī)制上的盡量開放應是全球化背景下傳媒產業(yè)發(fā)展的主要走向。

3.放松規(guī)制

放松規(guī)制是西方國家公共管理的普遍潮流，其實質是政府與規(guī)制客體之間的關系調整，表現為政府減少行政審批、縮小規(guī)制范圍、降低規(guī)制力度，讓市場機制在更多領域發(fā)揮作用[3] 。傳媒領域放松規(guī)制始于20世紀70年代，突出表現為廣播電視產業(yè)發(fā)展中競爭機制的引入、壟斷的解除、非國有化以及融合趨勢。放松規(guī)制傾向于在引入多元規(guī)制主體的基礎上，將“命令控制型”規(guī)制轉變?yōu)椤凹顓f商型”規(guī)制，從而提高規(guī)制主體的效率與信譽度。西方國家傳媒領域放松規(guī)制的目的依然在于維護公共利益，只不過是將多元化、平等、接近權這些公共利益目標的實現更多地交由自由競爭的市場去完成，即通過微觀實體經濟利益的實現促進公共利益的最終達成。這種邏輯使得傳統以公共利益作為傳媒規(guī)制前提的論斷受到質疑，加之政府規(guī)制中高成本與低效益導致規(guī)制失靈現象的出現，進一步掀起了傳媒領域放松規(guī)制的浪潮。

二、電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制框架及規(guī)制現狀

我國電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制的目的在于實現一個規(guī)制框架內社會利益與產業(yè)經濟效益的協調一致。從規(guī)制主體、規(guī)制機制、規(guī)制內容三個要素切入，可構建我國現有的電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制框架，如圖1所示。

1.規(guī)制主體

國內外大多數學者考慮到電視傳媒產業(yè)在社會政治生活中的特殊作用，在定義“傳媒規(guī)制”一詞時均傾向于將規(guī)制行為的實施主體設定為政府，認為好的傳媒規(guī)制應該由政府執(zhí)行。我國《廣播電視管理條例》第五條“國務院廣播電視行政部門負責全國的廣播電視管理工作”，明確了政府作為電視傳媒產業(yè)規(guī)制主體的身份，電視傳媒機構的設立、總量、布局及市場運作均由政府宏觀掌控。不可否認的是，政府在社會主義特色市場經濟建設中一定程度上促進了電視傳媒產業(yè)健康、穩(wěn)定的發(fā)展，但由于受制于信息、激勵和政治博弈等規(guī)則的約束，政府這一規(guī)制主體依然未能實現理想的市場績效，甚至滋生“權力尋租”等腐敗現象，從而制約市場經濟的發(fā)展。

2.規(guī)制機制

規(guī)制機制，簡單而言就是在市場經濟環(huán)境下如何規(guī)制的問題，具體表現為規(guī)制主體通過某種運行方式協調行業(yè)各部分之間的關系，使其更好地發(fā)揮市場作用。20世紀60年代以來，西方學者們針對“對于給定的經濟或社會目標，如何通過規(guī)制機制的設計，使經濟活動參與者的個人利益和設計者既定的目標相一致”這一問題進行了深入研究，得出“只有良好的規(guī)制機制才能保證規(guī)制目標實現”的結論[4]。我國傳媒產業(yè)規(guī)制機制是政府監(jiān)管者針對現有的經濟環(huán)境與電視傳媒產業(yè)特點而設計的，具體表現為政府綜合運用法律、行政、經濟等手段對電視傳媒領域進行管理和監(jiān)督。法律手段是指政府從立法、行政執(zhí)法、司法各個方面對電視傳媒機構及其行為進行監(jiān)督和管理。行政手段是指政府依靠行政權威，通過發(fā)布行政命令，做出行政決定等方式來進行規(guī)制。經濟手段的目的在于調節(jié)電視傳媒產業(yè)各環(huán)節(jié)不同經濟利益主體間的關系，主要采用價格、稅收、補貼、罰款等方式。

3.規(guī)制內容

我國政府對電視傳媒產業(yè)的規(guī)制內容縱向上可分為經濟性規(guī)制和社會性規(guī)制兩種。

經濟性規(guī)制通常是指在自然壟斷或信息不對稱領域，政府以進入、退出、價格、投資等方面的規(guī)定來對企業(yè)實施強制性制約，目的是防止資源配置的低效率和確保使用者的公平利用[5]。政府對電視傳媒產業(yè)采取經濟性規(guī)制的主要目標是促進有效競爭，即將規(guī)模經濟與競爭活力這兩個互相排斥的路徑合理協調，平衡競爭與壟斷的關系，實現二者的相互轉化，從而達到資源的優(yōu)化配置。

我國政府對電視傳媒產業(yè)經濟性規(guī)制的重點在于進入規(guī)制與所有權規(guī)制。進入規(guī)制即政府通過核發(fā)許可證控制電視傳媒產業(yè)中的相關經營者在一定地域或市場各環(huán)節(jié)的進入，具體限定進入的主體資格、數量、范圍以及經營主體可能提供的產品或服務類別等。所有權規(guī)制是針對電視傳媒產業(yè)經營的特殊限制，不僅包括縱向的不同電視臺網間的并購規(guī)制、橫向的媒體交叉所有權規(guī)制，還包括國外資本對電視傳媒的控股規(guī)制。隨著我國文化體制改革的深入，政府對電視節(jié)目制作領域的規(guī)制有所放松，但相比英美等國對經濟性規(guī)制的大幅度放松，尤其是在跨媒體所有權方面的放松，我國電視傳媒產業(yè)發(fā)展中的經濟性規(guī)制依然嚴格。

社會性規(guī)制是政府為控制負外部性、保障國民生命財產安全健康、增進社會福利而采取的措施[5]。電視傳媒產品和服務在群體認知、價值認同以及社會協調方面具有強影響力，這種影響會擴散至整個社會政治、經濟、文化的方方面面，因此，基于維護國家意識形態(tài)安全的考慮，政府對電視傳媒產業(yè)的社會性規(guī)制深入到經營活動產品本身，主要包括內容規(guī)制、節(jié)目質量規(guī)制兩個方面。

針對電視傳媒產業(yè)的內容規(guī)制大致可分為三種類型：一是基于促進內容多元化的規(guī)制，即為了避免表達的單一化，對節(jié)目類型、議題、信息來源等方面的多樣化做出規(guī)定；二是基于抑制淫穢色情、暴力等不雅內容的規(guī)制，目的在于維護公共道德和保護未成年人；三是基于維護文化主權的規(guī)制，這是全球化發(fā)展背景下，政府防止外來節(jié)目對本土文化造成沖擊而采取的措施。節(jié)目質量規(guī)制則是建立在內容規(guī)制實現基礎上的再優(yōu)化，是針對收視率競爭日趨激烈背景下出現的節(jié)目低俗化、平庸化、翻拍泛濫現象的規(guī)制，這兩者之間實質上是“一中心兩層級”的關系。我國《廣播電視管理條例》第三十二條明確規(guī)定廣播電臺、電視臺應當提高廣播電視質量，增加優(yōu)秀節(jié)目數量，并列舉出七項禁止制作、播放的內容。在此基礎上，原廣電總局于2010年3月發(fā)布的《電視劇內容管理規(guī)定》第五條詳細列舉了電視劇不得載有的十一條內容，具體涉及國家安全、民族歧視、宗教信仰、未成年保護、傳承優(yōu)秀文化等方面。

三、電視傳媒產業(yè)發(fā)展中政府規(guī)制面臨的困境

在對我國電視傳媒產業(yè)規(guī)制主體、規(guī)制機制、規(guī)制內容現狀進行分析的基礎上，本文認為我國電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制中存在規(guī)制主體難以應對產業(yè)融合趨勢的挑戰(zhàn)、法律規(guī)制體系不完善、規(guī)制內容松緊失度等問題。

1.“豎井式”多重管制與產業(yè)融合的矛盾

從傳統產業(yè)分立的角度來看，我國政府傾向于針對不同產業(yè)特性設計規(guī)制內容，通常會形成一種“豎井式”的分業(yè)管理體制。而產業(yè)融合通常是發(fā)生在不同部門的產業(yè)邊界或產業(yè)交叉地帶，產生的新產品與服務往往是跨媒體、跨產業(yè)的[6]。因此，融合視域下的電視傳媒產業(yè)發(fā)展與政府傳統的“豎井式”管制之間存在矛盾，具體表現在多重管理、規(guī)制重點不一兩方面。首先，廣電業(yè)和電信業(yè)有各自的規(guī)制體系，管理部門多且職權分配相對分散，類似IP電視、手機電視、互聯網電視這種橫跨多產業(yè)的融合型媒體服務就會受到不同產業(yè)規(guī)制者的管理和許可，產生多重管理與重復許可的現象。如《互聯網視聽節(jié)目管理規(guī)定》要求經營者要向廣播影視主管部門申請許可證，同時也要申請辦理電信業(yè)務經營許可。如此規(guī)定不但增加政府規(guī)制成本，而且提高了市場參與者的交易費用。其次，不同產業(yè)的規(guī)制重點不同，電信業(yè)的規(guī)制重點在于傳輸服務的市場規(guī)制，對內容的規(guī)制相對寬松，而廣電業(yè)的規(guī)制重點在于市場準入和節(jié)目內容監(jiān)管，二者對融合產品就會產生差別化管理，不利于新型產品服務市場的培育。

2.法律規(guī)制體系不健全，規(guī)制隨意性大

西方規(guī)制經濟學強調規(guī)制是基于法律的制定和實施進行的監(jiān)督管理，所有正常有效的規(guī)制行為應以法律手段為主，行政手段為輔。因此，建立一套完整的法律規(guī)制體系對我國電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制尤其重要。目前我國電視傳媒領域只有《廣播電視管理條例》《廣播電視設施保護條例》《有線電視管理暫行辦法》《衛(wèi)星地面接收設施接收外國衛(wèi)星傳送電視節(jié)目管理辦法》等由國務院頒布實施的行政法規(guī)，除此之外，大量存在的是法律層級和效力較低的部門規(guī)章，或者命令、通知等規(guī)范性文件，如《電視劇管理規(guī)定》《廣播電臺、電視臺設立審批管理辦法》《廣播電視節(jié)目制作經營管理規(guī)定》《廣播電視廣告播出管理辦法》等?？傮w而言，我國電視傳媒產業(yè)發(fā)展的法律規(guī)制體系還不健全，具體表現在缺少法律層級較高的專門法，未涉及產業(yè)融合帶來的新型媒體產品和服務規(guī)制，規(guī)制的隨意性較強，部門規(guī)章與規(guī)范性文件的頒布與規(guī)制主體利益相掛鉤，行政管理色彩濃厚等方面。

3.規(guī)制內容松緊失度，有待完善

我國傳媒業(yè)發(fā)展正處于從計劃向市場過渡，從“行政管理型”向“規(guī)制服務型”過渡的階段，電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制中“放”與“管”的問題依然復雜，規(guī)制內容存在松緊失度現象。

市場準入過高，影響投資與創(chuàng)新。為了確保國家意識形態(tài)領域的安全，我國政府傾向于通過對市場主體準入資格的限制來達到內容規(guī)制的目的，以至電視傳媒市場準入規(guī)制日趨嚴格。電視臺設立方面，《廣播電視管理條例》詳細羅列了設立電視臺應具備的人員、設備、資金、場所等條件，并對電視臺的設立主體資格做出嚴格規(guī)定，更是明令禁止設立外資經營、中外合資經營和中外合作經營的電視臺。在網絡電視傳媒領域，按照業(yè)務類別、接收終端、傳輸網絡等項目分類核發(fā)《信息網絡傳播視聽節(jié)目許可證》，2010年出臺的《互聯網電視內容服務管理規(guī)范》《互聯網電視集成業(yè)務管理規(guī)范》兩份文件表明政府對互聯網電視采取集成服務與內容服務的雙牌照管理，且內容服務平臺與集成服務平臺必須綁定。而目前互聯網電視集成服務牌照僅頒發(fā)給中國網絡電視臺、上海文廣等數幾家公司，表現為嚴格限制的少數進入許可[7]。在這樣的市場準入制度下，通常會形成寡頭壟斷型的市場結構，阻礙電視傳媒領域的投資與創(chuàng)新。

內容規(guī)制標準模糊，規(guī)制形式單一?，F行的內容規(guī)制均以列舉式的原則性規(guī)定呈現，而具體的執(zhí)行和判斷標準并未提及。因此，哪些內容屬于危害國家統一？哪些內容屬于擾亂社會秩序？哪些內容有害于未成年人身心健康？目前而言，并沒有一個明確的標準。在此情況下，規(guī)制行為的實施就會帶有實施者個人的主觀判斷，從而造成規(guī)制過度或者規(guī)制不足的現象。此外，隨著數字融合環(huán)境的進一步擴大，電視傳媒產業(yè)市場參與主體不僅包括傳統的電視傳媒機構，電信機構、以綜合性門戶網站和專業(yè)性視頻網站為主的互聯網在線服務公司以及個人用戶均參與其中，而內容規(guī)制并沒有考慮參與主體多元化所帶來的規(guī)制難題，仍然依托政府相關部門頒布部門規(guī)章、行政命令以及技術封鎖等方式來實施內容規(guī)制，對行業(yè)自律和用戶自我約束等內容規(guī)制形式未加利用，規(guī)制形式過于單一。

四、電視傳媒產業(yè)發(fā)展中政府規(guī)制重構的新思路

針對上述發(fā)展困境，本文從拓展規(guī)制主體、重塑政府規(guī)制的法律維度、放松經濟性規(guī)制的同時加強社會性規(guī)制三個方面提出完善我國電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制框架的建議。

1.建立獨立統一的規(guī)制機構，完善外部監(jiān)督機制

考慮到我國電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制存在管辦不分、規(guī)制獨立性弱、易受部門利益影響等自身無法克服的缺陷，以及數字融合背景下電信業(yè)與廣電業(yè)在多個層面的融合趨勢，過去以行政為主導的分業(yè)監(jiān)管體制應逐漸向行政管理與獨立規(guī)制相結合的監(jiān)管體制轉型。西方發(fā)達國家大多建立第三方獨立規(guī)制機構來配合政府在憲法框架內對媒體的市場進入、頻率使用、市場行為、服務質量、社會影響等多方面進行監(jiān)管。獨立規(guī)制機構，是獨立于政府但擁有一定行政權限、準立法權限、準司法權限的專業(yè)監(jiān)管機構，政府對其監(jiān)管方向擁有控制權，其在具體監(jiān)管中可以獨立自主地制定各種政策，如美國的聯邦通信委員會、英國的通信辦公室、法國的最高視聽委員會等[8]。獨立規(guī)制機構成員通常是所規(guī)制領域的專家，擁有相當的專業(yè)知識和管理知識，既獨立于被規(guī)制者，亦獨立于政府，能夠更好地應對產業(yè)融合發(fā)展帶來的規(guī)制挑戰(zhàn)。此外，建立針對規(guī)制者的外部監(jiān)督機制是完善我國電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制框架的必要一環(huán)，主要是防止規(guī)制者濫用職權、隨心所欲干預市場、人為尋租等現象的出現，具體可組建社會性監(jiān)督機構，鼓勵行業(yè)組織、社會群眾積極參與其中。

2.重塑電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制的法律維度

政府規(guī)制的目標在于為市場主體建立行為準則，確保市場有序運轉。為實現這個目標，我們必須重視我國電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制法律維度的構建。首先，建立政府規(guī)制的法律基礎，認真考慮傳媒規(guī)制的數字融合環(huán)境，盡快出臺相應的電視傳媒專門法，使政府規(guī)制行為有法可依。立法過程中也要注意公眾和利益相關者的參與度，實行立法工作者、行業(yè)工作者和專家學者三結合，從而規(guī)范立法程序，防止部門意志法律化。其次，在有法可依的基礎上，政府要做到依法規(guī)制，具體表現為職能分離、職權法定、規(guī)制合法。政府規(guī)制的立法、執(zhí)法和監(jiān)督機構必須獨立，打破行政壟斷，還要以法律的形式明確規(guī)制機構的職責并賦予其相應的法定權力，最重要的是政府規(guī)制要嚴格按照法定權限和程序行使，保證規(guī)制程序正當合法[9]。最后，消除“權大于法”意識，完善政府行政行為失誤和執(zhí)法違法造成損害賠償方面的立法，做到違法必究。

3.規(guī)制內容要做到松緊有度

在放松規(guī)制的大背景中，我國電視傳媒產業(yè)政府規(guī)制也應做到松緊有度，才能保證其健康、穩(wěn)定的發(fā)展。

放松經濟性規(guī)制。放松經濟規(guī)制的重點在于放松電視傳媒產業(yè)的進入規(guī)制，形成有效競爭格局，實現多元化投資。修訂《廣播電視管理條例》的相關規(guī)定，適當放寬對電視傳媒的總量、結構和地理分布的控制，對進入企業(yè)實行資格審核制，并按照分類管理的辦法，從服務類、專業(yè)類、綜合類逐步放松對電視傳媒市場主體、資本準入限制，形成整個市場的開放式競爭格局。其中，在對融合型電視傳媒產業(yè)的管理中，要進行許可證制度改革，建議降低對許可證注冊資本的要求，降低許可證發(fā)放門檻，減少許可證發(fā)放的對象種類，如非經營性的、個人的視頻網站就可以實施登記備案制?？紤]到融合帶來服務提供的交叉性，許可證的發(fā)放應該更具兼容、靈活性，即打破傳統的以業(yè)務和技術為劃分標準的許可證發(fā)放辦法，改為發(fā)放技術中性、業(yè)務中性的許可，即規(guī)制者許可市場主體在實施經營活動時可自主選擇所用技術或者在一定市場范圍內自主選擇運營某種業(yè)務[7]。

加強社會性規(guī)制。加強社會性規(guī)制的重點是在制定內容規(guī)制標準的基礎上建立“政府控制+自律約束”的內容規(guī)制框架。內容規(guī)制標準的建立要具有可操作性，尤其是針對電視廣告播放、互聯網視頻播出等領域內容規(guī)制標準的建立更要明確，不能籠統概括，使之形同虛設?！罢刂?自律約束”的內容規(guī)制模式，其本質是政府、市場主體、個人用戶三者的合作規(guī)制，目的在于豐富規(guī)制形式，形成一種協作式的內容管理機制，減輕政府規(guī)制負擔。政府可以作為規(guī)制的仲裁者，通過法律、行政、經濟等手段協調內容規(guī)制準則的制定，對市場主體、個人用戶的自律規(guī)制過程進行監(jiān)察和促進。與此同時，市場主體與個人用戶在進行自律規(guī)制的同時，也可通過形成外部監(jiān)督機制對政府仲裁者的角色扮演進行審查和監(jiān)督，二者相互促進，共同提高電視傳媒產業(yè)發(fā)展中的內容規(guī)制效率。

市場經濟在客觀上雖有助于電視傳媒產業(yè)的發(fā)展，提高生產效率，但其負面影響也是顯而易見的，電視傳媒的社會屬性被忽視，人們的精神需求讓位于市場主體的物質欲望。因此，公共利益的實現必須建立在有效的政府規(guī)制之上。但基于我國國情以及電視傳媒產業(yè)發(fā)展中一些不確定因素的存在，構建完善的政府規(guī)制框架還需一個循序漸進、靈活調整的過程。

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