■郭 旭

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)實(shí)踐探索及對(duì)策建議

■郭 旭

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是當(dāng)前各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)面臨的新課題、新挑戰(zhàn)。本文分析了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)涵定位和現(xiàn)實(shí)意義，總結(jié)了當(dāng)前審計(jì)試點(diǎn)中的良好實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)做法，指出開展該項(xiàng)審計(jì)的主要制約因素并提出對(duì)策建議，以期對(duì)下一步深入開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作提供參考。

領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源資產(chǎn)；離任；審計(jì)

一、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的內(nèi)涵定位與現(xiàn)實(shí)意義

（一）內(nèi)涵定位

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)以節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境為目的，采取一定的方式和方法，依法對(duì)政府及相關(guān)主管部門、企事業(yè)單位和個(gè)人，開發(fā)、建設(shè)、利用、保護(hù)自然資源資產(chǎn)以及與自然資源資產(chǎn)和環(huán)境有關(guān)的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其相關(guān)管理活動(dòng)的合法性、效益性進(jìn)行審計(jì)，并對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任進(jìn)行鑒證和評(píng)價(jià)。

審計(jì)圍繞“領(lǐng)導(dǎo)干部”“自然資源資產(chǎn)”和“責(zé)任”開展，依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)應(yīng)履行的職責(zé)和義務(wù)，確定審計(jì)范圍。內(nèi)容一般包括：國家資源戰(zhàn)略的實(shí)施情況，環(huán)境資源政策的貫徹落實(shí)情況及效果；自然資源資產(chǎn)管理的有效性；自然資源資產(chǎn)主要資金來源和使用情況的真實(shí)性、合法性和效益性；重要自然資源存量及變化情況；自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息的可靠性；等等。審計(jì)的主要目標(biāo)可以概括為摸清家底、揭示問題、界定責(zé)任、規(guī)范管理，即摸清地區(qū)自然資源資產(chǎn)權(quán)屬、規(guī)模、質(zhì)量、價(jià)值等基本情況；揭露自然資源資產(chǎn)管理和利用中存在的突出問題，揭示風(fēng)險(xiǎn)隱患；客觀評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的相關(guān)責(zé)任；促進(jìn)規(guī)范管理，推動(dòng)生態(tài)文明制度建設(shè)。

（二）現(xiàn)實(shí)意義

一是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。2012年 11月，黨的十八大做出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，描繪出生態(tài)文明建設(shè)的宏偉藍(lán)圖。2015年 10月，黨的十八屆五中全會(huì)召開，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)首度被寫入國家五年規(guī)劃。改革開放以來，我國以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式導(dǎo)致自然資源耗竭、生態(tài)惡化等現(xiàn)象頻現(xiàn)，已經(jīng)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。中央對(duì)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的決策部署，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重大制度創(chuàng)新，也為審計(jì)工作拓展了一個(gè)新的領(lǐng)域。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，有利于提高自然資源資產(chǎn)的使用效率，防止對(duì)自然資源的濫用或過度開發(fā)，從而緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

二是強(qiáng)化生態(tài)責(zé)任意識(shí)，助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)。2015年4月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》提出，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境責(zé)任離任審計(jì)。2016年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，要求各地區(qū)各部門遵照?qǐng)?zhí)行。唯GDP論英雄的政績觀曾使一些領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境和自然資源為代價(jià)。政府職能的“缺位”、“錯(cuò)位”和“越位”，以及部分領(lǐng)導(dǎo)干部的“不作為”和“亂作為”，縱容了自然資源的掠奪性開發(fā)和浪費(fèi)性使用。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，能夠?yàn)槁鋵?shí)領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和生態(tài)責(zé)任考核提供重要參考依據(jù)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制落到實(shí)處；有利于領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)樹立可持續(xù)發(fā)展理念和正確的政績觀，更好履行自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)綠色發(fā)展助力。

三是發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，推動(dòng)完善國家治理。2014年 7月，《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定實(shí)施細(xì)則》提出，地方各級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的主要內(nèi)容包括自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用和保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及民生改善等情況。2015年12月，《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題框架意見》及《關(guān)于實(shí)行審計(jì)全覆蓋的實(shí)施意見》提出，將國有資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容。2015年11月，《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》提出，要緊密結(jié)合自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)際，圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任情況開展審計(jì)試點(diǎn)?！丁笆濉眹覍徲?jì)工作發(fā)展規(guī)劃》對(duì)此予以進(jìn)一步明確。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是政策要求，也是現(xiàn)實(shí)需要，是審計(jì)機(jī)關(guān)承擔(dān)的一項(xiàng)重要任務(wù)，是審計(jì)機(jī)關(guān)充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能、推進(jìn)依法治國、完善國家治理的有力保障。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)踐探索

近年來，試點(diǎn)工作對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)審什么、怎么審、如何評(píng)價(jià)定責(zé)進(jìn)行了有益探索，取得了較好成效。2014年，審計(jì)署組織內(nèi)蒙古、山東、貴州、江蘇和湖北等省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)草原、海洋、森林、礦產(chǎn)、土地和水資源開展審計(jì)試點(diǎn)工作。2015年，審計(jì)署資源環(huán)境審計(jì)司在湖南省婁底市開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)。2015年11月，《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》的出臺(tái)。2016年，審計(jì)署組織18個(gè)特派辦對(duì)呼倫貝爾市等8個(gè)地區(qū)、組織 32個(gè)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)秦皇島市等32個(gè)地區(qū)實(shí)施審計(jì)試點(diǎn)。2016年底至2017年初，多個(gè)省區(qū)市制定了《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)施意見》《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)實(shí)施方案》等文件，并在與其他部門開展合作、運(yùn)用新技術(shù)、工作方式創(chuàng)新、深入基層等方面進(jìn)行了新的探索和嘗試。

（一）結(jié)合一般審計(jì)方法與專業(yè)技術(shù)方法

由于自然資源資產(chǎn)的特殊性，在審計(jì)實(shí)踐中，審計(jì)人員既要運(yùn)用一些常規(guī)審計(jì)方法，也要運(yùn)用一些專業(yè)的技術(shù)方法，尤其需要應(yīng)用大數(shù)據(jù)、3S技術(shù)（遙感、地理信息系統(tǒng)、全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)）等現(xiàn)代信息技術(shù)來獲取信息和數(shù)據(jù)。

常用的一般審計(jì)方法有：一是查閱資料。這種方法用來檢查資源開發(fā)利用、環(huán)境治理保護(hù)資金的籌集、管理、使用，資源環(huán)境保護(hù)政策、法規(guī)、制度的健全性，以及資源環(huán)境開發(fā)、保護(hù)決策情況。二是現(xiàn)場(chǎng)觀察。這種方法用來檢查實(shí)物資產(chǎn)的數(shù)量及狀態(tài)，主要是檢查用于開發(fā)、保護(hù)資源環(huán)境的各種設(shè)施、設(shè)備數(shù)量上是否滿足要求、運(yùn)轉(zhuǎn)是否良好，采取的有關(guān)措施、手段是否產(chǎn)生了效果，以及被審計(jì)單位從事資源環(huán)境工作人員的業(yè)務(wù)活動(dòng)或執(zhí)行的程序是否符合相關(guān)規(guī)定。三是詢問調(diào)查。一般采取調(diào)查問卷、座談、函證等方式，也可與被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)班子成員、有關(guān)職能部門或下屬單位人員進(jìn)行談話，了解重點(diǎn)自然資源資產(chǎn)的管理模式和決策流程等。四是數(shù)據(jù)分析。審計(jì)人員根據(jù)有關(guān)部門的資金結(jié)算、能源消費(fèi)、環(huán)保統(tǒng)計(jì)、在線監(jiān)測(cè)等數(shù)據(jù)，分析數(shù)據(jù)間關(guān)聯(lián)，識(shí)別與其他相關(guān)信息不一致或與預(yù)期數(shù)據(jù)嚴(yán)重偏離的波動(dòng)和異常，從而發(fā)現(xiàn)問題線索。五是抽查詳查與重新執(zhí)行。審計(jì)人員根據(jù)判斷，抽查一定數(shù)量的重大事項(xiàng)。將有關(guān)資源環(huán)境保護(hù)的方法、措施由審計(jì)人員或?qū)I(yè)人員再執(zhí)行，對(duì)結(jié)果進(jìn)行再檢驗(yàn)。

實(shí)踐中運(yùn)用的專業(yè)技術(shù)方法主要有：一是機(jī)會(huì)成本法。適用于因水資源短缺、廢棄物占地等原因造成的經(jīng)濟(jì)損失計(jì)量。二是資產(chǎn)價(jià)值法。適用于宅地周邊的森林、草坪等綠色效益的計(jì)量。三是人力資本法。適用于對(duì)人身危害重大的重污染企業(yè)環(huán)境污染的計(jì)量。四是恢復(fù)費(fèi)用法。適用于消煙除塵、污水處理等治理費(fèi)用的計(jì)量。五是防護(hù)費(fèi)用法。適用于出現(xiàn)噪音污染，需要安裝消音或隔音裝置的費(fèi)用評(píng)估。六是調(diào)查評(píng)價(jià)法?？蛇\(yùn)用于評(píng)價(jià)如洪水對(duì)農(nóng)田、水利設(shè)施等造成的經(jīng)濟(jì)損失。七是決策和風(fēng)險(xiǎn)分析法。該方法可以正確評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)項(xiàng)目的成本和效果。八是在線監(jiān)測(cè)法。資源環(huán)境領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)正在完善中，如衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)接收系統(tǒng)、GPS全球定位系統(tǒng)、空氣監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、GIS地理信息系統(tǒng)等。目前部分審計(jì)中已利用這些先進(jìn)技術(shù)手段，如在耕地保護(hù)情況、防護(hù)林保護(hù)工程、水資源開發(fā)項(xiàng)目審計(jì)中，審計(jì)人員嘗試?yán)肎PS系統(tǒng)等進(jìn)行查證，獲得大量有價(jià)值數(shù)據(jù)，為揭示問題提供了依據(jù)。

此外，一些審計(jì)項(xiàng)目針對(duì)某類自然資源資產(chǎn)或因地制宜地創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法。如，價(jià)值匯總法，用于海洋濕地等資源資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估；現(xiàn)行市價(jià)法，用于森林資源中商品林價(jià)值評(píng)估；標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)法，適用于農(nóng)用地質(zhì)量及其變化情況的分析評(píng)價(jià)；單因子指數(shù)法，主要用于水質(zhì)指標(biāo)評(píng)價(jià)，可適用于地表水、地下水、海水、污廢水等不同類型不同功能級(jí)別的水體，區(qū)別是參照的標(biāo)準(zhǔn)不同；富營養(yǎng)指數(shù)法，用于綜合評(píng)價(jià)地表水體（主要針對(duì)湖庫和流動(dòng)性較差的河流）污染的程度等等。

（二）建立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)并設(shè)計(jì)指標(biāo)體系

由于自然資源資產(chǎn)范圍廣、種類多、分布不平衡，評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)需要考慮實(shí)際情況、因地制宜、分門別類，根據(jù)區(qū)域主體功能定位，以資源環(huán)境評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益。實(shí)踐中，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立和設(shè)計(jì)主要遵照以下原則。一是嚴(yán)格遵照國家法律法規(guī)、政策制度以及各部門相關(guān)規(guī)定；二是體現(xiàn)國家生態(tài)文明建設(shè)的主要關(guān)注點(diǎn)和各類自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)；三是兼顧數(shù)量和質(zhì)量，能夠反映自然資源本質(zhì)特征與發(fā)展規(guī)律，綜合評(píng)價(jià)自然資源資產(chǎn)的開發(fā)、利用和保護(hù)情況；四是兼顧全面性和針對(duì)性，易于操作，切實(shí)可行，評(píng)價(jià)指標(biāo)具有一致性和可比性，便于數(shù)據(jù)的對(duì)比分析。

評(píng)價(jià)指標(biāo)一般包含以下內(nèi)容：一是法律法規(guī)層面的指標(biāo)，如《中華人民共和國土地法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》等；二是各級(jí)主管部門及地方政府制定的指標(biāo)，如國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、氣象局、海洋局等制定的規(guī)劃和辦法等；三是國際組織及社會(huì)組織制定的指標(biāo)，如ISO制訂ISO14000系列以及學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)、聯(lián)合會(huì)等社會(huì)組織和產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟制訂的指標(biāo)；四是財(cái)政財(cái)務(wù)收支管理規(guī)定及審計(jì)準(zhǔn)則與指南等。

目前，各地區(qū)在審計(jì)實(shí)踐中，評(píng)價(jià)體系一般分為指標(biāo)分類、指標(biāo)定義、指標(biāo)依據(jù)、審計(jì)內(nèi)容、責(zé)任界定等方面指標(biāo)，內(nèi)容包括政策執(zhí)行；資源開發(fā)、利用、保護(hù)；資源利用；資產(chǎn)收益分配；領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)等方面。同時(shí)，考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)同發(fā)展，以及地區(qū)差異、資產(chǎn)類別差異、行業(yè)差異等問題。如，設(shè)置基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)指標(biāo)和調(diào)節(jié)性評(píng)價(jià)指標(biāo)，以體現(xiàn)不同區(qū)域主體功能定位的差異性以及“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境”三者之間的協(xié)調(diào)程度；將評(píng)價(jià)指標(biāo)劃分為定量評(píng)價(jià)指標(biāo)與定性評(píng)價(jià)指標(biāo)，將二者結(jié)合起來進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，科學(xué)界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；劃分行為過程和績效結(jié)果兩個(gè)方面指標(biāo)，對(duì)地方政府在自然資源資產(chǎn)管理中開展的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行評(píng)價(jià)，同時(shí)對(duì)其管理的結(jié)果與績效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（三）突出問題導(dǎo)向并結(jié)合熱點(diǎn)重點(diǎn)

以問題為導(dǎo)向，抓熱點(diǎn)重點(diǎn)問題，是審計(jì)工作的總體原則。各審計(jì)項(xiàng)目根據(jù)各區(qū)域自然資源資產(chǎn)特點(diǎn)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作重點(diǎn)和主體功能區(qū)定位，全面摸清當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)底數(shù)，聚焦重要自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域，從易到難、由淺入深、從重點(diǎn)到全面地開展審計(jì)。如重點(diǎn)關(guān)注責(zé)任落實(shí)、實(shí)物形態(tài)、紅線指標(biāo)等關(guān)鍵事項(xiàng)，檢查自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任落實(shí)情況；自然資源資產(chǎn)實(shí)物量和價(jià)值量；紅線指標(biāo)執(zhí)行情況和效果；生態(tài)環(huán)境保護(hù)重大項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和效果；上級(jí)督辦案件和群眾舉報(bào)問題的查處整改情況。又如，以重要性、資產(chǎn)規(guī)模、政府投資金額、資源資產(chǎn)保護(hù)情況等為依據(jù)，對(duì)審計(jì)對(duì)象進(jìn)行分類和重要性評(píng)價(jià)，以此確定審計(jì)的重點(diǎn)。再如，以責(zé)任為鏈條，創(chuàng)新實(shí)施“審計(jì)任務(wù)清單”制度，結(jié)合審計(jì)署要求及發(fā)現(xiàn)的問題線索，制定“重要審計(jì)信息清單”，派單到人，加強(qiáng)督辦。

（四）創(chuàng)新審計(jì)組織方式并合理調(diào)配資源

實(shí)踐中，審計(jì)組科學(xué)合理地統(tǒng)籌安排審計(jì)力量，創(chuàng)新審計(jì)組織方式。將任中審計(jì)與離任審計(jì)相結(jié)合，將獨(dú)立型審計(jì)與結(jié)合型審計(jì)相結(jié)合，一次進(jìn)點(diǎn)完成多項(xiàng)審計(jì)任務(wù)。如，與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)合進(jìn)行，審計(jì)同時(shí)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任和自然資源資產(chǎn)責(zé)任情況；與財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)合，對(duì)政府及其部門負(fù)責(zé)人履行自然資源資產(chǎn)責(zé)任情況進(jìn)行審計(jì)和評(píng)價(jià)；與資源環(huán)境審計(jì)結(jié)合，對(duì)資源的管理、使用、開發(fā)和環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行審計(jì)，并對(duì)政府和相關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任進(jìn)行評(píng)價(jià)。在審計(jì)人力資源組織方式上，有的按資源類型劃分組，有的按地域劃分組，有的為結(jié)合兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，按照風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、成果共享的原則，采取混合編組的分組方式開展審計(jì)。在人員調(diào)配上，克服人員少任務(wù)重，部分審計(jì)人員專業(yè)知識(shí)缺乏、經(jīng)驗(yàn)不足等困難，統(tǒng)籌安排人力資源，通過新老搭配，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，開展專業(yè)培訓(xùn)和組織專題研討等方式，快速提升團(tuán)隊(duì)的勝任能力。在審計(jì)中，一些審計(jì)組積極與有關(guān)部門合作，并引進(jìn)外部專家。如，主動(dòng)加強(qiáng)與國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)、地質(zhì)、測(cè)繪等相關(guān)部門的協(xié)作配合，統(tǒng)籌利用部門專家、技術(shù)、設(shè)備、信息等資源，聘請(qǐng)專業(yè)人士，利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)輔助審計(jì)工作，取得了很好的效果。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的約束因素與對(duì)策建議

（一）約束因素

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是一項(xiàng)新的審計(jì)任務(wù)，在理論和實(shí)踐中都處于摸索階段，無明確的模式和通用的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，一些約束因素的存在使審計(jì)面臨著風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

一是共識(shí)不足，理解不深。盡管可持續(xù)發(fā)展的理念已經(jīng)深入人心，但尚未轉(zhuǎn)化為各利益相關(guān)方的自覺行動(dòng)。部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)理解不深，部分地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)之間難以取舍，在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)監(jiān)督體系和機(jī)制建設(shè)方面不積極主動(dòng)。一些企業(yè)為追求自身利益最大化，忽略社會(huì)效益和環(huán)境效益，對(duì)審計(jì)監(jiān)督存在抵觸情緒，想方設(shè)法逃避監(jiān)督。一些地方審計(jì)機(jī)關(guān)由于經(jīng)驗(yàn)不足、力量薄弱和專業(yè)能力不匹配等制約因素，審計(jì)工作未能深入開展。

二是數(shù)據(jù)分散，口徑不一。我國自然資源種類多、數(shù)量大，分布不平衡，開發(fā)利用現(xiàn)狀復(fù)雜。在我國現(xiàn)有自然資源資產(chǎn)管理體制下，缺乏統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，自然資源資產(chǎn)的詳細(xì)信息除了其各自的主管部門外，還分散在科研院所和社會(huì)團(tuán)體中，審計(jì)人員要獲取自然資源資產(chǎn)完整信息的難度較大?，F(xiàn)有的各類型自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)采集頻率不一致，如森林蓄積量等相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)年限相對(duì)較長，十年全國普查、五年全省抽查，而林業(yè)臺(tái)賬一年登記一次，國土十年全國普查一次，現(xiàn)有狀況并不能提供月度數(shù)據(jù)。而且，各部門之間的數(shù)據(jù)沒有進(jìn)行整合，相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑不統(tǒng)一，不同種類的自然資源資產(chǎn)信息在數(shù)據(jù)采集、資料管理和信息維護(hù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)和水平均不統(tǒng)一，很難達(dá)到進(jìn)行數(shù)據(jù)分析的標(biāo)準(zhǔn)。

三是制度不健全、指標(biāo)不完善。一方面，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途監(jiān)管制度不細(xì)化、不完善、落實(shí)不到位；自然資源資產(chǎn)使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)交易缺乏有效監(jiān)管制度；環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和損害賠償制度具體標(biāo)準(zhǔn)不明確；自然資源資產(chǎn)有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制未建立。另一方面，除《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等規(guī)定辦法外，尚缺少自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)方面的具體的定責(zé)規(guī)定、問責(zé)辦法和追責(zé)依據(jù)，導(dǎo)致評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的依據(jù)不足，評(píng)價(jià)定責(zé)困難，很難綜合考慮責(zé)任關(guān)聯(lián)程度、問題歷史背景、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患等因素，科學(xué)的責(zé)任界定。

四是實(shí)踐不足，缺乏經(jīng)驗(yàn)。由于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)起步較晚，尚在處于探索之中，實(shí)踐中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部重大決策的背景、動(dòng)因、過程、細(xì)節(jié)研究不夠，能夠深入、全面開展審計(jì)，反映決策全程和事件全貌的偏少。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)審計(jì)人員在政策性和專業(yè)性方面的素質(zhì)提出了更高要求。由于自然資源資產(chǎn)自身存在的數(shù)量、價(jià)值難以計(jì)量等特性，常規(guī)的審計(jì)知識(shí)和方法有時(shí)難以奏效，需要與自然資源資產(chǎn)相關(guān)的各學(xué)科知識(shí)相結(jié)合?，F(xiàn)有的審計(jì)人員缺乏相關(guān)的專業(yè)知識(shí)和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，綜合分析評(píng)價(jià)能力不足。借用相關(guān)部門專業(yè)技術(shù)人才也存在難以就問題或者標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致的困難。

（二）對(duì)策建議

一是完善制度體系，健全問責(zé)機(jī)制。當(dāng)前環(huán)保立法層面注重規(guī)范民事主體的環(huán)保違法責(zé)任，針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)政府部門的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》僅為中辦和國辦發(fā)的非法律性文件，應(yīng)進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)法律體系，使審計(jì)有法可依，評(píng)價(jià)有據(jù)?？赏ㄟ^立法形式明確黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，細(xì)化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和政府部門在生態(tài)開發(fā)、利用、保護(hù)、治理、破壞中的責(zé)任，并推動(dòng)各地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、環(huán)境問責(zé)法律制度建設(shè)，制定可行的責(zé)任認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，將履行情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部的政績考核體系，明確細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

二是整合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺(tái)?？梢試L試建立一個(gè)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。由環(huán)保部門與有關(guān)部門統(tǒng)一規(guī)劃，形成涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，提供自然資源資產(chǎn)實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，可以構(gòu)建一套自然資源資產(chǎn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享機(jī)制。各級(jí)環(huán)保部門以及有關(guān)部門、單位之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的有效集成、互聯(lián)共享，國家和地方建立重點(diǎn)污染源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享與發(fā)布機(jī)制。同時(shí)，審計(jì)部門可以與其他部門一道，對(duì)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)要素進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，以便提出和分析數(shù)據(jù)。

三是探索開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)。各有關(guān)方面應(yīng)按照國務(wù)院辦公廳《編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表試點(diǎn)方案》要求，將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制納入生態(tài)文明制度體系，與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究等重大制度相銜接。雖然目前大部分地區(qū)尚未編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，即使編制，也存在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)無法滿足需求、調(diào)查制度尚需完善、指標(biāo)推算方法精確度不高、沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)格式等問題，但自然資源資產(chǎn)負(fù)債表是能夠全面記錄當(dāng)期各經(jīng)濟(jì)主體對(duì)自然資源資產(chǎn)的占有、使用、消耗、恢復(fù)和增值情況，審計(jì)部門應(yīng)積極探索將自然資源資產(chǎn)負(fù)債表審計(jì)納入自然資源資產(chǎn)審計(jì)范圍。當(dāng)前，可以先探索編制自然資源實(shí)物量表，選取基礎(chǔ)數(shù)據(jù)較完善的自然資源先行探索編制；再結(jié)合各部門對(duì)各類自然資源開發(fā)活動(dòng)與生態(tài)恢復(fù)進(jìn)行的財(cái)政資金收支情況，探索編制自然資源價(jià)值量表；最后質(zhì)量指標(biāo)和數(shù)量指標(biāo)的結(jié)合，全面系統(tǒng)地反映自然資源的變化情況。

四是深入開展審計(jì)實(shí)踐，努力提高專業(yè)能力。審計(jì)工作要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，創(chuàng)新工作方式方法，使領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)不斷向縱深發(fā)展，拓展審計(jì)的覆蓋面，逐漸向基層深入。要培養(yǎng)和引進(jìn)與審計(jì)需求匹配的專業(yè)人才，更新現(xiàn)有審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)；科學(xué)合理安排審計(jì)項(xiàng)目，調(diào)配審計(jì)人員，鼓勵(lì)年輕審計(jì)人員在實(shí)踐中不斷總結(jié)積累經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮團(tuán)隊(duì)最大合力；必要時(shí)，要借助外部資源和力量，協(xié)同有關(guān)部門和相關(guān)專家參與審計(jì)工作，以保證審計(jì)質(zhì)量和效率。

［1］蔡春，畢銘悅.關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論思考［J］.審計(jì)研究，2014，（5）.

［2］陳塵肇.自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)明確領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護(hù)責(zé)任［J］.中國黨政干部論壇，2015，（7）.

［3］陳獻(xiàn)東.開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的若干思考［J］.審計(jì)研究，2014，（5）.

［4］付英.構(gòu)建自然資源現(xiàn)代監(jiān)管體系［N］.中國國土資源報(bào)，2013－11－25（6）.

［5］林忠華.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)探討［J］.審計(jì)研究，2014，（5）.

［6］徐泓，曲婧.自然資源績效審計(jì)的目標(biāo)、內(nèi)容和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系初探［J］.審計(jì)研究，2012，（2）.

（作者單位：中國審計(jì)學(xué)會(huì)）

*本文系浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)教學(xué)研究課題“《審計(jì)學(xué)》探究式教學(xué)模式的創(chuàng)新與實(shí)踐”（JK201601）的階段性研究成果。