“輿論引導(dǎo)”的概念是有中國特色的政治術(shù)語，是社會變革和治理的有機組成部分。就這個概念的發(fā)展歷史來看，其指導(dǎo)思想經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：即改革開放前的“制造輿論”、上世紀80年代的“輿論宣傳”、90年代的“輿論導(dǎo)向”和新世紀以來的“輿論引導(dǎo)”。2016年2月19日，習(xí)近平總書記在新聞輿論工作座談會上的講話，把輿論引導(dǎo)的概念提到一個新的高度，不僅會議的名稱由傳統(tǒng)的“新聞宣傳座談會”改成了“新聞輿論座談會”，而且將輿論引導(dǎo)定位為“治國理政、定國安邦”的大事。我們看到，在“輿論引導(dǎo)”的實踐過程中，突發(fā)事件的輿論引導(dǎo)尤其重要?？梢哉f，與日?；驘狳c問題、重大事件的輿論引導(dǎo)相比，突發(fā)公共事件輿論引導(dǎo)的難度最大，要求的能力更強，與此同時，突發(fā)公共事件輿論引導(dǎo)的效果也最大。所以必須引起我們的高度重視。

一、突發(fā)公共事件中輿論引導(dǎo)的重要性提升

在實踐中，我們過去一直存在重“事”（事件處理）而輕“論”（輿論引導(dǎo)）的傾向，往往給我們帶來許多不良的惡果。在當今媒介時代，突發(fā)事件中的信息流與作用越來越大，所以重“事”輕“論”應(yīng)該改成二者并重，甚至輿論引導(dǎo)更重。輿論引導(dǎo)是突發(fā)事件能否順利解決的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，有效的輿論引導(dǎo)有助于防范新的危機連鎖發(fā)生，而且輿論引導(dǎo)還有助于提高公眾認識水平，防范發(fā)生類似突發(fā)事件?？梢哉f，突發(fā)事件的新聞發(fā)布，本身就是事件進展的一部分。由于突發(fā)事件的特殊性，其新聞發(fā)布，更需要有效的機制與制度保證，有更大的主動性，有更高的傳播技巧，也需要更高的媒體管理和服務(wù)水平。所以突發(fā)事件處置的輿論引導(dǎo)是考驗新聞發(fā)布制度的試金石。

從歷史上看，我國的新聞發(fā)布制度就是伴隨突發(fā)事件一起發(fā)展的。改革開放以來突發(fā)事件推動新聞發(fā)布有三個典型案例。即1979年11月的渤海二號沉船事故，1994年3月的浙江千島湖事件，2003年春天的“非典”。這實際上也形成了新聞發(fā)布的三個大的階段，即上世紀80年代的初步建立期，90年代之后的曲折發(fā)展期和2003年之后的快速發(fā)展期。2003年“非典”之后，是新聞發(fā)布制度大規(guī)模的推進期。一方面是突發(fā)事件本身在快速增多，媒體對突發(fā)事件的報道熱情在提升，另一方面是政府應(yīng)對突發(fā)事件處置能力在提升，新聞發(fā)布的制度化體系建設(shè)在加快。然而我們看到，從2008年的西藏“3·14事件”“5·12”汶川地震，到2011年的“7·23”動車事件，突發(fā)事件依然是新聞發(fā)布歷程中的標志性事件。

在近年來頻發(fā)的突發(fā)公共事件中，突發(fā)事件中輿論引導(dǎo)的要求在不斷提升，而存在的問題也在凸顯。可以說，提升突發(fā)事件中輿論引導(dǎo)的能力，是當前提升輿論引導(dǎo)水平的重中之重。

二、當前突發(fā)公共事件的新特點

在當前的突發(fā)公共事件中，一個顯著的特點就是隨著媒體活躍及社交媒體的發(fā)展，媒介事件的地位上升。在實踐中我們發(fā)現(xiàn)，突發(fā)事件并不一定有自然或事故災(zāi)害，有群體事件或流行性疾病，而可能就是媒介事件。所謂媒介事件，是“由媒介披露而引發(fā)，進而形成強大的公共輿論，盡管目的是揭露真相，監(jiān)督政府和企業(yè)的不當行為，但是其中也會有非理性的情緒、不當言論和錯誤信息，需要政府或企業(yè)迅速回應(yīng)并及時處置，否則也會對政府和企業(yè)的形象形成重大影響”①的事件。2007年的“周老虎”事件，事實上就是一個媒介事件，也是網(wǎng)絡(luò)媒體登上中國輿論舞臺的標志性事件。隨后的2011年的“郭美美炫富”、故宮“十重門”、2012年的海南“宰客門”、煙臺“藥袋蘋果”都是此類事件。近年來這類事件有明顯增加的趨勢，如“青島大蝦”“哈爾濱萬元魚”等，都是這類事件。值得注意的是，媒介事件結(jié)合具體個案引發(fā)的巨大社會影響，成了當前媒介事件的新特征，例如2015年的“慶安槍擊案”、2016年的“魏則西事件”“雷某嫖娼案”“麗江游客被打”、2017年的山東聊城“刺死辱母者”等等，這些事件是當前輿論引導(dǎo)的薄弱環(huán)節(jié)，值得我們加以特別重視和研究。

其次，當前突發(fā)公共事件中，混合型事件也是輿論引導(dǎo)的薄弱環(huán)節(jié)。人們在比較“東方之星”沉船和“天津港口爆炸”的引導(dǎo)效果時，看到了巨大的差異。但是背后一個重要的不同就是東方之星沉船是相對簡單的事件，而“天津港口爆炸”則是原因背景及其過程都復(fù)雜的混合事件。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法，突發(fā)事件可以分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共安全和社會安全四大類。在實踐的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，凡是涉及到有人為原因的突發(fā)事件，新聞發(fā)布就十分困難，尤其是原因性質(zhì)復(fù)雜的突發(fā)事件，發(fā)布就更加困難?！疤旖蚋劭诒ā本褪侨绱耍仁鞘鹿蕿?zāi)害，又是公共安全（因為有氧化鈉的泄露），還是社會安全（有示威抗議），還有權(quán)力的分割、權(quán)力的腐敗等等，對新聞發(fā)布的要求更高。當前混合型媒介事件有增加的趨勢。

第三，當前的突發(fā)公共事件中，由于社會急劇轉(zhuǎn)型和價值觀多元，不僅有傳統(tǒng)的反腐、吏治、公共政策、醫(yī)患矛盾等，涉及社會道德評判及國際關(guān)系看法的事件也逐漸增多，這也是值得我們注意的新變化。在近年來的突發(fā)公共事件中，有涉及道德評判與價值觀沖突所引發(fā)的事件如“王寶強離婚”“羅一笑事件”“校園霸凌”，有涉及法理困境的“刺死辱母者”等等，涉及國際關(guān)系的事件如“南海仲裁案”“薩德入韓”等等，可以預(yù)計，今后此類事件也會越來越多。

最后，隨著社交媒體的發(fā)展及“傳播下沉”，突發(fā)公共事件的傳播方式也在發(fā)生著變化。我們看到，報紙、雜志、電視等傳統(tǒng)媒體在事件中的議程設(shè)置能力進一步下降，“兩微一端”成為很多中國人了解新聞時事的第一信息源，而且更多的社會階層上網(wǎng)，網(wǎng)民結(jié)構(gòu)日益向中國總?cè)丝诘慕Y(jié)構(gòu)還原，推動網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)趨于均等化；與此同時，網(wǎng)民部落化、網(wǎng)絡(luò)社群有所發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿論漸趨分層呈現(xiàn)，或者用尼葛洛龐帝的話說，互聯(lián)網(wǎng)正在有可能從“同一個世界，同一個網(wǎng)絡(luò)”走向四分五裂的巴爾干化。②當然，這一方面有利于在多元傳播環(huán)境中達到理性共識，但是另一方面，“后真相”時代的到來，使傳播環(huán)境更為復(fù)雜，管理難度也在進一步加大。

三、突發(fā)公共事件輿論引導(dǎo)的對策建議

通過對上述事件的整體研究，我們認為今后的輿論引導(dǎo)，應(yīng)該在政策、事件研究、輿論引導(dǎo)的原則、具體操作及制度建設(shè)各個層面，做進一步的改進。

在政策層面，事實上，黨中央、國務(wù)院近年來對輿論引導(dǎo)的重視程度非常高，連續(xù)出臺了多項政策文件。例如2013年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于建立健全信息發(fā)布和政策解讀機制的意見》，2015年中央宣傳部、國務(wù)院新聞辦《關(guān)于建立健全信息發(fā)布和政策解讀機制的意見實施細則》，2016年更是連續(xù)出臺了《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》《關(guān)于在政務(wù)公開工作中進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》及《關(guān)于全面推進政務(wù)公開意見的實施細則》等等。文件的密集程度前所未有，而且文件的規(guī)定也非常具體。例如文件中明確提出，要建立新聞發(fā)布的“4·2·1+N”模式，規(guī)定了新聞發(fā)布的頻次及對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求。明確提出了回應(yīng)的責任主體，特別強調(diào)提出主要負責人就是“第一新聞發(fā)言人”，強調(diào)了發(fā)布實效和約束機制，要求重大突發(fā)輿情在24小時之內(nèi)召開新聞發(fā)布會。文件還特別明確需要重點回應(yīng)的五類輿情：“對政府及其部門重大政策措施存在誤解誤讀的、涉及公眾切身利益且產(chǎn)生較大影響的、涉及民生領(lǐng)域嚴重沖擊社會道德底線的、涉及突發(fā)事件處置和自然災(zāi)害應(yīng)對的、上級政府要求下級政府主動回應(yīng)的?！雹圻@些文件中都把突發(fā)事件作為重要問題，也提出了具體的制度建設(shè)安排，關(guān)鍵是如何理解及做好落實，例如開展全國新聞發(fā)布的評比工作，就是一個很好的舉措。

在研究層面，要加強對媒介事件及混合事件的研究。媒介事件看起來沒有地震山洪、爆炸塌橋，沒有較大的人員傷亡，但是影響力卻很大，也是當前輿論引導(dǎo)的薄弱環(huán)節(jié)。媒介事件處置直接面對媒體和公眾輿論，涉及到對媒介環(huán)境變化的認識，涉及到媒介管理和傳媒政策，更考驗新聞發(fā)布工作的機制建設(shè)和發(fā)布效率，而且媒介事件也在越來越多地與具體的突發(fā)事件結(jié)合，形成混合事件。強調(diào)現(xiàn)代社會是“風險社會”概念的英國學(xué)者吉登斯就聲稱，傳統(tǒng)的風險主要是來自外部（External risk），但是當代更多的風險來自內(nèi)部，是被制造出來的風險（Manufactured risk），“所謂被制造出來的風險，是指由我們不斷發(fā)展的知識對這個世界的影響所產(chǎn)生的風險，是指我們沒有多少歷史經(jīng)驗的情況下所產(chǎn)生的風險”。④媒介事件，就是這樣的風險，所以更值得我們關(guān)注和研究。

在輿論引導(dǎo)的原則層面，也有些需要商討改進的地方。例如，過去在突發(fā)事件的處置原則中，往往談到要“快說事實、慎說原因”，理由是當原因復(fù)雜時，不好表態(tài)。實際上，我們認為這個“慎”只是相對的，原因就是為事件定性，我們還是要堅持“情報與定性優(yōu)先的原則”。⑤定性可以包括為事件的分類定性，為事件的程度定性，還可以包括為事件的責任定性。美國危機管理專家勞倫斯·巴頓稱，公眾在每次的危機中都會問三個問題：“發(fā)生了什么？”“事情是怎么發(fā)生的？”“采取了什么措施保證不再發(fā)生？”，如果沒有原因的回答，就有一半以上的疑問解決不了。傳播學(xué)的原理也告訴我們，只有在第一時間為事件定性，才能制定更好的傳播方案。目前，很多發(fā)布失敗的案例不是慎說原因，而恰恰是急于將本單位本部門與危機起因做切割，草率脫責，往往給媒體和公眾留下不負責任的印象，甚至引發(fā)進一步的危機。再如，我們在突發(fā)事件的處置中還有一個原則，就是行政事權(quán)與發(fā)布權(quán)的統(tǒng)一，實踐表明，在涉及到需要承擔責任的事件時，發(fā)布者最好由上一級的部門來發(fā)布，更容易取得好的效果。我們在“雷某嫖娼案”中可以看出，首先就是輿論引導(dǎo)的定性不準，把事故型的事件當作無過錯型的新聞發(fā)布，其次就是發(fā)布的層級不夠，昌平警方的上級出面太晚，最終釀成了輿情的失控。而西安地鐵三號線偽劣電纜事件和山東聊城的刺死辱母者判決事件，都是由更高部門迅速出面，才迅速地化解了輿情。

在輿論引導(dǎo)的操作層面，要避免一些常犯的錯誤而引發(fā)引爆輿情。一是面對復(fù)雜的混合型事件，要避免模糊回應(yīng)。例如，天津港爆炸的前六場新聞發(fā)布會，記者提出的60個問題有一半都沒有得到當場回應(yīng)，而“民警張際勇失蹤案”，當?shù)氐幕貞?yīng)也是含糊其辭，躲躲閃閃。二是面對洶涌高漲的輿情，要避免官腔官調(diào)、冷言冷語甚至對抗性的回應(yīng)。例如，中關(guān)村二小對校園霸凌事件的回應(yīng)就屬于前者，而麗江官微怒懟游客留言，山東聊城刺死辱母者中濟南公安官微的不當回應(yīng)，就屬于后者。三是對于事件不清且原因復(fù)雜的事件，不要急于切割或是大包大攬，避免只有拍胸脯而沒有權(quán)威數(shù)據(jù)。正如李克強總理在視察天津港爆炸現(xiàn)場所說，“權(quán)威信息跟不上、謠言就會滿天飛”。我們可以總結(jié)當前輿情事件回應(yīng)不當?shù)姆N種類型：態(tài)度對抗型、問此說彼型、回應(yīng)相互矛盾型、回應(yīng)模糊型、生硬切割型等等，這些都有具體的表現(xiàn)，也都是在具體操作上需要避免的。

在思想觀念和制度建設(shè)方面，也需要進一步的強化。我們看到，對突發(fā)事件中輿論引導(dǎo)重要性的認識問題依然模糊。盡管我們說在突發(fā)事件中，事件處置與輿論引導(dǎo)居于同等重要的地位，尤其是今天的新媒體環(huán)境下，甚至處于更加重要的地位。但是，由于歷史的慣性原因，許多領(lǐng)導(dǎo)干部，還是存在著重視事件處置而輕視輿論引導(dǎo)的傾向，常常以處置事件為名而不出席新聞發(fā)布會，不接受記者采訪，往往認為記者是“添亂”的，或者“口出驚人之語”而引發(fā)新的輿情災(zāi)害。在許多單位的突發(fā)事件處置預(yù)案中，輿論引導(dǎo)的地位并不高，只有些籠統(tǒng)的原則和規(guī)定。我們還看到，輿論引導(dǎo)的制度化建設(shè)問題依然任重道遠。在突發(fā)事件處置中，凡是輿論引導(dǎo)不利的，都與機制建設(shè)不完善和領(lǐng)導(dǎo)重視程度不高有關(guān)。在2015年的“慶安槍擊案”中，媒體炒作了十幾天，而新聞發(fā)布則遲遲不見。在2015年的天津港口爆炸中，正是信息不清，發(fā)布的職責不明，回應(yīng)關(guān)切不到位，導(dǎo)致在微博平臺上負面輿論高達70%以上。⑥相反，2015年“東方之星”沉船，由于領(lǐng)導(dǎo)有力，發(fā)布機制完整，信息透明有序，網(wǎng)絡(luò)輿論中正面和中性的報道占了整個報道的66.4%。⑦而2017年年初的麗江系列案件，被新聞評論員曹林稱之為“塌方式輿情”，認為原因是自上而下媒介低能，上面缺乏領(lǐng)導(dǎo)力，基層缺乏執(zhí)行力，中層缺乏判斷力，其實也與觀念和制度約束不利有關(guān)。當前我們已經(jīng)進入了新聞發(fā)布制度建設(shè)的深化和改革時期，要加強對突發(fā)公共事件的制度建設(shè)。例如，在新聞發(fā)言人的培訓(xùn)和考核中，增加突發(fā)事件與輿論引導(dǎo)的培訓(xùn)與考核內(nèi)容；又如，在新聞發(fā)布的評估制度中，增加突發(fā)事件處置的評比權(quán)重；再如，考慮與應(yīng)急管理系統(tǒng)和各級政府及企事業(yè)單位的應(yīng)急機構(gòu)進行有效對接，等等。這樣才能更好應(yīng)對我們面臨的突發(fā)事件輿論引導(dǎo)的新形勢。

「注釋」

①劉笑盈：《突發(fā)事件處置與輿論引導(dǎo)》，五洲傳播出版社2013年版，第11頁。

②胡泳：《從尼葛洛龐帝之嘆說起》，《新聞記者》2017年第1期。

③見“中國政府網(wǎng)：政策：文件庫”《 關(guān)于在政務(wù)公開工作中進一步做好政務(wù)輿情回應(yīng)的通知》。

④（英）安東尼·吉登斯：《失控的世界》，周紅云譯，江西人民出版社2001年版，第22頁。

⑤劉笑盈：《突發(fā)事件處置與輿論引導(dǎo)》，五洲傳播出版社2013年版，第109頁。

⑥柳斌杰主編：《中國公共關(guān)系發(fā)展報告（2016）》，社會科學(xué)文獻出版社2016年版，第203頁。

⑦同⑥，第183頁。