■戴永勝

新形勢下如何做好政府投資建設(shè)項目審計工作

■戴永勝

眾所諸知，政府投資建設(shè)項目一般都具有基礎(chǔ)性、公益性的特點，是政府投資建設(shè)的民心工程，因此加強對政府投資項目的真實性、合法性、效益性審計監(jiān)督，對于確保政府投資資金的有效控制和合理使用具有十分重要的作用。

在新形勢下，要做好政府投資建設(shè)項目審計工作，筆者主要從以下幾方面談?wù)勛约旱目捶ǎ?/p>

一、依法開展政府投資建設(shè)項目審計

“正人先正己”、“打鐵還需自身硬”，審計機關(guān)做為執(zhí)法監(jiān)督部門，依法審計是審計監(jiān)督的一項基本要求，它要求審計機關(guān)和審計人員應(yīng)當依照法律規(guī)定行使審計監(jiān)督權(quán)，開展各項審計活動，政府投資建設(shè)項目審計也不例外。

依法開展政府投資建設(shè)項目審計所依的“法”是廣義的法，不僅包括審計法及其實施條例、其他有關(guān)審計監(jiān)督的法律、法規(guī)、規(guī)章，有關(guān)財政、財務(wù)收支、基本建設(shè)程序（征地拆遷、立項決策、初步設(shè)計概算、招投標、施工管理及工程結(jié)算等）、資產(chǎn)管理等諸方面的法律、法規(guī)、規(guī)章，還包括解決審計爭議，確定審計機關(guān)違法行使職權(quán)應(yīng)承擔相應(yīng)責任的法律、法規(guī)。

要真正做到依法開展政府投資建設(shè)項目審計，必須對依法審計的內(nèi)涵深刻理解，其內(nèi)涵包括以下四個方面：

（一）審計監(jiān)督職權(quán)由法律賦予

政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督職權(quán)由法律賦予，包含兩層意思：一是審計機關(guān)的審計監(jiān)督職權(quán)法定。《憲法》和《審計法》都規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)，審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)；二是審計機關(guān)開展政府投資建設(shè)項目審計的職權(quán)法定?！秾徲嫹ā芬?guī)定，審計機關(guān)對政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目的預算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督。

（二）審計監(jiān)督活動必須依法開展

審計機關(guān)必須依照法律規(guī)定的職責、權(quán)限和程序開展政府投資建設(shè)項目審計監(jiān)督活動。

1.審計機關(guān)開展政府投資建設(shè)項目審計活動必須在法定職責范圍內(nèi)。審計監(jiān)督的職責是由法律明確加以規(guī)定的，審計機關(guān)必須嚴格履行職責要求，在法定職責范圍內(nèi)行使權(quán)力。

2.審計機關(guān)開展政府投資建設(shè)項目審計活動必須依照法定權(quán)限。我國《審計法》對審計機關(guān)的權(quán)限作出了明確規(guī)定，具體有要求被審計單位提供資料權(quán)、檢查權(quán)、處理處罰權(quán)等。審計機關(guān)在實施審計過程中，其各項具體行為也必須有明確的法律依據(jù)，符合法定的權(quán)限要求。

3.審計機關(guān)開展政府投資建設(shè)項目審計活動必須遵守法定審計程序。審計機關(guān)必須按照法律確定的步驟、時間和形式要求，開展審計活動。如實施審計前3日應(yīng)向被審計單位送達審計通知書；審計組按照法定方式調(diào)查取證；審計組實施審計后寫出審計報告，并征求被審計單位意見；審計機關(guān)審定審計報告，作出審計意見書和審計決定，反映審計結(jié)果，并送達被審計單位等。

4.審計機關(guān)和審計人員開展政府投資建設(shè)項目審計活動過程中對違反法律規(guī)定的職責、權(quán)限和程序的行為，應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。審計機關(guān)和審計人員違法開展審計活動，應(yīng)當承擔相應(yīng)的法律責任。

（三）審計監(jiān)督活動結(jié)束依法出具審計報告

政府投資建設(shè)項目審計活動結(jié)束后，審計機關(guān)依法出具審計報告，審計報告必須有事實依據(jù)和法律依據(jù)。在事實清楚的基礎(chǔ)上，審計機關(guān)作出審計評價，應(yīng)當以相應(yīng)法律規(guī)定或標準作為依據(jù)；審計機關(guān)對違法行為進行處理、處罰，必須有明確的法律依據(jù)，并且要定性準確，處理、處罰正確、適當。

（四）審計爭議事項依法解決

審計機關(guān)開展政府投資建設(shè)項目審計中發(fā)生的審計爭議事項必須通過法定的方式和途徑解決。對審計爭議事項，法律規(guī)定了三種解決途徑和方式：一是向上一級審計機關(guān)或本級人民政府申請復議，通過行政復議解決審計爭議；二是向人民法院起訴，通過行政訴訟解決爭議；三是向有關(guān)機關(guān)提出申訴，通過辦理申訴事項解決審計爭議。在解決審計爭議過程中，審計機關(guān)必須維護被審計單位和有關(guān)人員的申請復議、起訴和申訴權(quán)利以及其他合法權(quán)益。

在審計實踐中，審計機關(guān)和審計人員不依法開展政府投資建設(shè)項目的行為也時有發(fā)生，如不能依照法律規(guī)定的步驟、時間和形式編寫審計檔案資料（如審計調(diào)查、審計實施方案、審計工作底稿等），統(tǒng)一到審計結(jié)束后，再補審計檔案資料等，這些不遵守法定審計程序開展審計的行為，看上去無關(guān)緊要，但一旦出現(xiàn)審計爭議，被審計單位提出行政復議或行政訴訟，審計機關(guān)往往會處于被動，甚至敗訴，存在巨大的審計風險。因此，審計人員必須加強依法審計意識，嚴格依法律規(guī)定開展政府投資建設(shè)項目審計，提高審計質(zhì)量的同時，盡量把審計風險降到最低。

二、堅持問題導向開展政府投資建設(shè)項目審計

堅持問題導向開展政府投資建設(shè)項目審計，就是通過對政府投資項目真實性、合法性、合規(guī)性及效益性的審計，揭露項目建設(shè)過程中違規(guī)違紀、決策失誤和項目管理不善等方面問題，以達到控制、節(jié)約政府投資、提高政府投資績效的目標。同時，要嚴肅查處損害國家和人民利益、重大違紀違法、重大履職不到位、重大損失浪費、重大環(huán)境污染和資源毀損、重大風險隱患等問題，對以權(quán)謀私、假公濟私、權(quán)錢交易、騙取財政資金、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等違法犯罪問題，做到“零容忍”。

堅持問題導向開展政府投資建設(shè)項目審計，就是在審計資源有限的情況下，抓住主要矛盾，突出重點進行審計，這樣往往能取得事半功倍的效果。實施政府投資建設(shè)項目審計前，審計組應(yīng)對被審計單位及被審計項目進行充分的調(diào)查了解，從中發(fā)現(xiàn)問題，找準項目建設(shè)中薄弱環(huán)節(jié)，有針對性的制定出問題清單，為下一步實施審計作指引。

筆者通過多年從事政府投資建設(shè)項目審計活動的實踐經(jīng)驗發(fā)現(xiàn)，政府投資項目往往在決策、組織、管理、實施等方面會存在問題。我們制定問題清單時，可以重點關(guān)注以下問題：一是項目決策不科學，損失浪費嚴重；二是前期工作不到位，變更頻繁隱患多；三是管理機構(gòu)設(shè)置不合理，責任主體不明確；四是招標投標不規(guī)范，腐敗現(xiàn)象常發(fā)生；五是概算控制不嚴格，超概現(xiàn)象嚴重；六是資質(zhì)掛靠現(xiàn)象嚴重，工程質(zhì)量難以保證；七是建設(shè)資金不到位，違規(guī)集資危害大；八是竣工結(jié)算質(zhì)量低，高估冒算水份大。上述是在政府投資項目審計中發(fā)現(xiàn)的比較突出的問題。另外，還可能存在其他方面的問題，如：擠占挪用建設(shè)資金、不及時足額繳納稅費、管理費用超標等。上述問題對貫徹落實國家基本建設(shè)方針政策，規(guī)范建設(shè)市場次序，嚴肅國家財經(jīng)紀律，促進廉政建設(shè)具有很大的消極作用，必須嚴肅查處。

堅持問題導向開展政府投資建設(shè)項目審計,有利于我們及早發(fā)現(xiàn)問題，審深審透，提高審計質(zhì)量，降低審計風險。有利于我們有針對性的提出審計建議，促進被審計單位整改，加強政府投資項目管理，進一步規(guī)范政府投資行為。

三、加強學習，不斷提高政府投資項目審計的勝任能力

近年來，全國各級地方政府組織實施的政府投資項目都比較多，各級審計機關(guān)要對眾多建設(shè)項目的決策立項、設(shè)計、招投標、施工、竣工等環(huán)節(jié)進行全過程審計監(jiān)督，需要投入大量的審計資源（人力、物力、財力）。審計機關(guān)從事建設(shè)項目審計的人員總數(shù)有限，在海量的政府投資項目面前，審計人員總量遠不能滿足實際需求。在審計人力資源質(zhì)量方面，要開展好重大政府投資項目審計，要從單純財務(wù)收支和價款核算方面轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏捻椖繉徲?，審計的范圍涉及項目可行性研究、初步設(shè)計、融資、項目質(zhì)量、環(huán)境保護、土地利用等各方面，這對審計人員的知識結(jié)構(gòu)和實踐經(jīng)驗提出了新的挑戰(zhàn)。然而，當前審計人員的組成結(jié)構(gòu)主要以經(jīng)濟管理、財務(wù)方面的人員居多，工程技術(shù)、環(huán)境資源、政策評估、土地利用等專業(yè)人才相對較少，專業(yè)深度也不足，復合型的專家人才更是奇缺。要全面履行好重大政府投資項目的審計監(jiān)督職責，在審計人員數(shù)量不能大幅增加的現(xiàn)狀條件下，提高審計人員的綜合能力顯得尤其重要。

（一）加強政府投資建設(shè)項目專業(yè)知識學習

政府投資項目審計是一項法規(guī)性、專業(yè)性較強的工作，涉及法規(guī)較多，包括前期立項決策、基本建設(shè)程序、招投標、政府采購、項目管理、竣工決算等方方面面。涉及專業(yè)知識也很寬泛，包括工程造價、土木工程等經(jīng)濟及工程類專業(yè)知識，基建財務(wù)所需的財會專業(yè)知識，還要具有國土、規(guī)劃、環(huán)境等專業(yè)知識?？梢哉f，政府投資項目審計工作是一項極其復雜的智力勞動，其知識性、專業(yè)性、技術(shù)性和實踐性都很強，如果審計人員沒有一定的法學理論功底、嫻熟的審計技能和相關(guān)專業(yè)知識，不僅難以履行職責，也難以獲取社會公眾的信任和尊重。不具備相應(yīng)的專業(yè)知識去從事政府投資項目審計，就是“外行審內(nèi)行”，很難發(fā)現(xiàn)問題，審計質(zhì)量無法保證，存在著巨大的審計風險。因此,審計機關(guān)應(yīng)當建立健全一套完整的學習制度，加強對相關(guān)法律法規(guī)及審計業(yè)務(wù)知識的學習，特別培養(yǎng)審計人員辨證思維的能力和審計取證、分析研究的能力，努力營造良好的學習氛圍，明確只有學習才能提高，只有提高才能發(fā)展，只有發(fā)展才能拓寬工作的思路。同時，通過審計案例探討和交流等方式提高審計人員的審計水平，從而達到在審計過程中正確運用法律法規(guī)對違紀違規(guī)問題進行定性和處罰，為提高審計水平打下堅實的基礎(chǔ)。

（二）加強思想作風學習

審計隊伍建設(shè)的核心是思想建設(shè)，只有抓好思想建設(shè)，不斷讓思想自覺引導行動自覺、讓行動自覺深化思想，才能切實打造出一支審計鐵軍。一要引導審計人員堅定理想信念。組織審計人員深入學習中國特色社會主義理論體系，自覺用貫穿其中的立場、觀點、方法武裝頭腦、指導實踐、推動工作，始終不渝為中國特色社會主義共同理想而奮斗。引導審計人員以維護人民群眾利益和國家經(jīng)濟安全為己任，深入推動懲治腐敗，促進反腐倡廉建設(shè)，保障中央政令暢通，在推進法治、促進深化改革和科學發(fā)展中發(fā)揮審計監(jiān)督的重要作用。二要引導審計人員對黨忠誠。切實增強黨員干部的黨性修養(yǎng)，組織黨員認真學習黨章，按照黨章的規(guī)定嚴格要求自己，按照黨的組織原則和黨內(nèi)政治生活準則辦事。引導審計人員樹立明確的是非觀，牢固樹立大局意識，在思想上、政治上、行動上始終自覺地與黨中央保持高度一致，積極踐行“三嚴三實”要求，做一名合格的共產(chǎn)黨員、合格的審計人員。三要牢固樹立審計人員的宗旨意識。引導審計人員牢記宗旨，把全心全意為人民服務(wù)作為所有工作的出發(fā)點和落腳點，把維護人民群眾的根本利益作為審計的根本目標，時刻保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，以實際行動回報人民、回報社會。

政府投資建設(shè)項目審計人員，只有強化思想政治教育，大力弘揚“責任、忠誠、清廉、依法、獨立、奉獻”的審計人員核心價值觀，深入落實“實、高、新、嚴、細”的工作作風，鍛造優(yōu)良的政治品質(zhì)，打造過硬的紀律作風，才能使政府投資項目審計工作再上一個新臺階。

（作者單位：新余市審計局）