■藍(lán)壽榮 羅 胤

金融公平的法治思路
——讀《收入分配的金融法進(jìn)路》有感

■藍(lán)壽榮 羅 胤

我國(guó)金融業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了金融資源配置不公平現(xiàn)象。金融法律制度需要，在價(jià)值取向上將社會(huì)公平列為金融法的價(jià)值，在立法精神上體現(xiàn)民生普惠的理念，在法律條文設(shè)計(jì)上實(shí)行金融權(quán)利傾斜性配置。

收入分配；金融資源；公平價(jià)值；金融機(jī)構(gòu)

由于市場(chǎng)失靈的客觀存在，導(dǎo)致貧富懸殊的馬太效應(yīng)。傳統(tǒng)的平抑貧富懸殊思路是通過(guò)各種稅收組合，劫富濟(jì)貧，但是由于我國(guó)的收入與財(cái)富分配在很大程度上處于非規(guī)范化的狀態(tài)，個(gè)人所得稅這一些常規(guī)的手段用來(lái)調(diào)控收入和財(cái)富分配已經(jīng)顯得力不從心了。鑒于財(cái)稅法的局限性，應(yīng)該對(duì)收入分配關(guān)系的經(jīng)濟(jì)法調(diào)整進(jìn)行視角轉(zhuǎn)換，從金融法中來(lái)獲取解決收入分配差距過(guò)大這一難題的思路。馮果教授所著、法律出版社2016年出版的《收入分配的金融法進(jìn)路——以金融資源的公平配置為中心》，正是探索收入分配合理化、金融法治公平化的上乘之作。

一、在價(jià)值取向上，社會(huì)公平將成為金融法的價(jià)值

改革開放以來(lái)，在政府的統(tǒng)一主導(dǎo)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)金融取得了前所未有的發(fā)展，成就令世人矚目。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定來(lái)說(shuō)，政府主導(dǎo)的金融法立法，追求的價(jià)值目標(biāo)無(wú)疑是安全和效率。加強(qiáng)金融監(jiān)管，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融業(yè)的安全和穩(wěn)定，是金融業(yè)健康發(fā)展的重要標(biāo)志，是金融監(jiān)管當(dāng)局的目標(biāo)，是各國(guó)金融法一致的價(jià)值追求。效率也是金融市場(chǎng)發(fā)展不可缺少的，金融法律制度只有促進(jìn)效率才能實(shí)現(xiàn)金融增長(zhǎng)。但是，金融安全和金融效率存在先天的矛盾。過(guò)分的強(qiáng)調(diào)安全，必然會(huì)使得金融市場(chǎng)的積極性和創(chuàng)新性受到束縛，降低金融效率。過(guò)分的強(qiáng)調(diào)金融效率，必然會(huì)導(dǎo)致金融市場(chǎng)主體濫用金融創(chuàng)新，有可能引發(fā)的市場(chǎng)波動(dòng)會(huì)危及金融市場(chǎng)的安全和穩(wěn)定。

由于我國(guó)的改革開放是在上世紀(jì) 70年代末社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平很低情況下進(jìn)行的，追求盡快富裕起來(lái)，或者是部分人盡快富裕起來(lái)，十分急迫，是合乎情理和自然而然的結(jié)果。這個(gè)反應(yīng)在金融法律制度上，就是我國(guó)制定的金融法律法規(guī)更多反映的是經(jīng)濟(jì)效率，強(qiáng)調(diào)優(yōu)化金融資源配置。從現(xiàn)在回望也是說(shuō)明這個(gè)制度設(shè)計(jì)是對(duì)的，極大的推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但是由于金融市場(chǎng)逐利的的本能，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，加劇了對(duì)地域和交易對(duì)象的逆向選擇，金融機(jī)構(gòu)都從鄉(xiāng)村等不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)的城市地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村存貸款余額比例失調(diào)造成農(nóng)村資源大量外流。金融資源的配置出現(xiàn)了嚴(yán)重的失衡，在區(qū)域上從欠發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)轉(zhuǎn)移，在產(chǎn)業(yè)上向城市的第二、三產(chǎn)業(yè)集中而淡化了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，在主體類別上向國(guó)有金融機(jī)構(gòu)傾斜而忽視民間金融和民營(yíng)金融。就整個(gè)社會(huì)整體而言，金融資源配置不公平問(wèn)題凸顯。因而，今后金融立法，除了考慮效率和安全之外，還要考慮金融公平。

金融公平的提出，彌補(bǔ)了片面強(qiáng)調(diào)金融安全或金融效率的局限。通過(guò)金融公平的指引和引導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)金融安全和金融效率之間的平衡。金融公平不僅關(guān)注了金融監(jiān)管，還關(guān)注了金融組織和金融交易；不僅關(guān)注金融市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)功能，還關(guān)注了其社會(huì)功能，包含了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任；不僅要求金融活動(dòng)中的形式公平，還要求金融服務(wù)覆蓋上的實(shí)質(zhì)性公平。總體來(lái)說(shuō)，只有建立在公平之上的金融效率才是正義和可持續(xù)的效率，也只有建立在公平之上的金融安全才是恒久的金融安全，金融公平可以作為與金融效率和金融安全并駕齊驅(qū)的金融法制的價(jià)值目標(biāo)。

二、在立法精神上，民生普惠將是金融法的理念

確立了公平的金融法價(jià)值，關(guān)注民生，讓更多的普通人能夠得到基本的金融服務(wù)，也自然構(gòu)成了金融法的追求。

首先，金融立法應(yīng)該考慮消費(fèi)者保護(hù)。從金融消費(fèi)者的角度來(lái)看，金融法需要保障各類主體尤其是弱勢(shì)主體獲得金融服務(wù)的權(quán)利。每個(gè)人應(yīng)該獲得金融服務(wù)的權(quán)利，只有每個(gè)人獲得金融服務(wù)的機(jī)會(huì)，才能讓每個(gè)人有機(jī)會(huì)參與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求各類主體能機(jī)會(huì)均等地獲得相應(yīng)的金融服務(wù)，并通過(guò)金融服務(wù)得到更好的發(fā)展，這需要金融法通過(guò)合理的制度安排來(lái)完善金融市場(chǎng)體系以來(lái)保障金融服務(wù)的公平供給。金融機(jī)構(gòu)供給方面，金融法要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，豐富金融機(jī)構(gòu)的類型和功能，來(lái)作為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的有力補(bǔ)充，滿足各類市場(chǎng)主體的需求。金融交易方面，金融法需要放開對(duì)非正規(guī)金融的限制，使各類市場(chǎng)主體能夠方便選擇合適的金融服務(wù)來(lái)滿足自身需求。金融工具供給方面，金融法應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)福利性金融創(chuàng)新來(lái)保障弱勢(shì)主體的金融服務(wù)需求。

其次，金融立法應(yīng)有利于發(fā)揮各地地方政府的積極性。由于我國(guó)地大人多，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，一刀切的法律制度和經(jīng)濟(jì)政策必然會(huì)使各地不滿足。金融管理體制上應(yīng)堅(jiān)持中央和地方集權(quán)與分權(quán)的平衡，中央金融集權(quán)尊重地方政府的自主權(quán)和能動(dòng)性，地方金融分權(quán)有利于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和控制區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)。就我國(guó)目前“一行三會(huì)”的金融管理體制而言，要轉(zhuǎn)變各自為政的監(jiān)管模式和安全至上的監(jiān)管理念，除了明確金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)外，金融監(jiān)管模式逐步由單一機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式向機(jī)構(gòu)監(jiān)管和功能監(jiān)管并重模式過(guò)渡。在政府監(jiān)管、市場(chǎng)自律監(jiān)管和社會(huì)約束的關(guān)系上，行政監(jiān)管權(quán)應(yīng)當(dāng)適度外移，讓市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)。這樣，在政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)監(jiān)管力量間形成協(xié)作與制衡，既相互配合形成監(jiān)管合力，又針對(duì)各自代表的利益訴求以及對(duì)安全、效率和公平三個(gè)價(jià)值目標(biāo)的不同偏好而形成監(jiān)管制衡。

再次，金融立法應(yīng)體現(xiàn)民眾的參與。立法的民眾參與是現(xiàn)代社會(huì)文明的重要內(nèi)涵，我國(guó)金融現(xiàn)代化進(jìn)程以及金融公平的體現(xiàn)，需要金融立法和政策制定的民眾參與為支撐，既要防止金融立法和政策制定中政府的“絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)”，又要約束特殊金融利益集團(tuán)對(duì)金融立法和政策制定的影響。要保證民眾的知情權(quán)，金融立法和政策制定的公開化和透明化，讓社會(huì)公眾有多種便捷的渠道充分了解金融立法和政策內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，借助于立法征求意見、聽證制度等多種方式保障公眾的參與權(quán)，在金融立法和政策制定的程序中進(jìn)行充分的溝通和商談。要建立相應(yīng)的公眾監(jiān)督機(jī)制，保證金融立法和政策得到有效執(zhí)行，體現(xiàn)民眾的主體地位。

最后，金融立法還要考慮到有利于消除貧困。金融發(fā)展的目標(biāo)之一應(yīng)當(dāng)是立足于消除貧困、縮小收入差距和提高社會(huì)福利，金融發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)效益應(yīng)為社會(huì)各類主體公平享受，實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。金融發(fā)展不能遺忘資金、技術(shù)等方面存在薄弱的地區(qū)和主體，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該在這些地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，以使得該地區(qū)的個(gè)人和中小企業(yè)均能享受到金融服務(wù)，獲得更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。應(yīng)該消除對(duì)民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的限制，國(guó)有資本和民間資本在金融市場(chǎng)準(zhǔn)入中都應(yīng)該得到公平的對(duì)待，使更多的資金都能夠發(fā)揮金融市場(chǎng)的服務(wù)作用。

三、在法律條文設(shè)計(jì)上，實(shí)行金融權(quán)利傾斜性配置

將社會(huì)公平列入金融法的價(jià)值取向，以民生普惠為金融法的立法精神，在金融法律法規(guī)制定中體現(xiàn)為對(duì)于貨幣資金、金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管的社會(huì)化、普惠化，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)考慮到廣大民眾的生活需求。

對(duì)于一些經(jīng)濟(jì)生活和發(fā)展需要、市場(chǎng)自發(fā)金融行為的包容性規(guī)范。在市場(chǎng)起著資源配置決定作用的環(huán)境中，金融制度是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重要杠桿。西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明，金融市場(chǎng)是居民獲取財(cái)產(chǎn)性收入的主渠道，要提高居民的財(cái)產(chǎn)性收入，必須提高居民對(duì)金融市場(chǎng)的參與程度，要求為居民提供必要的制度條件和市場(chǎng)條件，使居民有動(dòng)力參與金融市場(chǎng)。從制度上采取的方案有：發(fā)展大眾理財(cái)，以包容性的態(tài)度，為其創(chuàng)造寬松的法律發(fā)展環(huán)境，規(guī)范第三方支付平臺(tái)法律規(guī)制。拓展債券融資，鼓勵(lì)創(chuàng)新型債券產(chǎn)品，將債券發(fā)行審批制改為注冊(cè)制，放松行政管制，強(qiáng)化債券發(fā)行主體信息披露、債券評(píng)級(jí)、交易托管清算機(jī)制，為政府、公司及金融機(jī)構(gòu)提供規(guī)范、便捷的融資渠道。推進(jìn)農(nóng)地金融，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村金融制度等方面創(chuàng)新法律制度，因?yàn)樵谵r(nóng)村，除了土地以外，農(nóng)民似乎沒有其他可資利用的財(cái)產(chǎn)增收渠道，而且法律對(duì)土地嚴(yán)格管制又導(dǎo)致農(nóng)民難以通過(guò)土地獲取更多的財(cái)產(chǎn)性收入。

對(duì)于一些有益于廣大民眾、經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)微博金融活動(dòng)的激勵(lì)式規(guī)范。由于資本的趨利性，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后地區(qū)和弱勢(shì)群體獲得的社會(huì)發(fā)展資金嚴(yán)重匱乏，資金的不足又致使其他的社會(huì)資源紛紛撤離這些地區(qū)，這些地區(qū)和群體便處在這個(gè)惡性循環(huán)當(dāng)中，使得這一部分群體得不到發(fā)展，造成收入差距逐漸擴(kuò)大。有鑒于此，法律制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該考慮到面向經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)區(qū)域和低收入人群的需求，鼓勵(lì)設(shè)立社區(qū)銀行、社區(qū)發(fā)展基金、村鎮(zhèn)銀行、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)等普惠性金融機(jī)構(gòu)，在機(jī)構(gòu)設(shè)立規(guī)定上引入差異化設(shè)立原則，在資本準(zhǔn)入和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入上放松對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的限制，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)面向農(nóng)村大力發(fā)展小額信貸和微型金融。

對(duì)于一些金融主體損害弱勢(shì)群體利益、過(guò)分趨利行為的限制性規(guī)范。金融是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心要素之一，金融市場(chǎng)的發(fā)展也有賴于廣大民眾的參與，保護(hù)廣大民眾的利益是維護(hù)金融發(fā)展的應(yīng)有之義。以資本市場(chǎng)為例，法律制度制定應(yīng)該嚴(yán)格證券市場(chǎng)信息披露制度，將上市公司的股東高管行為置于陽(yáng)光下，確保證券市場(chǎng)公開公平公正及廣大股民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)；將現(xiàn)金分紅與企業(yè)上市、上市公司再融資、高管薪酬制度改革、上市公司退市結(jié)合起來(lái)，促使上市公司放棄選擇性遵守法律規(guī)范的行為；建立懲罰與補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于有能力分紅而長(zhǎng)期不分紅的企業(yè)，對(duì)其查處并課以行政處罰；對(duì)于資本利得收入高低實(shí)施差別累進(jìn)的稅收政策來(lái)調(diào)節(jié)財(cái)產(chǎn)性收入差距，遏制嚴(yán)重?fù)p害股民利益的股東清倉(cāng)式減持行為，等。金融法中的限制性強(qiáng)制規(guī)范，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了維護(hù)廣大民眾的利益。

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的社會(huì)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期，收入分配改革成為社會(huì)十分關(guān)注的民生問(wèn)題。馮果教授著《收入分配改革的金融法進(jìn)路——以金融資源的公平配置為中心》從我國(guó)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況出發(fā)，深入探索了我國(guó)收入分配差距擴(kuò)大以及收入分配改革困局的原因，提出收入分配改革的配套金融法理念，從金融資金、金融機(jī)構(gòu)、金融工具、金融市場(chǎng)這幾個(gè)角度來(lái)論證金融法面向收入分配改革的制度變革，視角新穎，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)際意義。

（作者單位：南昌大學(xué)法學(xué)院）