何 波

（中國信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心 北京 100191）

國際貿(mào)易規(guī)則下跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)分析

何 波

（中國信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心 北京 100191）

隨著全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)成為國際貿(mào)易規(guī)則中日益重要的議題。文章介紹了WTO規(guī)則體系下跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的最新進(jìn)展，梳理了當(dāng)前多、雙邊自由貿(mào)易談判中跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)議題的情況，同時(shí)分析了我國參與的多、雙邊國際貿(mào)易規(guī)則以及影響。最后，文章展望了未來跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)與國際規(guī)則發(fā)展趨勢，分析并提出了我國的應(yīng)對策略。

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)；國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則；自由貿(mào)易協(xié)定

何波 (1989-)，男，陜西安康人，中國信息通信研究院互聯(lián)網(wǎng)法律研究中心研究員，羅馬國際統(tǒng)一私法協(xié)會(huì)訪問學(xué)者，主要從事信息通信、互聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)法律政策以及國際貿(mào)易規(guī)則相關(guān)方面的研究。

一、跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)正在成為國際貿(mào)易規(guī)則中的重要議題

2016年11月，全國人大常委會(huì)正式通過了《網(wǎng)絡(luò)安全法》，要求關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營者在中華人民共和國境內(nèi)運(yùn)營中收集和產(chǎn)生的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)在境內(nèi)存儲(chǔ)；因業(yè)務(wù)需要，確需向境外提供的，應(yīng)當(dāng)按照國家網(wǎng)信部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門制定的辦法進(jìn)行安全評估。①參見《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條。為了落實(shí)《網(wǎng)絡(luò)安全法》的要求，2017年4月11日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室公布了《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。②參見國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室關(guān)于《個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)出境安全評估辦法（征求意見稿）》公開征求意見的通知：http://www.cac.gov.cn/2017-04/11/c_1120785691.htm 2017年4月26日最后一次訪問?！墩髑笠庖姼濉窂谋Ｕ蟼€(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)安全角度，規(guī)定了數(shù)據(jù)出境的一般原則和具體要求。與此同時(shí)，考慮到全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展對數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的需求以及我國參與國際相關(guān)規(guī)則的需要，《征求意見稿》第十五條指出“我國政府與其他國家、地區(qū)簽署的關(guān)于數(shù)據(jù)出境的協(xié)議，按照協(xié)議的規(guī)定執(zhí)行”。

當(dāng)前，隨著全球數(shù)字貿(mào)易經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和貿(mào)易自由化的不斷提升，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則正在成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)議題，而以跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)為核心的信息通信業(yè)相關(guān)規(guī)則正在成為國際多、雙邊貿(mào)易協(xié)定中日益重要的組成部分。一方面，以美國為首的部分國家不斷倡導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)以推動(dòng)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，自2013年“棱鏡門事件”后，出于對外國監(jiān)控以及國家安全的考慮，越來越多的國家也開始進(jìn)行數(shù)據(jù)本地化立法。③See Chander,Anupam and Le,Uyen P:Data Nationalism,Emory Law Journal,2015，64（3）PP677-740.也有研究指出，本地化等跨境限制要求的存在會(huì)造成企業(yè)成本的增加，在數(shù)字貿(mào)易快速增長的情形下還會(huì)對GDP增長帶來負(fù)效應(yīng)。根據(jù)歐洲國際政治經(jīng)濟(jì)中心（ECIPE）的預(yù)測，各國數(shù)據(jù)本地化立法將會(huì)造成GDP下降0.1-1.7%。①See ECIPE :The Costs of Data Localisation:A Friendly Fire on Economic Recovery,available at:http://ecipe.org/publications/ dataloc/ last visit in April 26,2017.因此，在新一輪的國際多、雙邊談判中，各方仍在跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)和本地化限制中進(jìn)行博弈。

二、國際多、雙邊貿(mào)易談判中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則

1980年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織OECD發(fā)布了《關(guān)于隱私保護(hù)和個(gè)人跨境數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移的指南》，確定了國內(nèi)個(gè)人信息和數(shù)據(jù)保護(hù)的基本原則以及國際間個(gè)人數(shù)據(jù)跨境的基本原則。②See OECD:Guidelines on the Protection of Privacy and Transborder Flows of Personal Data,available at:http://www.oecd.org/internet/ieconomy/oecdguidelinesontheprotectionofprivacyandtransborder fl owsofpersonaldata.htm last visit in April 27,2017.由于OECD指南本身只是一種推薦性的指南，對各國沒有約束力，因此，為了尋求數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與合理限制的平衡，國際社會(huì)在開始在國際貿(mào)易規(guī)則的體系下嘗試構(gòu)建一套數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的規(guī)則。

（一）WTO規(guī)則下的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)

WTO是國際多邊貿(mào)易規(guī)則的典型代表和集大成者，我國作為WTO的成員國也受到WTO相關(guān)規(guī)則的約束，需要遵守WTO項(xiàng)下的義務(wù)。作為一個(gè)以自由貿(mào)易為價(jià)值追求的國際組織，WTO《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（即GATS）的電信服務(wù)附件中規(guī)定“每一成員應(yīng)保證任何其他成員的服務(wù)提供者可使用公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)在其境內(nèi)或跨境傳送信息，包括此類服務(wù)提供者的公司內(nèi)部通信，以及使用在任何成員領(lǐng)土內(nèi)的數(shù)據(jù)庫所包含的或以機(jī)器可讀形式存儲(chǔ)的信息”。③參見李海英：《數(shù)據(jù)本地化立法與數(shù)字貿(mào)易的國際規(guī)則》，載《信息安全研究》2016年第9期，第781-786頁。因此，美國等國家認(rèn)為，對跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制行為其實(shí)是在設(shè)立國際貿(mào)易的壁壘。但是需要注意的是，《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中規(guī)定了一般的例外條款，其第十四條規(guī)定“本協(xié)定的規(guī)定不得解釋為阻止任何成員采用或?qū)嵤┮韵麓胧?.為保護(hù)公共道德或維護(hù)公共秩序而必需的；2.為保護(hù)人類、動(dòng)物或植物的生命或健康而必需的；3.為確保服從與本協(xié)定規(guī)定不相抵觸的包括與下述有關(guān)的法律和法規(guī)所必需的：（1）防止欺詐和欺騙做法的或處理服務(wù)合同違約情事的；（2）保護(hù)與個(gè)人資料的處理和散播有關(guān)的個(gè)人隱私以及保護(hù)個(gè)人記錄和賬戶秘密的；（3）安全問題”。④See WTO:General Agreement on Trade in Services,article 14,available at:https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/26-gats_01_e.htm last visit in April 27,2017.這兩個(gè)例外也被業(yè)界稱為個(gè)人信息保護(hù)例外和安全例外。

而近年來，隨著信息通信技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)面臨的形勢發(fā)生了巨大的變化，但WTO規(guī)則卻沒有隨之更新。2014年11月28日，美國向WTO提交了推動(dòng)電子商務(wù)談判的新提案，對跨境數(shù)流動(dòng)規(guī)則提出了自己的主張。⑤See WTO：JOB/SERV/196.美國的提案認(rèn)為：限制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的發(fā)展，并且阻礙跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)不一定能夠確保數(shù)據(jù)安全。他們認(rèn)為，數(shù)據(jù)安全可以通過數(shù)據(jù)的外部存儲(chǔ)得到增強(qiáng)，大規(guī)模頂級專業(yè)化的存儲(chǔ)器的處理，在安全性上將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過將數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在一個(gè)管轄區(qū)域內(nèi)。因此，建議要對這類政策在考慮雙方的經(jīng)濟(jì)利益和公眾利益目標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行審查。同時(shí)，美國還認(rèn)為，WTO規(guī)則要求成員國在一定范圍內(nèi)尋求、采取必要措施，以確保信息的安全性和保密性，成員國應(yīng)當(dāng)在促進(jìn)貿(mào)易的精神上，使相關(guān)的措施能夠遵守相應(yīng)的規(guī)則。但目前來看，想在WTO項(xiàng)下達(dá)成跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的共識(shí)是比較困難的。

（二）國際多雙邊貿(mào)易協(xié)定中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則

WTO自多哈回合談判以來停滯不前，WTO規(guī)則體系下諸多新的貿(mào)易規(guī)則議題也沒有進(jìn)展，新一輪的國際多、雙邊自由貿(mào)易規(guī)則開始興起，并將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等新規(guī)則納入其中。2012年美國和韓國簽訂《美-韓自由貿(mào)易協(xié)定》（即美韓FTA），第一次在FTA電子商務(wù)章節(jié)中規(guī)定了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，規(guī)定成員方應(yīng)努力避免對電子跨境流動(dòng)施加或維持不必要的阻礙。①See KORUS FTA,CHAPTER FIFTEEN ELECTRONIC COMMERCE,available at:https://ustr.gov/sites/default/files/ uploads/agreements/fta/korus/asset_upload_ fi le816_12714.pdf last visit in April 27,2017.2016年2月4日，智利、澳大利亞等12國成員國部長級代表在新西蘭奧克蘭市正式簽署了跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定TPP，其14.11條規(guī)定了通過電子方式進(jìn)行的跨境信息傳輸，即跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。第1款指出“各締約方認(rèn)識(shí)到每一締約方對于通過電子方式跨境傳輸信息可能有各自的監(jiān)管要求”。第2款規(guī)定“當(dāng)通過電子方式跨境傳輸信息是為涵蓋的人執(zhí)行其業(yè)務(wù)時(shí)，締約方應(yīng)允許此跨境傳輸，包括個(gè)人信息”。本條第3款指出“本條不得禁止締約各方為實(shí)現(xiàn)合法公共政策目標(biāo)而采取或維持與第2款不符的措施，前提是該措施：（1）其實(shí)施并未構(gòu)成任意或不合理的歧視或構(gòu)成對貿(mào)易的變相限制；及（2）對信息傳輸所施加的限制并未超過為實(shí)現(xiàn)合法目標(biāo)所必需的限度?！雹赟ee Of fi ce of the United States Trade Representative.Trans-Pacific Partnership Agreement ,available at https://ustr.gov/tradeagreements/free-trade-agreements/trans-paci fi c-partnership/tpp-full-text last visit in April 27,2017.

2017年1月，美國總統(tǒng)唐納德·特朗普簽署行政命令宣布美國退出TPP，③參見：《特朗普正式宣布：美國退出TPP》，《新快報(bào)》2017-01-25日A12版。但是TPP中跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)在內(nèi)的這些規(guī)定已經(jīng)成為不少國際協(xié)定電子商務(wù)章節(jié)的范本，也在一定程度上代表著未來數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則的發(fā)展方向。在維基解密披露的《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（TiSA）談判文本中，基本保留了和TPP類似的規(guī)定，原則上也支持?jǐn)?shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng)。

（三）我國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)國際規(guī)則情況

雖然我國不是TPP的成員，也沒有參加TiSA的談判，但是我國參與的其他多、雙邊貿(mào)易談判和相關(guān)國際合作中也多次涉及到跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則。例如目前正在進(jìn)行的中國-美國雙邊投資協(xié)定談判（中-美BIT）中，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)就是其中非常重要的內(nèi)容，雖然談判內(nèi)容尚未公開，但可以預(yù)見的是其規(guī)則內(nèi)容必定也是以TPP為模板。此外，中國正在參加區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系（RCEP）、中日韓、中國-智利等國際貿(mào)易協(xié)定談判，談判對象中大多是TPP成員或美國的貿(mào)易盟友，因此也將TPP電子商務(wù)章節(jié)中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)條款借鑒到相關(guān)的談判文本之中。

2016年9月，二十國集團(tuán)（G20）成員領(lǐng)導(dǎo)峰會(huì)在我國杭州舉行，峰會(huì)發(fā)布了《二十國集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，指出了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、信任和安全的信息流動(dòng)原則。二十國集團(tuán)成員認(rèn)識(shí)到信息、思想、知識(shí)的自由流動(dòng)以及表達(dá)自由對數(shù)字經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要，支持維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)全球?qū)傩缘男畔⑼ㄐ偶夹g(shù)政策，促進(jìn)信息跨境流動(dòng)。④參見中國網(wǎng)信網(wǎng)：《二十國集團(tuán)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與合作倡議》，http://www.cac.gov.cn/2016-09/29/c_1119648520.htm 2017年4月27日最后一次訪問。可以預(yù)見，未來跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)在我國參與的國際活動(dòng)中將扮演越來越重要的作用。

三、未來國際規(guī)則發(fā)展趨勢與我國應(yīng)對分析

2016年4月，在聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）上發(fā)布了一個(gè)名為《數(shù)據(jù)保護(hù)規(guī)制和國際數(shù)據(jù)流動(dòng)：對貿(mào)易發(fā)展的意義》的報(bào)告，報(bào)告指出，全球數(shù)據(jù)流動(dòng)對于貿(mào)易、創(chuàng)新、競爭和消費(fèi)者數(shù)據(jù)遷移越來越重要，然而也有一個(gè)普遍的共識(shí)，即要想解決合法性問題，數(shù)據(jù)的流動(dòng)不能完全不受限制，為了提高兼容性，要避免政策在國際和區(qū)域數(shù)據(jù)保護(hù)中的重復(fù)性和碎片化。⑤See UNCTAD,Data protection regulations and international data fl ows:Implications for trade and development,available at http://unctad.org/en/PublicationsLibrary/dtlstict2016d1_en.pdf last visit in April 27,2017.因此，減少數(shù)據(jù)本地化規(guī)則、進(jìn)行數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的合理限制，是未來國際多、雙邊談判的重要議題之一。

從我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，我國跨境電商以及經(jīng)濟(jì)全球化的蓬勃發(fā)展，使得跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)成為我國企業(yè)與其他國家開展貿(mào)易的重要一環(huán)。根據(jù)麥肯錫測算，2014年跨境數(shù)據(jù)流量產(chǎn)生了2.8萬億美元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其對GDP的影響比貨物貿(mào)易更大，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)已經(jīng)成為全球主要經(jīng)濟(jì)體之間商業(yè)貿(mào)易和通信不可或缺的重要環(huán)節(jié)，跨境數(shù)據(jù)和通信流量2008年至2013年之間增長了7倍，美國更是我國數(shù)據(jù)和通信流量交換最大的國家。①See McKinsey:Global Flows in a Digital Age:How Trade,Finance,People and Data Connect the World Economy,available at:http://www.mckinsey.com/business-functions/strategy-and-corporate- fi nance/our-insights/global- fl ows-in-a-digital-age last visit in April 27,2017.因此，在國際社會(huì)日益提倡對等開放的形勢下，如果在相關(guān)國際貿(mào)易談判中規(guī)避這一問題或者拒絕該條款的談判，可能會(huì)給我國開展跨境貿(mào)易帶來負(fù)面影響。目前，我國國內(nèi)相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也表達(dá)了這一擔(dān)心。

從我國國內(nèi)立法情況來看，目前已經(jīng)初步構(gòu)建了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理的法律法規(guī)架構(gòu)，但具體的監(jiān)管制度仍有待細(xì)化和完善。除了《網(wǎng)絡(luò)安全法》第三十七條對關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)管理之外，我國對某些重要行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)做了限制性規(guī)定。例如，《保守國家秘密法》要求防止含有國家秘密的數(shù)據(jù)流出中國；《征信管理?xiàng)l例》規(guī)定征信機(jī)構(gòu)對在中國境內(nèi)采集的信息的整理、保存和加工，應(yīng)當(dāng)在中國境內(nèi)進(jìn)行；《地圖管理?xiàng)l例》規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)地圖服務(wù)單位應(yīng)當(dāng)將存放地圖數(shù)據(jù)的服務(wù)器設(shè)在中華人民共和國境內(nèi)，并制定互聯(lián)網(wǎng)地圖數(shù)據(jù)安全管理制度和保障措施。此外，中國人民銀行對個(gè)人金融信息數(shù)據(jù)、②參見《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好個(gè)人金融信息保護(hù)工作的通知》（銀發(fā)〔2011〕17號(hào)）。國家衛(wèi)計(jì)委對涉及人口健康信息數(shù)據(jù)③參見《人口健康信息管理辦法（試行）》（國衛(wèi)規(guī)劃發(fā)〔2014〕24號(hào)）。以及網(wǎng)絡(luò)出版、④參見《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》第八條。網(wǎng)絡(luò)約車⑤參見《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二十七條。等都要求在中國境內(nèi)存儲(chǔ)。

綜合國際貿(mào)易規(guī)則發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求以及我國立法現(xiàn)狀，我國無法完全避開跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)這一條款。但是我們也可以看到，鑒于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全隱患，目前美韓FTA和TPP中對于該條款的設(shè)計(jì)是留有較靈活的空間的。⑥美韓FTA第15.8條中沒有明確界定限制數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)的合法例外，TPP第14.11條中也首先指出各締約方認(rèn)識(shí)到每一締約方對于通過電子方式跨境傳輸信息可能有各自的監(jiān)管要求。而且美國在經(jīng)歷和歐盟、中國的談判后認(rèn)識(shí)到，不可能對所有國家適用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。從保障經(jīng)貿(mào)往來的角度來看，應(yīng)允許出于開展業(yè)務(wù)需要而通過電子手段跨境傳輸信息（包括個(gè)人信息）的要求；從保障安全的角度來看，允許制定本國監(jiān)管要求，允許出于合法公共政策目標(biāo)禁止跨境傳輸，只要其不會(huì)對貿(mào)易造成不公平的歧視和限制，并且不會(huì)超出達(dá)成公共目標(biāo)目的所需的限制。

未來，隨著我國貿(mào)易自由化水平的不斷提高，我國應(yīng)該努力在國內(nèi)立法和國際規(guī)則方面達(dá)到協(xié)同發(fā)展，不斷完善國內(nèi)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)管理立法規(guī)則和制度，為以后我國參與相關(guān)國際談判磋商提供可靠的國內(nèi)法依據(jù)。在綜合考慮安全與發(fā)展的情況下，達(dá)到維護(hù)國家數(shù)據(jù)主權(quán)和促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的平衡。

（責(zé)任編輯：李曉暉）

The Research on Cross-border Data fl ow Under International Trade Rules

HE Bo

The cross-border data fl ow is becoming a more and more important issue in international trade rules with the development of global digital economy.This article introduces the progress of cross-border data fl ow of WTO system and the latest development of Multilateral Trade Agreements and Free Trade Agreements.At the same time,this article analyzes the related rules which China has been involved.In the end,this article concludes the future development trend of cross-border data fl ow come up with China's strategy.

Cross-border Data Flow,International Trade Rules,Free Trade Agreement

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1001-4225（2017）05-0053-04