曹晶瓏

摘要：隨著水利基礎設施投資規(guī)模的增長，以及政府資金績效評價的要求，水務管理部門需要加強對水利基礎設施資金的管控，以此確保資金的使用實現其效果。文章通過對水利基礎設施投資現狀的調查研究，結合實際情況分析出水利基礎設施資金的會計核算方法存在資本化確認不及時、無法提供投資總額信息、投資決策主觀性強、出現反復投資等資金控制以及資金使用效果較難量化等問題。針對上述問題，結合水利基礎設施資金使用特點，文章建議從設結合施建設及運行維護兩個階段，來進行資金管控。對于水利基礎設施改、擴、建階的工作特點，建議對作為“待攤核銷”處理的資金建立投資臺賬，實現實時更新與信息共享，以此作為投資決策的依據，并通過預算整體把控該階段的資金。而對于設施運行維護階段，建議通過外購專業(yè)運維公司來提高資金使用效果，并通過合同、支付條款限制及監(jiān)督檢測來實現資金使用的控制。同時，還應該通過量化主觀目標成果及成本控制，來實現此階段的資金管控。

關鍵詞：水利基礎設施資金；投資臺賬；政府購買服務

自2005年以來，我國水利投資規(guī)劃一直處于快速增長的趨勢，復合增速高達24%。隨著投資規(guī)模的不斷增加，如何從財務角度通過對資金的有效管控，使每筆水利設施投資的資金都夠切實達到預期投資效果、充分發(fā)揮社會效益，具有現實意義。

一、水利基礎設施投資資金的主要特點

政府投資建設的水利基礎設施可以分為，堤、壩、閘等水工建筑物，管線、溢洪道等溢洪設施，引水渠道及管線，管理房，水井，河道治理工程及其他設備、工具等資產。就目前來看，水利基礎設施投資的資金主要用于水利基礎設施改、擴、建等工程建設以及建成后設施的維修保養(yǎng)，具有以下幾個特點。

（一）財政資金使用強調績效評價

水利基礎設施資金主要來源于政府投資，隨著財經政策及法規(guī)的日趨完善，對水利基礎設施投資的管控也越來越嚴，這就要求水務管理部門在使用水利投資資金時必須加強監(jiān)管。近年來，政府投資的另一特點是強調績效評價，重大的水利工程投資都要進行績效評價。每筆投資是否合理、有效的使用，是否達到預期的防洪、水環(huán)境改善等效果，水務管理部門是否通過其對水利基礎設施資金的使用達到其為公眾服務的職能。

（二）較難確定水利基礎設施資金最終流向

由于水利基礎設施建設自身的特點，對于某一個項目的投資，在實際工作中，很難確定該筆資金是用于建造固定資產還是屬于費用化支出。例如，河道治理項目，既包括河道護砌又包括清淤，作為整體完成的項目很難具體確定資金是用于清淤還是用于護砌。

（三）水利基礎設施投資主觀性比較強

水利基礎設施是否該改擴建、什么時候改擴建、要達到什么樣的效果等，主要依靠水主管部門及其上級部門的判斷。例如河道治理，隨著設計理念的改變或對環(huán)境要求的提高，就有可能重新投資治理。

（四）水利基礎設施資金使用效果主觀性比較強

水利基礎設施投資的部分支出沒有標準，需要依靠主觀判斷支出金額。資金支出要達到的標準也很難客觀設定。如水環(huán)境改善工程，對于環(huán)境的改善程度或美化達到的滿意度比較主觀，衡量標準很難具體量化。

二、現階段水利基礎設施資金管控存在的主要問題

（一）會計核算資本化確認問題

由于水利基礎設施較難確定資金最終流向，項目投資資金資本化確認成為現實中的問題，如河道護坡改造是費用化還是計入河道成本。針對上述原因，大部分水務管理單位，部分水利基礎設施沒有資產賬，相關項目資金長期掛在基建賬上，未轉為固定資產并隨實物移交。

（二）某項設施投資總額度不確定問題

根據基建相關會計制度，對于財政部門認可的不能計入資產的投資，應作待攤核銷處理，經財政部門認可后沖銷相應的投資。由于水利基礎設施除確定的設備外，用于河道治理、河道清淤等具體資金均不適合確認為資產，因此在計入費用沖銷后，會導致無法核算某項基礎設施歷年來年的投資總額度。

（三）水利基礎設施反復投資問題

由于投資信息的缺乏，導致水務管理部門或其主管部門在做投資決策時缺乏客觀數據支持，以致可能出現某條河道短期內反復投資，大量的財政資金投入失去了具體而準確的依據。

（四）資金使用效果無法準確計量問題

由于水利基礎設施資金可見效果的主觀性，導致無法準確計量投入資金的效果。投入多少錢用來達到什么樣的效果，不能客觀計量，也就無法判斷投資決策的可行性，必然導致資金管控的失效，也會給績效評價帶來困難。

（五）水利基礎設施資金結構安排不合理

通過實際調研可以發(fā)現，目前財政水利資金主要用在水利基礎設施建設投資方面，而水資源和水生態(tài)保護投入較少。而且水利基礎設施資金仍然大量用于工程建設，而對于設施的維護及保持相對較少。因此，雖然水利設施建設投資大，卻由于維護不到位，未發(fā)揮其作用，還導致設施毀損，形成資金的浪費。

三、水利基礎設施建設期資金的管控建議

針對目前水利基礎設施資金管控存在的問題，在水利基礎設施改、擴、建期間的資金管控，從財務角度看，應從以下幾個方面進行完善。

（一）明確會計核算

1. 明確水利基礎設施的資產確認范圍

結合水利基礎設施投資的特點，應及時明確形成固定資產的投資。如果工程投資所建成的水利基礎設施符合財務對于固定資產的定義，能形成有形的資產，可以基本合理確定使用年限，具體包括：閘、壩等水工設施、管理房等。而其余水利基礎設施建設劃分為不能形成資產的投資，該類工程投資無法形成有形物，無法合理確定使用年限，具體包括：河道清淤、護坡、河道治理等。

2. 會計核算

對于可以形成固定資產的投資，按照基本建設會計制度的規(guī)定，計入交付使用價值，轉為固定資產，并隨實物交接管理單位。按照基建相關會計制度及財務管理規(guī)定，非經營性項目發(fā)生的江河清障、水土保持及其他經財政部門認可的不能形成資產部分的投資，作待核銷處理，在財政部門批復竣工決算后，沖銷相應的資金。

3. 施工方、監(jiān)理方及水務管理單位加強對資料的收集匯總

為了準確進行會計核算，需要明確的資金流向明細，首先，水務管理單位要對所需資料提出明確要求；其次，施工方要根據要求建立資料收集匯總體系，確保財務資料完整、準確的收集；最后，監(jiān)理方要對施工方提供的資料進行確認，確保最終提交水務管理單位的清單資料劃分無誤、金額準確。

（二）建立水利基礎設施投資臺賬

按照基本建設會計制度的規(guī)定，不能形成資產的資金最終進行沖銷，這樣就導致了本文前述的無法準確核算投資總額的問題，因而導致了財政資金的失控。因此，除按會計制度進行核算外，需要利用現代化信息系統建立投資臺賬。

1. 投資臺賬內容

該臺賬以水利基礎設施投資類別為依據，具體包括，投資項目、時間、投資金額、采用的措施、實施效果。如河道治理項目，具體明細到每條河道，每次對該河道進行投資時，都準確計入投資啟始時間、工程建設跨度、建設的主要內容、計劃達到的效果、采用的措施等。

2. 動態(tài)實時更新臺賬

除每次進行改、擴、建更新資金臺賬外，實時更新資金使用達到的效果。如以改善水環(huán)境為目的河道治理項目，可以將改、擴、建后水環(huán)境的變化情況定期進行更新記錄，追蹤該項目投資效果。以便于了解投資所產生的效果變化以及建設時采用的方式是否合理，進而對該項目的投資決策進行判評。

3. 財政共享數據

水利基礎設施投資臺賬，主要由水務管理部門進行建設和維護，同時建議對接財政部門，與財政部門共享信息，有利于財政部門監(jiān)督資金的使用，同時，還可以為下撥水利基礎設施運維資金提供決策依據。

投資臺賬的建立和使用，有利用通過對水利基礎設施資金投入和使用效果的實時管控，為水務管理部門及其上級部門提供信息，輔助其投資決策，改善資金使用主觀性問題，提高財政資金使用效率，也為績效評價提供相應的依據。

（三）加強預算管控

1. 以預算為工具對水利基礎設施資金進行管控

建議通過合理編制預算，確定水利基礎設施改、擴、建資金使用的最高限額；通過對預算執(zhí)行的管控，對設施建設期間的支出進行把控；通過預算分析，對設施建設的資金使用情況進行總結、改善投資決策。

2. 預算的編制及使用

水務管理部門應結合本部門的工作重點及計劃，擬定下年度水利基礎設施改、擴、建項目計劃，該計劃應符合水務管理部門的職責重點，水事務發(fā)展的整體趨勢。在初步計劃的基礎上，由專業(yè)人員編制具體項目的預算數，要考慮全面、金額準確，最后匯總成下一年度的預算。水務管理部門必須嚴格監(jiān)督預算執(zhí)行，才能發(fā)揮預算對資金的管控作用，如果在建設過程中發(fā)生偏離預算數的情況，要按原審批程序重新審批，并要有合理的理由。當然，預算執(zhí)行取決于預算編制的優(yōu)劣，還要求預算編制要細化項目，具體細化到什么時間做什么項目，某項目什么時間做什么事情，這樣才能及時發(fā)現偏差，并予以改正。

當然，由于預算編制復雜，投入時間、人員、資金成本大；預算編制過于精細，資金使用上就缺乏靈活性，也減少了節(jié)約資金的可能。預算編制過于粗放，就不能達到控制的目的；凡納入預算的項目，都要求按計劃執(zhí)行，但隨著實際情況的變化，項目可能存在不合理性。

四、水利基礎設施運維期資金的管控

（一）優(yōu)化水利基礎設施資金支出結構

由于現實中的“重建輕管”的問題，政府應合理增加水利基礎設施運行維護的費用。水利設施的運行維護資金的使用，是保證設施建設資金不被浪費、設施正常運轉、發(fā)揮功效的保障，水務管理部門應該合理安排水利基礎設施資金，根據實際需要增加運行維護資金的分配。

同時，水務管理部門應開闊思路，將基礎設施資金使用的范圍增加到如水土涵養(yǎng)、水資源保護等方面的投資，以便適應社會對于水務工作新的要求，以及強調可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)鏈建設、水資源稀缺的現狀。隨著科學技術的發(fā)展，水利基礎設施資金可以用于投入信息化建設，以便于更好的為水利基礎設施運行維護服務。

（二）采購專業(yè)公司實施運維

目前水利基礎設施運行維護資金是由水務管理部門下屬單位具體使用，因此存在水平參差不齊、資金使用效果不一致。水務管理部門對于下撥到各單位的資金失去了管控，導致資金浪費或掛賬，無法實現預期的使用效果，也是前文提到的水利基礎設施不能得到很好維護的原因。而專業(yè)的公司具備所需專業(yè)的設備及技術能力，可以實現規(guī)模效益，很大程度上提高資金的使用效果。

1. 專業(yè)機構的遴選

目前國家正大力推行政府購買服務、PPP模式等，水利基礎設施運行期間的資金也可以借鑒該種方式，委托相關專業(yè)公司實施。專業(yè)機構的選擇是委托成功的關鍵，只有找到合適的公司，才可能真正發(fā)揮資金的使用效果。這就要求，所選取的公司必須具備相應的專業(yè)能力，應結合公司的規(guī)模、業(yè)績、提供服務的保障及資金等綜合因素進行選取。同時，水利基礎設施使用的資金為政府投資，必須按照政府采購法規(guī)定的程序實施。

2. 合同簽訂及資金支付

服務合同是對所選取公司的法律制約。水務管理部門必須斟酌服務合同條款，雙方對于重要的服務內容及權利義務進行規(guī)定，并嚴格按照合同執(zhí)行。還要在合同中明確規(guī)定服務需達到的標準及資金使用帶來的效果。

水務管理單位還必須根據所采購服務的特點，在合同中明確規(guī)定支付的比例。合同應明確資金支付條款和支付程序以及支付達到的效果，建議在合同中規(guī)定資金支付要與達到的效果相匹配。資金的尾款要根據檢測結果或評審結果支付。如有必要，需預留質量保證金，在服務期過后一段時間內支付。

（三）實時監(jiān)測資金使用效果

1. 量化主觀效果

水利基礎設施資金運行維護期間的資金使用關鍵在于其達到的效果。而運行維護的效果又很難計量。這就需要水務管理部門考慮如何將主觀效果進行量化，進而實現實時監(jiān)測資金使用的成效。如綠化保潔，可以規(guī)定綠化的范圍、綠化保持的時間、河面無漂流物面積等項目，并根據重要程度規(guī)定分數比例，最后算出綜合分數。

2. 使用專業(yè)監(jiān)督機構

使用運行維護資金，可以考慮聘請專業(yè)的監(jiān)督機構。如使用藥劑改善水質，建議撒藥后，定期或不定期的由專業(yè)機構對水質狀況進行檢測。水工設施維護，除服務方有專業(yè)機構實施外，還可以考慮聘請監(jiān)理機構監(jiān)督實施等

（四）資金成本控制

1. 通過預算編制實現成本控制

水利基礎設施運行維護階段的資金使用，建議進行成本控制。該筆資金大部分納入了財政預算。因此要結合預算對成本進行控制。在預算編制期間，水務管理部門要根據實際需要編制運維預算，要有充分的理由和認可的標準。可以借助本文上述投資臺賬所提供的信息編制預算，財政部門也可利用該信息審批預算。

2. 通過采購談判實現成本控制

水務管理部門在進行貨物或服務采購時，一定要考慮成本效益原則，盡量降低采購成本，并通過談判來在保證質量的前提下，節(jié)省成本。這就要求水務管理部門需要根據相關法規(guī)及采購的內容，合理選擇采購方式，并在選取服務商和供應商時，就要考慮到成本。

3. 通過制定支付標準實現成本控制

水利基礎設施運維資金的使用標準較難確定，這就使水務管理部門在選擇服務對象時，無法準確定義支付標準，有可能導致成本失控。如綠化保潔支出，河道需要達到什么樣的綠化水準，達到該水準所需資金支付的標準是什么，都需水務管理部門予以考慮。并應結合資金使用實現的效果來確定資金支付的標準。

4. 通過預算分析實現成本控制

水利基礎設施運行維護資金使用過程中，一旦有偏離預算的現象，需引起注意，查明原因，是由于管理失誤，則及時糾正；是由于預算編制不合理，則進行預算調整。水務管理部門不能因為本年度預算已經下達，就不再考慮各種可以降低成本的可能，如確實可以減少設施維護成本，則應與財政溝通調整預算，做到對水利基礎設施資金額度的整體節(jié)約。

總之，相關部門應根據水利基礎設施資金的使用方向，分別從建設和運行維護兩個階段加強水利基礎設施資金管控力度，實現水利基礎設施建設的社會經濟目標。

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（作者單位：北京市朝陽區(qū)水務局）