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        初探環(huán)保約談制度

        2017-06-06 19:04:37袁姍姍
        卷宗 2017年5期
        關(guān)鍵詞:環(huán)境企業(yè)

        摘 要:環(huán)保約談是近年來(lái)國(guó)家推動(dòng)地方政府落實(shí)環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的一種行政手段,它實(shí)質(zhì)上是行政約談的一種,是服務(wù)型政府建設(shè)的客觀(guān)要求、行政爭(zhēng)議減少的可行之路和行政效率提高的重要保障。

        關(guān)鍵字:環(huán)保約談;政府;環(huán)境保護(hù)

        1 環(huán)保約談制的發(fā)展

        環(huán)保約談制實(shí)行至今已有十年,最初是針對(duì)某一個(gè)污染嚴(yán)重企業(yè)或環(huán)境事件,2014年5月環(huán)境保護(hù)部出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》中,對(duì)環(huán)保約談的定義、需要約談的情形、約談的對(duì)象、約談的內(nèi)容、約談的組織形式和程序等做出了明確規(guī)范,由此開(kāi)始轉(zhuǎn)向與地方政府就整個(gè)地區(qū)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行約談,并將約談過(guò)程和結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)。2015年國(guó)家新修訂的《環(huán)保法》明確規(guī)定,“地方各級(jí)人民政府依法應(yīng)當(dāng)作出責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉的決定而未作出的,造成嚴(yán)重后果的,其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職”;大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃等環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃中也對(duì)“約談”做出了相關(guān)規(guī)定,進(jìn)一步完善了環(huán)保約談的法律基礎(chǔ)。

        環(huán)保約談制的實(shí)施對(duì)地方各級(jí)政府形成了巨大壓力,增強(qiáng)了地方環(huán)保部門(mén)的話(huà)語(yǔ)權(quán)。環(huán)保約談制最初僅側(cè)重于督查企業(yè),環(huán)保監(jiān)督權(quán)的最大作用僅限于將環(huán)保責(zé)任壓力傳至基層環(huán)保部門(mén),對(duì)基層政府觸動(dòng)甚微。近年來(lái)轉(zhuǎn)至“督政”后,環(huán)保約談?dòng)芍会槍?duì)排污企業(yè)的督查轉(zhuǎn)為對(duì)政府及其有關(guān)職能部門(mén)和排污企業(yè)單位的綜合性督查,讓地方政府意識(shí)到環(huán)保是地方政府必須履行的法定職責(zé),而非環(huán)保部門(mén)的“獨(dú)角戲”。同時(shí),環(huán)保部門(mén)直接約談地方政府負(fù)責(zé)人,是一種跨越行政層級(jí)或治理現(xiàn)場(chǎng)的垂直管理方式,彌補(bǔ)了科層制組織機(jī)構(gòu)所造成的環(huán)保監(jiān)督權(quán)“層層遞減”的體制缺陷。此外,目前地方環(huán)境監(jiān)管權(quán)并未上收,仍為屬地管理制度。從“內(nèi)部通報(bào)批評(píng)”轉(zhuǎn)向“社會(huì)公開(kāi)”,環(huán)保約談風(fēng)暴也引起了媒體和公眾的高度關(guān)注,形成強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督壓力??梢?jiàn),目前環(huán)保約談制的實(shí)施促進(jìn)了一種“企業(yè)主體責(zé)任、上級(jí)部門(mén)監(jiān)察、地方政府監(jiān)管、社會(huì)輿論監(jiān)督”相結(jié)合的綜合型環(huán)保督察模式的形成。

        2 環(huán)保約談的原因

        約談最主要的原因可以歸結(jié)為三類(lèi):首先是群眾舉報(bào),環(huán)保部長(zhǎng)查實(shí)并發(fā)現(xiàn)所在地區(qū)確實(shí)存在比較大的環(huán)境問(wèn)題的;其次是年度考核沒(méi)有通過(guò)或者治理項(xiàng)目進(jìn)展緩慢的;另外一種情況是環(huán)保部門(mén)在專(zhuān)項(xiàng)或者綜合執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,需要敦促當(dāng)?shù)卣鉀Q或者警示的。

        3 環(huán)保約談的方式

        環(huán)境管理體制內(nèi):約談分為兩個(gè)層面,在國(guó)家層面,國(guó)家環(huán)保部直接約談地方政府環(huán)保行政負(fù)責(zé)人,環(huán)保部對(duì)地方項(xiàng)目審批具有“一票否決權(quán)”,并通過(guò)“掛牌督辦”、“通報(bào)批評(píng)”“媒體曝光”、“限期整改”等措施約束地方政府行為;在地方層面,省級(jí)環(huán)保廳約談市區(qū)縣級(jí)的環(huán)保行政負(fù)責(zé)人。

        在體制外,公開(kāi)約談借助媒體傳播效應(yīng),讓社會(huì)公眾了解環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢(shì),并傳遞政府治理環(huán)境的決心和信心,同時(shí)樹(shù)立治理典型以打擊威懾其他環(huán)境違法行為,最終將促使政府、企業(yè)、公眾基于溝通和信任而共同參與,形成一個(gè)龐大的關(guān)系網(wǎng)。

        4 舉例說(shuō)明

        山東省臨沂市是2015年新修訂的環(huán)保法實(shí)施后第一個(gè)被約談的城市。2015年2月25日,因大氣污染嚴(yán)重,國(guó)家環(huán)保部華東督查中心公開(kāi)約談臨沂市長(zhǎng),并對(duì)臨沂市啟動(dòng)掛牌督辦,暫停審批新增涉及大氣污染的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng);五天后,臨沂市對(duì)全市57家污染企業(yè)同步實(shí)施停產(chǎn)整頓。從2015年2月被約談到同年9月掛牌督辦解除,其中更面臨數(shù)萬(wàn)人失業(yè)、地方財(cái)政下降和可能引發(fā)地區(qū)性金融風(fēng)險(xiǎn)的困境,但在臨沂市政府持續(xù)強(qiáng)力推動(dòng)下,短短數(shù)月便取得立竿見(jiàn)影的環(huán)保效果。截至2015年7月,查處環(huán)境違法行為249起,累計(jì)罰款2179.8萬(wàn)元,35人涉嫌環(huán)境違法或犯罪,被刑事拘留或行政拘留。臨沂市在被環(huán)保部約談前就發(fā)起了大氣污染治理行動(dòng),市環(huán)保局向57家污染嚴(yán)重的企業(yè)下達(dá)限期治理通知書(shū),治理期間為2014年底,但截至2015年2月這些企業(yè)仍未完成治污工作;在2015年1月環(huán)保部暗查發(fā)現(xiàn)的13家環(huán)境違法行為企業(yè)中,有9家是治理行動(dòng)中被要求上年年底完成治理的企業(yè),約談后強(qiáng)力推行治污期間,這些企業(yè)仍以驟然停產(chǎn)造成設(shè)備損害、資金斷裂、工人失業(yè)等為借口拖延治污期限。污染企業(yè)代表著地方強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán),其中有部分還是地方政府招商引資承諾進(jìn)駐的,撤資或投資轉(zhuǎn)移的威脅足以讓急求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府妥協(xié)。顯然,以往的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度不強(qiáng),不足以遏制地方政府與企業(yè)的“共謀”行為,以致強(qiáng)力治污時(shí)企業(yè)仍抱有“能拖就拖”的僥幸心理。環(huán)保公開(kāi)約談后,媒體報(bào)導(dǎo)、公開(kāi)通報(bào)、掛牌督辦、限期整治等配套措施的實(shí)施,引發(fā)一系列“約談效應(yīng)”。為控制風(fēng)險(xiǎn),銀行在貸款到期后不再給被停產(chǎn)的企業(yè)續(xù)貸,迫使企業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí);約談后整改是否到位,最終還要看環(huán)境質(zhì)量是否得到改善。臨沂市被約談后,從《人民日?qǐng)?bào)》引述的相關(guān)數(shù)據(jù)表明,2015年3月-6月,臨沂市PM2.5濃度下降了41.4%,氮氧化物濃度下降了25.4%,優(yōu)良天數(shù)增加31天。從這組數(shù)據(jù)可以看出臨沂市被約談后取得了不錯(cuò)的效果。

        其他被約談的地區(qū),如東營(yíng)市、濱州市、青島市,一些環(huán)境問(wèn)題也得到了解決。約談效果之所以顯著,可以簡(jiǎn)單的概括為:法律法規(guī)是依托,公開(kāi)是法寶。

        5 環(huán)保約談的意義

        環(huán)保部門(mén)約談地方政府,職能部門(mén)或相關(guān)負(fù)責(zé)人,體現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)從“監(jiān)督企業(yè)”向“監(jiān)督政府”的轉(zhuǎn)變,是我國(guó)環(huán)保執(zhí)法的一項(xiàng)工作機(jī)制創(chuàng)新。

        一方面,約談制讓約談對(duì)象“丟人丟面子”:地方政府在檢討之余還要在各大新聞媒體中“亮相”。被約談的市長(zhǎng)公開(kāi)向公眾道歉,并作出承諾,讓他們不得不采取措施積極整改。

        另一方面,環(huán)保約談打的是有準(zhǔn)備之仗,在對(duì)接受約談的地方環(huán)境摸清問(wèn)題、找準(zhǔn)原因、開(kāi)好藥方后才進(jìn)行。指出問(wèn)題有的放矢,剖析問(wèn)題一針見(jiàn)血,分析根源直擊要害,這能讓被約談的地方政府負(fù)責(zé)人真正有所觸動(dòng)。環(huán)保部還對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行時(shí)時(shí)提醒,隨時(shí)敲打,政府一把手在約談過(guò)程中不斷查找自身問(wèn)題,及時(shí)解決問(wèn)題。

        此外,面對(duì)環(huán)境違法行為,地方政府不能將環(huán)保約談僅當(dāng)成提醒教育,對(duì)仍未有效整改的,要及時(shí)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制,追究地方政府相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任,用實(shí)質(zhì)性的震懾力確保約談取得實(shí)效。

        如果說(shuō)查封扣押、限期治理等是針對(duì)具體環(huán)境違法企業(yè)的有力處罰措施,那么,集體約談、掛牌督辦等方式,則是解決行政區(qū)域內(nèi)存在突出環(huán)境問(wèn)題的強(qiáng)力手段。相較于其他手段、措施,環(huán)境約談運(yùn)用事先提醒、告誡的方式來(lái)推動(dòng)地方政府治理區(qū)域環(huán)境問(wèn)題更有價(jià)值。畢竟防患于未然之時(shí)比發(fā)生重大環(huán)境事件或生態(tài)破壞后,再總結(jié)教訓(xùn)、查處責(zé)任人更有意義。

        目前在實(shí)施中仍然存在許多問(wèn)題,如約談?wù)姆绞竭^(guò)于追求短期效應(yīng),缺乏后續(xù)監(jiān)督,整改方案缺乏科學(xué)規(guī)劃;約談追責(zé)對(duì)象最終落在地方環(huán)保部門(mén)而非地方政府及其相關(guān)職能部門(mén)等。對(duì)于不斷出現(xiàn)的問(wèn)題,相關(guān)部門(mén)要積極尋求解決之道,只有通過(guò)不斷改進(jìn),才能讓環(huán)保約談?wù)嬲l(fā)揮其應(yīng)有的效能,造福于民,還民眾真正的藍(lán)天。

        參考文獻(xiàn)

        [1]徐永濤.我國(guó)行政約談的理論基礎(chǔ)及法治化[J]..東岳論叢.2014年第12期

        [2]夏光 “臨沂樣本”真相調(diào)查.中國(guó)環(huán)境報(bào)2015年7月8日,第1版

        作者簡(jiǎn)介

        袁姍姍(1992-),女,山東濰坊,研究生,法律碩士(非法學(xué))不分方向。

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