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        行政強制措施檢察監(jiān)督的制度性障礙及其完善

        2017-06-06 10:57:36延永玲
        法制與社會 2017年15期

        摘 要 檢察機關對行政權的行使尚未進行有效監(jiān)督。行政強制措施作為一種常用的行政行為,直接涉及到公民的人身權和財產(chǎn)權,在實施過程中不斷有侵權行為發(fā)生。本文主要通過對行政強制措施檢察監(jiān)督的必要性進行分析,指出行政強制措施檢察監(jiān)督機制存在的諸多問題,從立法、人才、體系等多方面進行制度設計,試圖構建完善的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督的體系。

        關鍵詞 行政強制措施 檢察監(jiān)督 行政公益訴訟

        作者簡介:延永玲,中共焦作市委黨校法律法規(guī)教研部副教授,研究方向:憲法與行政法學。

        中圖分類號:D926.4 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.343

        我國《憲法》明確規(guī)定,檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關。主要任務是防范、控制和矯正權力的擴張和濫用,對行政權和審判權進行監(jiān)督和制約。但檢察機關監(jiān)督權的行使,主要體現(xiàn)在對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟進行審判監(jiān)督方面,對行政權的監(jiān)督卻并未有效體現(xiàn)。檢察機關作為制約權力的法律監(jiān)督者,引導行政權在法定范圍內(nèi)運行。行政強制措施具有明顯的直接性和強制性,調(diào)整范圍廣泛,在實施過程中不斷有侵犯行政相對人人身權或財產(chǎn)權的行為發(fā)生,因此檢察機關在對行政權進行監(jiān)督時,應對行政強制措施重點加強有效監(jiān)督。

        一、對行政強制措施加強檢察監(jiān)督的原因分析

        在我國,行政機關對行政強制措施的運用在現(xiàn)實中普遍存在著許多問題,表明對其進一步加強監(jiān)督非常必要。

        (一)實施行政強制措施的主體復雜

        行政執(zhí)法中,主要由行政機關作為主體來實施行政強制措施,雖然《行政強制法》明確規(guī)定允許實施行政強制措施的主體為法律法規(guī)規(guī)定的行政機關以及具有相對集中處罰權的行政機關。但現(xiàn)實中我國實施行政強制措施的主體卻相當寬泛。

        首先,從法條上看,我國規(guī)定行政強制措施的法律法規(guī)數(shù)量非常多,在我國有效的法律法規(guī)中,規(guī)定行政強制的有72部法律和122部行政法規(guī)。 此外,行政強制措施也大量設立于地方性法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章甚至一些層級較低的規(guī)范性文件中,因此實施主體也就越多;另外,具有相對集中處罰權的行政機關也是行政強制措施的實施主體,據(jù)統(tǒng)計,我國法律規(guī)定有行政強制措施權的行政機關有40多個,行政法規(guī)規(guī)定有行政強制措施權的行政機關有50多個,涉及主體有:工商、技術監(jiān)督、城建、土地、規(guī)劃、教育、民政、邊防、港務監(jiān)督、漁政、水產(chǎn)管理及商品流通部門。

        其次,除上述主體有權實施行政強制措施外,實踐中經(jīng)常出現(xiàn)一些如執(zhí)法大隊、稽查大隊等層次更低的具體實施機構,另外由于人員緊缺,一些行政執(zhí)法機關中也存在大量使用臨時工或者其他不具備行政執(zhí)法主體資格的人員。

        (二)現(xiàn)實中違法現(xiàn)象嚴重

        如何實施行政強制措施雖然在《行政強制法》以及相關法律法規(guī)中已經(jīng)有了較為明確的規(guī)定,但現(xiàn)實中違法現(xiàn)象卻屢見不鮮,存在著許多超越權限、濫用權力、違反程序、侵犯公民合法權益的現(xiàn)象。比如程序意識淡薄,違反《行政強制法》中一些程序性規(guī)定,執(zhí)法時不出示相關證件,執(zhí)法方式簡單粗暴等,這樣就難以保證執(zhí)法的公正性。比如在緊急情況下采取行政強制措施時,不按照法律要求補辦審批手續(xù)?;诖?,對行政權的監(jiān)督將防止和減少行政強制權違法現(xiàn)象的發(fā)生。

        (三)監(jiān)督救濟機制存在缺陷與不足

        實踐中,只要公民的人身權和財產(chǎn)權受到行政執(zhí)法行為的侵害或者行政機關存在違法、不當行使行政職權的情形,行政相對人都可以通過申請行政復議、提起行政訴訟或者向賠償義務機關提出行政賠償這些途徑尋求救濟。但是,目前已經(jīng)存在的監(jiān)督救濟機制尚不能充分保障相對人的合法權益,在有效制約行政權力和充分救濟公民權利方面仍未完全發(fā)揮作用。例如,行政復議作為行政機關的內(nèi)部救濟機制,雖然費用低,耗時短,效率高,但因其維持率較高,群眾質(zhì)疑其獨立性和公正性難以保證。而行政訴訟中法院只審查具體行政行為的合法性,并要按法定的訴訟程序進行,還要求相對人具有專業(yè)法律知識與一定的技巧。與上述監(jiān)督救濟途徑相比,檢察機關對行政強制措施進行檢察監(jiān)督,既可以充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢,又可以彌補上述監(jiān)督方式之不足,從而能夠最大限度地保護行政相對人的合法權益。

        二、行政強制措施檢察監(jiān)督制度面臨的障礙

        (一)關于行政執(zhí)法監(jiān)督的立法不完善

        執(zhí)法監(jiān)督的首要條件必須有相應的法律制度,但現(xiàn)實情況是:一方面,雖然現(xiàn)有的法律賦予了部分機關團體對行政行為的監(jiān)督權,但缺乏具體的程序性和實體性的規(guī)定,致使監(jiān)督力度不夠,不能真正起到監(jiān)督作用;另一方面,現(xiàn)有的法律對于檢察機關行政執(zhí)法監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、方式方法等未作明確規(guī)定。這就導致行政執(zhí)法監(jiān)督存在諸多權力真空。

        (二)行政強制措施檢察監(jiān)督是否遵循“窮盡行政救濟”的原則不明確

        我國法律對于行政強制措施中當事人的合法權益保護,提供了眾多救濟途徑,做了相對充分的制度保障。如上所述,行政復議、行政訴訟或者行政賠償?shù)瓤梢詾樾姓鄬θ颂峁┧痉ň葷?,使相對人的權益得到保護。但這些救濟途徑的地位是否平行,當事人能否自由選擇任一途徑即可救濟自己受損的權利尚不明晰。行政強制措施檢察監(jiān)督制度設置的初衷,是為了實現(xiàn)檢察權對行政權的直接監(jiān)督,而并非在行政訴訟中實現(xiàn)對行政權的間接監(jiān)督。但如何平衡行政機關內(nèi)部救濟措施,是否需要遵循“窮盡行政救濟”原則以及檢察監(jiān)督是否具有終局性等需要在制度規(guī)劃前予以解決。

        (三)民行檢察干警的調(diào)查素養(yǎng)亟待提高

        面對行政強制措施檢察監(jiān)督調(diào)查這樣一項全新的業(yè)務,我市民行檢察干警的專業(yè)化素養(yǎng)和調(diào)查能力都非常匱乏,主要表現(xiàn)為:一是民商事法律專業(yè)的人才多,但缺少精通偵查、犯罪心理學、行政學、會計、金融、信息技術的人才,這恰恰成為目前調(diào)查力量配置的短板;二是現(xiàn)行的培訓方式針對性不強,應對實戰(zhàn)的技能欠缺,絕大多數(shù)民行干警運用現(xiàn)代偵查手段收集、固定和應用證據(jù)的能力不足,運用謀略和現(xiàn)代科技手段取證的意識和能力不強,難以適應新的辦案需求。

        (四)檢察監(jiān)督的方式單一

        目前,檢察機關對行政強制措施的監(jiān)督,主要是通過檢察建議這一方式來實現(xiàn),它需要被建議單位自覺接受、主動采取行動而發(fā)揮作用。但檢察建議系柔性的法律監(jiān)督方式,監(jiān)督效果不盡如人意。為了更好地實施檢察監(jiān)督,必須切實提升檢察建議的法律效力和實施效果。

        三、行政強制措施檢察監(jiān)督制度的構建設想

        雖然行政執(zhí)法檢察監(jiān)督仍然缺少系統(tǒng)、明確的法律規(guī)定,但近年來,一些地方進行了積極有效的探索嘗試,在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,進行制度規(guī)范建設。我們可以在這些先進經(jīng)驗的基礎上,結合本地實際情況,有針對性地借鑒吸收,制定更加完善的行政強制措施檢察監(jiān)督制度。

        (一)完善行政強制措施檢察監(jiān)督的相關立法

        我國現(xiàn)有的立法中,關于檢察機關對行政強制措施的監(jiān)督權,并沒有明確的法律條文和司法解釋,并且關于監(jiān)督的方式、范圍、程序等也缺乏制度性規(guī)范。因此,要完善行政強制措施檢察監(jiān)督制度,還需要從制度層面上來規(guī)范,要從監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式和程序等方面建立健全檢察機關對行政強制措施的監(jiān)督,使監(jiān)督具有可操作性。基層檢察機關應在完善行政強制措施檢察監(jiān)督制度各方面進一步探索, 并在探索的實踐中不斷總結經(jīng)驗教訓,在實踐基礎上完善行政強制措施檢察監(jiān)督相關的立法規(guī)定。

        (二)建立健全檢察監(jiān)督啟動機制

        檢察機關對行政強制措施進行檢察監(jiān)督時,主要是依職權來啟動監(jiān)督,而當事人的申請只能作為案件線索。盡管行政強制措施檢察監(jiān)督是檢察機關在對行政權進行監(jiān)督,但檢察機關司法權的性質(zhì)、權力架構及其自身監(jiān)督能力等諸多因素卻制約著監(jiān)督的范圍,使得檢察監(jiān)督在現(xiàn)實中只能表現(xiàn)為重點和有限監(jiān)督,因此,在檢察機關依職權對行政強制措施進行監(jiān)督時,不能隨便啟動監(jiān)督程序,有權監(jiān)督的范圍應當被嚴格限制。

        (三)建設行政強制措施檢察監(jiān)督調(diào)查人才庫

        目前,民行檢察部門整體力量配備較低,人員少、裝備差,再加上行政強制措施檢察監(jiān)督調(diào)查工作本身特有的困難,使得現(xiàn)有的民行檢察干警已不能完全適應行政強制措施檢察監(jiān)督調(diào)查工作的需要。因此,為強化整體調(diào)查能力,確保行政強制措施檢察監(jiān)督調(diào)查工作健康發(fā)展,必須要抓好行政強制措施檢察監(jiān)督調(diào)查高層次人才和專業(yè)人才的選拔、培養(yǎng)和交流。要建立起行政強制措施檢察監(jiān)督調(diào)查人才庫,實行分級管理。在辦理案件過程中,區(qū)別不同情況從人才庫中抽調(diào)辦案人員參加,形成平時各自為戰(zhàn),關鍵時統(tǒng)一調(diào)配的工作格局。

        (四)檢察機關充分行使調(diào)查核實權

        檢察監(jiān)督行政強制措施,必須明確一個前提和基礎——擁有調(diào)查核實權,即檢察機關要全面準確掌握行政強制措施的具體實施情況,這項權利可以使檢察機關監(jiān)督職權的實現(xiàn)得到保障。檢察機關通過調(diào)閱、審查、核實案卷等相關資料和法律文書,了解分析案件事實,并據(jù)此作出準確客觀的判斷。這樣,檢察機關才能更好地履行法律監(jiān)督職責,但該調(diào)查核實權不能過度使用,否則就會有干預行政執(zhí)法行為之嫌。

        (五)構建較為全面的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系

        行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系的構建主要從以下幾個方面著手:首先要加強對行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督。督促行政機關在法定職責范圍內(nèi)行使權力,針對其違法行政行為及時提出糾正意見,對拒不糾正違法行為的行政機關或者執(zhí)法人員提出懲戒建議。其次要開展行政公益訴訟,使行政相對人充分行使司法救濟權。檢察機關作為提起行政公益訴訟的主體,要依法提起公訴或者抗訴,對審判活動和有效判決的執(zhí)行進行監(jiān)督,還要監(jiān)督行政執(zhí)法行為違法與否等。最后要依法監(jiān)督法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件,主要包括提請權力機關對其進行審查、督促修改或予以廢止。

        構建全面的行政執(zhí)法檢察監(jiān)督體系還需要找準監(jiān)督定位,使監(jiān)督內(nèi)容和方式具有可行性。另外要有效利用有限的監(jiān)督資源,比如把民行檢察的資源投放到最需要的地方。檢察監(jiān)督的有效實施,也離不開社會的支持和認可,因此,既要苦練內(nèi)功,又要外聚合力,才能實現(xiàn)監(jiān)督效果的最大化。

        注釋:

        王春業(yè).論行政強制措施檢察監(jiān)督研究.東方法學.2016(2).

        易超.行政強制措施檢察監(jiān)督制度的構建.淮南檢察網(wǎng).2016-10-26.

        鄭全新、梅凱龍.行政強制措施檢察監(jiān)督研究.法制與經(jīng)濟.2015-09-15.

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