重建美國國家航天委員會是否是最好的選擇

Is Creating a National Space Council the Best Choice?

編者注：原文作者約翰·勞斯頓（John Logsdon）是美國華盛頓大學(xué)教授，華盛頓大學(xué)航天政策研究所創(chuàng)始人，1987－2008年任所長，是美國乃至國際上最知名的航天政策專家之一，他曾于數(shù)年前訪問中國，亦曾到訪過中國空間技術(shù)研究院。

這篇文章針對的是一個簡單、直接的問題：如果美國為謀求國家目標，打算發(fā)揮民用、軍用、情報、商業(yè)航天能力的最大作用，那么在總統(tǒng)層次上，有沒有可采用的一種最佳的航天組織機構(gòu)或者途徑？在政府換屆的時刻，人們對于重新激活國家航天委員會（NSC）來達成這個目標進行了大量討論，但這只是協(xié)調(diào)美國航天活動、制定應(yīng)用戰(zhàn)略方案的可能手段之一。而正如本文結(jié)論將要指出的那樣，這未必是最佳選擇。如果把航天相關(guān)的協(xié)調(diào)與戰(zhàn)略發(fā)展角色賦予國家安全委員會，可能是更好的選擇。

兩種選項之一的鑒別因素是副總統(tǒng)的角色。如果航天委員會由一名強勢副總統(tǒng)為首，而且這位副總統(tǒng)傾向于將航天委員會作為他發(fā)揮政治影響力的主要領(lǐng)域之一，那么，來自白宮的指示就能壓倒來自執(zhí)行部門的——尤其是國家安全界——根深蒂固的阻力。如果領(lǐng)導(dǎo)航天委員會的副總統(tǒng)沒有強大的政治基礎(chǔ)或擔當，那么，將這個機構(gòu)應(yīng)當承擔的航天戰(zhàn)略職責暫移到其他機構(gòu)，可能會帶來更好的結(jié)果?？偨y(tǒng)需要靠這些職責來控制國家其他的安全職能。

這就必定需要一些方式來協(xié)調(diào)不同航天參與者的行為，以實現(xiàn)國家目標。美國航天中有太多彼此獨立的利益和離心力量，因此人們期望不同參與者在實施航天活動以追求不同國家目標時，自動建立起一種協(xié)作機制。構(gòu)成美國航天力量基礎(chǔ)的能力不是受總統(tǒng)控制，而是受不同執(zhí)行部門控制，例如國防部及其下屬單位、美國航空航天局（NASA）、國家海洋和大氣管理局（NOAA）、國家偵察局（NRO），國務(wù)院也與美國外交政策目標中的航天能力有關(guān)，并負責《國際武器貿(mào)易條例》（ITAR）的執(zhí)行，而ITAR影響著航天技術(shù)出口。美國商務(wù)部、交通部、聯(lián)邦通信委員會（FCC）也在美國商業(yè)航天中扮演著重要的管理角色，這些商業(yè)航天管理部門與私人資本的能力成為美國航天力量的重要組成部分。各航天參與者及其下屬機構(gòu)（例如NASA下屬的科學(xué)任務(wù)委員會）與其各自的非政府支持機構(gòu)有著千絲萬縷的聯(lián)系，將這些機構(gòu)聯(lián)合起來追求一個共同目標，是一項極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。

假設(shè)這些不同航天系統(tǒng)同屬一個國家航天戰(zhàn)略，那么它必定是從同一政府中心發(fā)出：“官僚體系要想完成政府計劃的宏大設(shè)計，并不會比試圖成為建筑設(shè)計師的木匠、電工或管道工做得更好。但假如一位建筑設(shè)計師打算親手建造一棟房屋，后果可能是災(zāi)難性的?！卑讓m必須扮演美國航天戰(zhàn)略設(shè)計師的角色，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府內(nèi)外彼此利益不同的各力量中心，來共同執(zhí)行這個戰(zhàn)略。

1 可選擇的機構(gòu)途徑：歷史回顧

從白宮角度回顧一下航天政策制定和協(xié)調(diào)的歷史，可以對現(xiàn)在的狀況提供有用的視覺。從艾森豪威爾政府開始，白宮采取過幾種形式來管理航天事務(wù)。當年的艾森豪威爾政府面臨著如何協(xié)調(diào)美國航天機構(gòu)，以應(yīng)對1957年蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星的問題。本文簡要陳述了戰(zhàn)后歷屆美國總統(tǒng)采取了哪些方式來管控美國航天事務(wù)，目的是為特朗普政府提供可能的選項。需要強調(diào)的是，雖然白宮在過去的58年中，有19年設(shè)立了國家航天委員會，但它也曾兩度被白宮的其他部門所取代。

那么，今天的情況和過去有什么不同？有哪些因素促使國家航天委員會第三次重現(xiàn)？

艾森豪威爾政府

當蘇聯(lián)連續(xù)兩次發(fā)射衛(wèi)星后，時任美國總統(tǒng)的德懷特·艾森豪威爾（Dwight D. Eisenhower）任命麻省理工學(xué)院詹姆斯·克利安（James Killian）作為他的科學(xué)技術(shù)顧問，并責成其策劃一個負責航天的組織方式。1957年12月，克利安了解到國防部“已決定制定一個航天計劃，并正在實施之中”，但這項計劃又“與航天相關(guān)的非軍事基礎(chǔ)性研究存在著很廣泛的聯(lián)系”。他指出，這些非軍事航天研究可以有幾種方式實施，其中包括由國防部來管理，或成立一個專門的民用航天部門來實施?？死舱f，無論艾森豪威爾選擇哪種方式，“都會存在某種需要廣泛協(xié)調(diào)的機制”。從美國航天計劃的肇始，人們就認識到了擁有一個中央?yún)f(xié)調(diào)機制的必要性。

艾森豪威爾起初并沒有認識到建立一個新的、獨立的航天局的必要性，他最初傾向于由國防部來管理美國所有的航天活動。但他很快被勸服，認為空間科學(xué)與探索活動應(yīng)該在民用部門控制之下。這個決策使美國政府的航天能力被分配到兩個部門：國防部和新成立的NASA。此外，1958年2月，通過把早期的美國偵察衛(wèi)星“科羅娜”（CORONA）計劃的控制權(quán)賦予一個新成立的、獨立于國防部和中央情報局的部門來監(jiān)管，艾森豪威爾又為組建一個獨立的航天情報機構(gòu)（NRO）打下了基礎(chǔ)。1958年4月，當艾森豪威爾向國會提交成立民用航天局的建議時，當時并未包括協(xié)調(diào)國家航天活動的機制，但是當國會在辯論政府這一提案的時候，無論眾議院還是參議院都認為這樣的機制是必要的。眾議院提議建立一個航空航天咨詢委員會，其中應(yīng)包括政府之外的專家，并且每年僅會晤4次，這個立場也得到克利安的贊同。而參議院在多數(shù)黨領(lǐng)袖林登·約翰遜（Lyndon B. Johnson）的領(lǐng)導(dǎo)下，傾向于在國家安全委員會內(nèi)建立一個高層政策委員會，來實施中央性質(zhì)的政策制定管理，以實現(xiàn)協(xié)同的國家航天計劃，并保證規(guī)劃航天項目時就考慮到廣泛的國家安全問題。參議院的立場得到了廣泛贊同，1958年發(fā)布了首部航天法，要求在總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)建立一個9人的國家航空航天委員會。這個委員會應(yīng)當由總統(tǒng)親自擔任主席，成員包括國防部部長、國務(wù)卿、NASA局長、原子能委員會主席以及其他高級政府官員和3名平民。

雖然艾森豪威爾在約翰遜的要求下建立了一個航天委員會，但并沒有完全按照國會的要求來辦。實際上，他只是在國家安全委員會里安排了一些人來處理航天事務(wù)，并在國家安全委員會流程內(nèi)處理航天政策問題。當國家安全委員會要討論航天問題時，就邀請NASA局長參加。1960年，艾森豪威爾得出結(jié)論，試圖制定一項綜合性、一體化的美國航天計劃的想法是不正確的。因此他要求對1958年航天法進行修訂，刪除那些“反映單一軍民一體航天計劃概念的條款：既能包括軍用也能包括非軍用航天活動的計劃”，因為“在實際操作中，并不存在單一的軍民融合計劃，實際上也是做不到的”。基于這個結(jié)論，艾森豪威爾政府斷定，不需要為航天事務(wù)建立一個單獨的委員會，有關(guān)建議被拒絕了。

NASA和眾議院都支持艾森豪威爾的提議，但這項提議在參議院辯論時被約翰遜駁回了。約翰遜認為，總統(tǒng)大選將在數(shù)月后舉行，“新一任總統(tǒng)可能對軍民航天計劃的組織和分工有相當不同的看法”。他在1960年8月31日提出這項看法前就認識了約翰·肯尼迪（John F. Kennedy），而且他自己不知道會在后者的總統(tǒng)任期內(nèi)擔任民主黨被提名人。但他依然相信，航天具有戰(zhàn)略重要性，需要在國家層面上加以處置。

1960年1月，美國政府以國家航空航天委員會文件的形式制定了一項綜合性國家航天政策陳述文件，篇幅為21頁，但這份文件僅在政府內(nèi)部發(fā)布，并未公開。這份陳述指出，“雖然航天的全部潛力和象征意義還需要大力探索，但已經(jīng)很清楚，航天對國家安全具有重要的科學(xué)、民事、軍事和政治意義?！卑劳栒倪@份航天政策文件是此后18年內(nèi)唯一經(jīng)過總統(tǒng)批準的國家航天政策陳述。

肯尼迪政府

肯尼迪在1960年贏得總統(tǒng)大選、準備就職前，他的高參理查德·努斯塔德（Richard Neustadt）提出建議，認為有必要在軍民航天計劃之間進行協(xié)調(diào)，并重建國家航空航天咨詢委員會，這個委員會應(yīng)當包括更少的成員（不吸納政府外人士），由副總統(tǒng)而不是總統(tǒng)本人出任主席，這或許是達成此類協(xié)調(diào)的有用方式?？夏岬辖邮芰怂慕ㄗh，并提出一項立法提案，希望修訂1958年航天法，并根據(jù)這個思路建立國家航空航天委員會。

在肯尼迪政府初期，出現(xiàn)了一個啟用航天委員會機制的機會。1961年4月12日，蘇聯(lián)實施了第一次載人航天飛行，肯尼迪受此刺激，要求副總統(tǒng)約翰遜“出任航天委員會主席，負責全面調(diào)查美國在航天領(lǐng)域的狀況”。這個時候，航天委員會實際上只有一個人，即愛德華·威爾士（Edward Welsh），他此前曾供職于國會。威爾士和約翰遜一起匆忙組織了一次咨詢活動，包括NASA、國防部、原子能委員會、馮·布勞恩（Wernher von Braun）、美國空軍將軍伯納德·施里弗（Bernard Scheriever）、部分商業(yè)人士和參議院的一些資深人士參加。但是，后來由NASA和國防部的資深人士（威爾士并未參加）撰寫了一份很長的備忘錄，題為《對美國國家航天計劃的建議：挑戰(zhàn)、政策和目標》。這份備忘錄由NASA局長詹姆斯·韋伯（James Webb）和國防部長羅伯特·麥克納馬拉（Robert McNamara）簽署，于1961年5月8日提交給約翰遜。約翰遜簽署之后，同時呈送給肯尼迪。這份備忘錄要求全面加快美國航天活動，提高民用和軍事航天計劃的集成度。備忘錄還建議將載人登月作為國家目標。這份備忘錄雖然是以航天委員會名義上報，而不是由委員會成員起草，但它卻成為肯尼迪實施載人登月工程的決策依據(jù)。

航天委員會在1961－1962年期間雖然人員很少，但在其后的肯尼迪政府執(zhí)政期間卻一直活躍于航天領(lǐng)域，尤其是在如何組織政府活動、發(fā)展和運行商業(yè)通信衛(wèi)星方面。航天委員會在一定程度上更像是一個信息共享和項目協(xié)調(diào)機構(gòu)，而不是討論政治決策的場所。但是，航天委員會絕不是肯尼迪獲得航天政策建議的主要來源?？夏岬显诤教焓聞?wù)決策上主要依賴NASA局長韋伯和其他有個人關(guān)系的人士，例如他的科學(xué)顧問杰羅米·威斯納（Jerome Weisner），尤其是韋伯不喜歡航天委員會隔在自己和肯尼迪之間。因此，航天委員會后來曾試圖起草一份綜合性國家航天政策的努力未獲成功。種種跡象表明，該委員會沒有能夠?qū)娛潞蛧野踩教焓聞?wù)施加任何影響。

約翰遜政府

約翰遜政府時期，由副總統(tǒng)胡伯特·漢弗利（hubert humphrey）在1965年出任航天委員會主任。由于他在擔任參議員時，對航天事務(wù)幾乎沒有興趣，因此也沒有跡象表明航天委員會在1964－1968年的約翰遜政府時期有特別活躍的表現(xiàn)。威爾士雖然一直擔任該委員會的執(zhí)行秘書，但是約翰遜政府更多地依賴NASA局長韋伯提供科學(xué)咨詢，并依靠預(yù)算管理辦公室主任查理斯·舒爾茨（Charles Schultze）提供航天政策建議。漢弗利曾經(jīng)試圖利用航天委員會機制來鼓勵討論和探討如何將航天作為工具來更好地服務(wù)于外交政策，但收效甚微。到約翰遜政府末期，航天委員會已經(jīng)是一個名存實亡的機構(gòu)。威爾士一直留任執(zhí)行秘書，直至約翰遜離任。

尼克松政府

理查德·尼克松（Richard M. Nixon）在1969年1月就任總統(tǒng)時，正值美國即將進行第一次載人登月的重要時刻。有人建議對國家航天計劃進行一次綜合性的評估，尼克松要求副總統(tǒng)斯皮羅·阿格努（Spiro Agnew）領(lǐng)導(dǎo)一個航天特別任務(wù)組來實施這項評估。但這項評估工作并沒有通過國家航空航天委員會的機制進行，該委員會在1969年已經(jīng)沒有常設(shè)人員了。評估人員來自于白宮的科學(xué)技術(shù)政策辦公室。

1969年6月，當航天特別任務(wù)組的評估工作接近尾聲時，阿波羅－8（Apollo－8）航天員比爾·安德斯（Bill Anders）被任命為航天委員會執(zhí)行秘書，他被授權(quán)復(fù)興這個機構(gòu)。在此后的3年半時間里，安德斯和他的小團隊積極參與白宮關(guān)于“后阿波羅”（post-Apollo）航天計劃、國際航天合作新方式、是否研制航天飛機等重要事務(wù)的討論。但他們從未公開介入軍事航天和國家安全航天事務(wù)，也沒有在高層決策中起到過主要作用。安德斯及其團隊只是白宮辦公廳內(nèi)部幾個航天政策咨詢單位之一?？偨y(tǒng)的科學(xué)顧問及其科學(xué)技術(shù)政策辦公室，以及1970年變成預(yù)算管理辦公室的機構(gòu)，在白宮航天政策討論中往往占有更重要的地位。

當尼克松在1973年1月開始第二個任期時，他宣布撤銷國家航空航天委員會以及科學(xué)技術(shù)政策辦公室。他向國會陳述：美國國家航天活動的基本政策問題已經(jīng)解決，跨部門的必要聯(lián)系已經(jīng)建立起來。他得出結(jié)論并得到副總統(tǒng)認同，（航空航天）委員會不應(yīng)當繼續(xù)保留。所需要的政策協(xié)調(diào)工作可以通過現(xiàn)有執(zhí)行部門的資源（例如NASA）來達成，同時也可以通過咨詢部分委員會前成員而得到。

福特政府

在杰拉爾德·福特（Gerald R. Ford）擔任總統(tǒng)的絕大多數(shù)時間里，并不存在一個對航天政策負有具體責任的執(zhí)行辦公室。主要的科學(xué)技術(shù)建議工作由國家科學(xué)基金會負責，這個機構(gòu)還充當福特的科學(xué)顧問。1976年，美國國會通過法案，要求重建白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室（OSTP），為福特提供全面的科學(xué)技術(shù)政策建議，其中包括航天。由于將航天定義為科學(xué)技術(shù)事務(wù)而不是影響廣泛的國家政策，因此，科學(xué)技術(shù)政策辦公室對非研發(fā)性質(zhì)的航天事務(wù)，尤其是國家安全活動的影響力有限。

卡特政府

在吉米·卡特（Jimmy Carter）擔任總統(tǒng)的4年期間，航天政策依然是白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室的職責。由于科學(xué)技術(shù)政策辦公室職權(quán)廣泛和人力有限，只有一兩名職員負責處理航天問題。在該辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下，繼艾森豪威爾政府之后，第一次制定了2份國家航天政策文件，但這些文件是以國家安全委員會名義發(fā)布的。由于科學(xué)技術(shù)政策辦公室高層領(lǐng)導(dǎo)同時也是國家安全委員會成員，從而建立了2個機構(gòu)之間就航天事務(wù)緊密合作的典范。從那以后的絕大部分時間里，這種合作都堅持了下來。這種安排使得具體人員可以接觸高度保密的軍事和情報計劃。國家安全委員會里也有一名高級軍官主要負責航天事務(wù)。

里根政府

羅納德·里根（Ronald Reagan）出任總統(tǒng)后的前18個月里，白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室依然是制訂航天政策的主導(dǎo)機構(gòu)；該辦公室主任由國家安全界人士擔任，其下屬制訂了里根政府的第一份國家航天政策聲明，并于1982年7月4日發(fā)布。這份政策改變了以往的航天政策協(xié)調(diào)方式，首次將主導(dǎo)權(quán)賦予國家安全委員會及其成員。聲明中說：

為了最大程度地實施本文件中闡明的政策，將主要采用常規(guī)性的跨部門協(xié)作機制，以便給所有聯(lián)邦政府部門提供一個各自對于政策問題觀點的論壇，評估并對國家航天政策修訂提出建議；為了有序、快速地向總統(tǒng)轉(zhuǎn)呈用于決策的國家航天政策問題，將建立一個高層跨部門航天工作組。這個跨部門航天工作組應(yīng)當由總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理擔任主席，成員包括國防部長或副部長、商務(wù)部長或副部長、中央情報局局長、參謀長聯(lián)席會議主席、軍控和非武器化局局長、NASA局長。

國家安全委員會利用跨部門航天工作組機制，在里根政府執(zhí)政期間負責航天政策制定工作。該機構(gòu)制定了很多保密的航天政策指南以及用于公開發(fā)布的非密“情況簡報”。一般情況下，國家安全委員會中只有一名空軍官員負責支持跨部門航天工作組，但國家安全委員會的資深成員也會介入航天政策問題?？茖W(xué)顧問辦公室同樣也會涉及航天政策，但處于絕對的從屬地位。其他的跨部門實體，例如里根第一任期內(nèi)的內(nèi)閣商業(yè)貿(mào)易委員會和第二任期內(nèi)的經(jīng)濟政策委員會也涉及航天事務(wù)，主要是商業(yè)應(yīng)用。

作為國會多數(shù)黨的民主黨并不樂于看到里根政府把航天政策管轄權(quán)賦予國家安全委員會的做法，這意味著航天決策將在國家安全委員會的保密模式下進行，國會也無法強迫國家安全委員會負責人在國會聽證會上作證，因為他并不是由參議院批準的總統(tǒng)班子成員，這和科學(xué)技術(shù)政策辦公室主任是不同的。1987年，國會曾試圖通過立法來重建獨立的航天委員會，參議院為此試圖提名一人出任航天委員會執(zhí)行秘書，并有權(quán)強迫此人作證。里根否決了這項法案。1988年，國會又在NASA的1989年撥款法案中加入了創(chuàng)建國家航天委員會的條款。根據(jù)修訂后的這項條款，航天委員會執(zhí)行秘書將不再是需要國會批準的總統(tǒng)班子成員。里根簽署了這項法案，但這項法案直到里根離任之后，才由下一任總統(tǒng)落實。該條款至今有效。雖然1993年航天委員會停止了活動，但其法律基礎(chǔ)并沒有被撤銷。

小布什政府

新的國家航天委員會在1989年2月1日開始運行，副總統(tǒng)丹·奎爾（Dan Quayle）出任主席。在批準成立該委員會的法律文書中，并沒有對其組成成員做出明確規(guī)定，但允許執(zhí)行秘書指定最多6名成員?？鼱栔概捎嘘P(guān)內(nèi)閣部長和其他航天相關(guān)執(zhí)行部門派員參加國家航天委員會。

在其后4年中，國家航天委員會的6名成員以及一些來自其他部門的成員共同起草了一些法律文件，為陷入停滯的民用航天計劃復(fù)興起到了非常積極的作用。喬治·小布什（George H. W. Bsush）總統(tǒng)在1989年7月20日提出的“太空探索倡議”計劃，其主要幕后鼓動者就是國家航天委員會及其成員。這項計劃提出重返月球、載人登火星。1989年12月，由于國家航天委員會對NASA落實“太空探索倡議”的態(tài)度感到失望，召集了一次為期2天的高層會議，然后組建了一個“綜合工作組”來研究載人空間探索的替代方案。1990年，國家航天委員會組織了另外一次針對民用航天計劃的高層研討會，由洛馬公司（LM）執(zhí)行總裁諾曼·奧古斯?。∟orm Augustine）擔任主席。這個高層研討會經(jīng)過幾個月的工作，提出了一份深入的分析報告。

1991年，國家航天委員會成員建議副總統(tǒng)奎爾和總統(tǒng)布什撤換時任NASA局長的理查德·特里（Richard Truly），并在挑選丹尼爾·戈爾?。―aniel Goldin）繼任NASA局長的過程中發(fā)揮了重要作用。

蘇聯(lián)解體后，國家航天委員會開展外延性工作，在與新的俄羅斯政府建立商業(yè)及政府間航天合作中發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)作用。1992年中，奎爾副總統(tǒng)終于組建了副總統(tǒng)航天政策咨詢委員會，這是國家航天委員會當年立法中要求組建的。該咨詢委員會聘任了12名非政府成員，他們均在美國航天活動的不同領(lǐng)域中擁有長期經(jīng)驗，并于1992年下半年提交了3份咨詢報告。

但是，航天委員會的影響力局限在民用和商業(yè)航天領(lǐng)域。沒有證據(jù)表明，委員會成員曾在國家安全航天相關(guān)活動中扮演過積極角色。另外，航天委員會經(jīng)常介入NASA日常管理活動，引起了NASA高層官員的強烈反感?？鼱柛笨偨y(tǒng)定期召集NASA有關(guān)部門高級官員開會討論航天事務(wù)，起草了幾稿國家航天政策草案，最終形成了一份國家航天政策聲明，并在2006年8月呈交布什總統(tǒng)簽署。

奧巴馬政府

2008年8月，獲得總統(tǒng)候選人提名的巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）公布了一份關(guān)于航天問題的聲明，承諾他若當選總統(tǒng)，將重新振作國家航天委員會，并要求該委員會直接向他本人報告，而不是通過副總統(tǒng)。聲明說：

當前的聯(lián)邦政府中，所有涉及航天計劃的各個政府部門，包括NASA、國防部、國家偵察局、商務(wù)部、交通部和其他聯(lián)邦部門，都還缺乏一個權(quán)威的機構(gòu)去有效監(jiān)管，并采取綜合性、一體化的航天戰(zhàn)略和政策。但這種監(jiān)管機構(gòu)并非從未存在，在1958－1973年期間，國家航空航天委員會曾在4位總統(tǒng)任期內(nèi)負責監(jiān)管整個美國航天活動。1989－1992年期間，該委員會曾經(jīng)得以恢復(fù)。奧巴馬承諾將重建這個直接向總統(tǒng)報告的委員會。該委員會將監(jiān)管和協(xié)調(diào)民用、軍用、商用和國家安全航天活動，將鼓勵公眾參與，并與國際航天界合作，實現(xiàn)21世紀航天愿景，持續(xù)推動新技術(shù)進步，在擴大宇宙探索和提高民眾生活質(zhì)量方面平衡國家優(yōu)先事項。

但是奧巴馬就任后，上述選戰(zhàn)中的承諾并未落實。因為涉及航天的不同政府部門均對集中化的航天管理體制提出了反對意見，尤其是國家安全航天界。而新政府總體上是反對擴大白宮人員規(guī)模的。實際上，奧巴馬政府處理航天政策的程序和布什政府非常相似，國家安全委員會對航天的影響力也類似：國家安全委員會的一名小參謀與白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室的不知名干事合作，就能在制定航天政策時處理跨部門的事務(wù)。航天政策協(xié)調(diào)委員會被更名為航天政策跨部門委員會，但依然保持著跨部門論壇的主要地位。在奧巴馬就任后的前18個月中，跨部門流程產(chǎn)生了一份各部門共同認可的國家航天政策文件，并在2010年6月由總統(tǒng)簽署頒布。在奧巴馬政府的后續(xù)歲月里，其他工作占據(jù)了政府的主要精力，航天政策問題很難再引起最高層的重視。

2 經(jīng)驗教訓(xùn)

從上述歷史回顧中可以清晰地看到，在白宮對航天政策的管理問題上，有很多可能的模式。在過去50多年中，多數(shù)模式都得到了嘗試。未來可能出現(xiàn)的任何組織管理結(jié)構(gòu)，都可能類似于此前的結(jié)構(gòu)，或包括此前結(jié)構(gòu)中某些已經(jīng)嘗試過的要素。經(jīng)驗表明，并不存在某種“最佳”的總統(tǒng)航天事務(wù)組織管理模式。

第二條經(jīng)驗教訓(xùn)可能與航天委員會更加直接相關(guān)。經(jīng)驗表明，獨立的白宮航天委員會作為一種組織形式，從未成功地證明自己在制定航天政策或協(xié)調(diào)不同部門航天活動中占有多大優(yōu)勢。雖然國家航空航天委員會在1958－1973年期間一直存續(xù)，但從未成為一個綜合性、一體化國家航天政策主要制定者，充其量只是制定者之一。期間只有幾次例外，就是在其他執(zhí)行機構(gòu)，特別是科學(xué)技術(shù)政策辦公室、國家安全委員會、預(yù)算和管理辦公室等執(zhí)行部門不打算妨礙航天委員會作為給總統(tǒng)提供航天政策選項主要議事機構(gòu)的情況下。

1989年重建國家航天委員會的案例，是在白宮并不情愿的情況下，由國會強迫推行的。在航天委員會為期4年的運行中，一名活躍的委員會成員設(shè)法使各個執(zhí)行部門彼此疏遠。委員會提出的主要政策—“太空探索倡議”—“流產(chǎn)”了；委員會無法證明自己是一個能為“太空探索倡議”聚攏廣泛支持的有效機構(gòu)，也沒能說服NASA領(lǐng)導(dǎo)層堅信這個計劃的決策是正確的。航天委員會缺乏影響力的可能原因之一，是領(lǐng)導(dǎo)它的副總統(tǒng)與總統(tǒng)之間并沒有結(jié)成緊密聯(lián)盟，或副總統(tǒng)本人在美國政界高層沒有強大人脈基礎(chǔ)，因此無法調(diào)動總統(tǒng)或副總統(tǒng)的權(quán)力來支持航天委員會及其成員提出的“太空探索倡議”。另外，由于航天委員會游離在國家安全委員會的框架之外運作，很難對國家安全航天事務(wù)施加任何影響力。

從好的一面說，1989－1992年期間的國家航天委員會，曾受委任對航天事務(wù)實施了2項高層次的外部評估任務(wù)，建立了由高層次外部專家組成的航天政策咨詢委員會，并在短時間內(nèi)拿出了3份有見地的報告，證明這樣的咨詢機構(gòu)是有價值的，也證明國家航天委員會的執(zhí)行秘書可以充當白宮關(guān)于航天政策事務(wù)的發(fā)言人。但航天委員會機制存在的有效價值在1993年政府換屆后就終止了。

在卡特和克林頓政府期間，白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室主導(dǎo)航天政策的制定，這種機制是把航天作為研究開發(fā)問題來處理，因此在政策討論中往往存在偏見。從研發(fā)這個視角去解決航天問題，并不能把握國家航天政策戰(zhàn)略方式的全部維度。此外，科學(xué)技術(shù)政策辦公室是總統(tǒng)辦公室之下的、一個影響力較小的機構(gòu)，總統(tǒng)科學(xué)顧問也沒有強大的組織基礎(chǔ)。事實上，在過去20年內(nèi)，科學(xué)技術(shù)政策辦公室和國家安全委員會尚能緊密合作，其上級機構(gòu)也非常負責。但是從決策活動的高層分析，科學(xué)技術(shù)政策辦公室的領(lǐng)導(dǎo)人來自不同的背景，比國家安全委員會的領(lǐng)導(dǎo)人差異性更大。當科學(xué)技術(shù)政策辦公室按照其內(nèi)部指令流程來處理航天事務(wù)時，白宮圈子內(nèi)的各級領(lǐng)導(dǎo)對航天的看法是不同的。在他們看來，如果以廣泛國家安全政策的視角來看，航天問題的重要性就小多了。

3 擴大國家安全委員會的航天角色

白宮在管控整個國家航天活動過程中面臨的難題是，始終存在分散的機構(gòu)和不同國家安全部門對航天領(lǐng)域的強烈而根深蒂固的本位主義，白宮及其辦公廳成員很難介入并影響這些不同部門或不同領(lǐng)域的內(nèi)部工作。專職的航天委員會在處理民用和國家安全航天協(xié)作中，也不會比其他監(jiān)管方式更加成功，甚至可能更差。在白宮架構(gòu)內(nèi)，只有國家安全委員會看似擁有所需的前瞻性和專業(yè)立場，擁有正當權(quán)利來有效推動美國航天力量的發(fā)展，并增進其與美國科學(xué)、經(jīng)濟、國家安全利益的聯(lián)系。

如果人們能接受這個結(jié)論，那么下一步應(yīng)該如何去做？一個明顯的需要，是擴大國家安全委員會內(nèi)部在管理航天業(yè)務(wù)的人員規(guī)模。在過去的大部分年代中，雖然國家安全委員會在航天政策上負有主要職責，但在該機構(gòu)內(nèi)只有一個人負責具體落實。而這個人往往只在國家安全航天領(lǐng)域有長期經(jīng)驗，但很少在其他航天領(lǐng)域有從業(yè)經(jīng)歷。他的多數(shù)時間都用在忙于短期處理某些航天問題，幾乎沒有機會來進行戰(zhàn)略思考或領(lǐng)導(dǎo)制定國家航天政策的流程。考慮到政府民用航天部門、私營企業(yè)和國家安全航天活動之間日益復(fù)雜的交互性，在起草綜合性國家航天戰(zhàn)略時，有必要選聘更多具有廣泛航天背景和經(jīng)驗，具備足夠從業(yè)資歷的人來支持航天戰(zhàn)略的制定。

在國家安全委員會內(nèi)部建立一個由精干人員組成的航天辦公室，即由一名資深航天負責人領(lǐng)導(dǎo)三四名成員，其中至少有兩人來自國家安全界之外，這種管理方式將比重建國家航天委員會更明智。這意味著國家安全委員會可以在內(nèi)部擁有制定航天政策和戰(zhàn)略，并加以實施的全部人力資源，而不需要依靠科學(xué)技術(shù)政策辦公室。

此外，還應(yīng)當設(shè)立一個常設(shè)跨部門機構(gòu)來監(jiān)督這個小型航天辦公室的工作，所涉及的資深官員范圍應(yīng)該比現(xiàn)在更大。這個監(jiān)督機構(gòu)本質(zhì)上是航天的高層跨部門工作組，這將為白宮提供持續(xù)的跨部門討論機制，討論國家航天能力的狀況和滿足不同國家目標的應(yīng)用情況。這個監(jiān)督機構(gòu)的關(guān)注焦點應(yīng)當超越傳統(tǒng)的國家安全委員會，全方位反映民用和商業(yè)航天以及國防、情報、外交上的利益和遠景。

是否需要創(chuàng)立一個在國家安全委員會支持下的總統(tǒng)航天咨詢機構(gòu)，目前尚不清晰。但過去曾有先例，在國家安全委員會下設(shè)立一個常設(shè)外部咨詢委員會。這類機構(gòu)只有在國家航天事務(wù)成為國家安全委員會中心焦點的時候才能發(fā)揮作用（一個符合這種情況的成功案例是美國總統(tǒng)的外國情報咨詢委員會）?？紤]到國家安全委員會所涉及的多數(shù)問題都極具敏感性，這類咨詢機構(gòu)所審議的問題應(yīng)當是嚴格保密的，并對其成員采取適當?shù)谋Ｃ軐彶榇胧?。這種依據(jù)聯(lián)邦咨詢委員會條例指導(dǎo)下運作的咨詢委員會，其運行方式與國家安全委員會有著不同的特點。一個由副總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的航天政策咨詢委員會曾在布什政府第一個任期后期的1992年僅僅存活了6個月，因此很難判斷其對航天政策制定的價值。從另一個方面說，這個委員會在短暫的存續(xù)期間拿出了3份有價值的報告，這表明一個類似于外國情報咨詢委員會的外部咨詢機構(gòu)如果能在某種機制下運行，還是有其存在價值的，但前提是能夠獲得提供給總統(tǒng)班子和總統(tǒng)本人的保密信息和涉密設(shè)備。

有可能顛覆本文分析結(jié)論的變數(shù)是：出現(xiàn)一位強勢副總統(tǒng)并在航天事務(wù)上有積極進取心。如果副總統(tǒng)彭斯（Pence）能夠按照某些人的設(shè)想，有幸成為特朗普政府的“首席運營官”，假如他想在航天領(lǐng)域深深刻上自己的烙印，那么由一名強勢副總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的航天委員會將成為比在國家安全委員會下成立一個總統(tǒng)航天咨詢機構(gòu)來制定航天戰(zhàn)略、承擔協(xié)調(diào)職責更加有效，至少不會比它差。

從根本上說，應(yīng)當提醒特朗普總統(tǒng)“美國是一個在航天領(lǐng)域擁有至關(guān)重要利益的國家……在此問題上，需要總統(tǒng)自上而下發(fā)揮國家領(lǐng)導(dǎo)力”。如果這種領(lǐng)導(dǎo)力本身缺失了，那么即使建立起一個有效的總統(tǒng)航天領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，其影響力也是有限的。為了充分挖掘美國航天力量的未來價值，“必須保持（總統(tǒng)的）持續(xù)影響力，才能像在航天時代早期那樣，引領(lǐng)和指導(dǎo)美國航天的轉(zhuǎn)型，使航天服務(wù)于國家利益并充分發(fā)揮其潛力。”所有的航天管控方式，包括重建國家航天委員會或其他替代方式，或者是本文中提出的種種措施，如果沒有總統(tǒng)在航天事務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)力，都是無效的。

俞盈帆/編譯