文/賈廣葆

土地市場供給側(cè)改革的若干思考

文/賈廣葆

年初以來，各行各業(yè)普遍進行了供給側(cè)方面的改革，土地市場供給側(cè)的制度建設(shè)和改革也在加緊推行。但不可忽視的是，一些地方的土地市場在供給方面還存在土地供給的功利性、效益性過強，土地供給帶有一定的盲目性、隨意性，土地供給強調(diào)政府收儲過多、過重，土地市場供給結(jié)構(gòu)、規(guī)模難以適應(yīng)市場需求等問題。這些問題在一定程度上制約了經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響了土地供給的速度和效率，阻礙了土地供給綜合效益的發(fā)揮。

如何突破傳統(tǒng)固有觀念，轉(zhuǎn)變土地出讓“價高者得”的做法，把土地出讓重心放在綜合效益上

多年來，在土地供給的價值取向上，長期過分注重經(jīng)濟效益，在土地出讓上，大多遵循“價高者得”的原則，這種做法雖然能即刻帶來經(jīng)濟效益的最大化，但也帶來一些社會、民生、生態(tài)、環(huán)境的問題。顯然，突破舊的傳統(tǒng)觀念，轉(zhuǎn)變過分注重經(jīng)濟效益的供應(yīng)取向和“價高者得”的做法，綜合考量經(jīng)濟、社會、民生、生態(tài)和環(huán)境等效益，已經(jīng)成為土地市場供給側(cè)改革的重中之重。

土地利用方案醞釀制定階段，應(yīng)主動吸納專家學(xué)者、社會公眾、企業(yè)主參與，拓寬參與的方式、渠道和途徑，搭建多元化、多途徑、多方式的公眾參與平臺，促進政府、企業(yè)、投資商、專家學(xué)者、市民多元化結(jié)合，在城市建設(shè)、舊區(qū)改造、發(fā)展需求、企業(yè)發(fā)展、民生訴求等土地利用方案相關(guān)制定中，廣泛征求意見，綜合考量、全面調(diào)研、科學(xué)論證。

在土地利用方案實施前，應(yīng)做好土地出讓合同的制定，明確合同雙方約定條款，規(guī)范雙方權(quán)利義務(wù)，保證體現(xiàn)綜合效益的土地利用方案落實到位。在土地出讓過程中，“合同”與“方案”相互結(jié)合、相互配合。簽訂合同時，明確“帶方案出讓”條件，將用地“四至”、規(guī)劃條件、規(guī)模附加圖、建設(shè)工程設(shè)計方案、樓座擺放位置圖、工程功能運行要求、規(guī)范運行條件等作為約束條件，納入土地出讓合同中，要求土地受讓人必須履行，確保土地出讓順利實施。

在土地出讓后，應(yīng)以土地出讓合同為依據(jù)，規(guī)范落實土地利用全生命周期和企業(yè)、產(chǎn)業(yè)生命周期管理，建立用地監(jiān)管體系，將各類用地的容積率、規(guī)劃、使用條件、利用績效、土地產(chǎn)出、項目建設(shè)、用途功能、運營營銷、生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)納入監(jiān)管體系。同時，要加強對土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、合用合同約定的受讓人主體、項目的監(jiān)管，加強土地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、合用合約約定的受讓人主體、項目股權(quán)、企業(yè)變更登記的管理。此外，還要加強土地出讓的后期管理，在土地利用綜合效益上下功夫，做好項目立項審批、核準(zhǔn)備案、用地批復(fù)、用地許可、規(guī)劃許可、開工許可、商品房預(yù)銷售許可、土地項目融資抵押等環(huán)節(jié)的管理。

如何把握房地產(chǎn)周期規(guī)律，突出市場需求，強化研制決策，精準(zhǔn)科學(xué)供地

近年來，不少城市在土地供給時，習(xí)慣于以領(lǐng)導(dǎo)意志、土地財政及受讓人的偏好為供地方向，由此造成土地利用率低、閑置土地多、土地資源浪費。因此，把握房地產(chǎn)周期規(guī)律，依據(jù)市場需求變化而科學(xué)精準(zhǔn)供應(yīng)房地產(chǎn)用地成為土地供給側(cè)改革的關(guān)鍵。

在房地產(chǎn)周期規(guī)律上，要知曉規(guī)律、認(rèn)識規(guī)律、把握規(guī)律，科學(xué)確定土地供給總規(guī)模。房地產(chǎn)市場周期波動規(guī)律一般分短、中、長期，短期波動周期為二到三年，中期波動周期為五到六年，長期波動周期為八到十年。土地供應(yīng)要把握房地產(chǎn)周期規(guī)律，根據(jù)房地產(chǎn)市場供需狀況和未來房地產(chǎn)市場走勢，科學(xué)合理地確定土地供給的規(guī)模。當(dāng)房地產(chǎn)市場過熱、房價普遍漲幅較大時，應(yīng)加大普通商品住房的供地規(guī)模，加快供地節(jié)奏，避免供不應(yīng)求造成的房價上漲過快、幅度過大；當(dāng)房地產(chǎn)市場趨冷時，應(yīng)適時縮減供地規(guī)模，放緩供地節(jié)奏，避免市場供過于求造成的有房無市，不斷增強房地產(chǎn)供給對市場需求變化的適應(yīng)性，從而有效引導(dǎo)市場預(yù)期，把握未來走勢，促進房地產(chǎn)市場平緩發(fā)展。

要根據(jù)城市發(fā)展階段，科學(xué)確定不同區(qū)域的土地供應(yīng)量。每個城市、每個區(qū)域的發(fā)展階段不同，對土地的需求也會不同。經(jīng)濟發(fā)達、創(chuàng)新能力強、區(qū)域特點突出、市政配套齊全、交通便捷發(fā)達的城市，對土地的需求就大；反之，對土地的需求則小。隨著城市建設(shè)的加快、市政配套設(shè)施的完善，許多城市的外圍不斷擴大，城鄉(xiāng)接合部、近郊新城的人口加速集聚，城市土地需求量也日趨擴大。

在住房消費需求上，要根據(jù)人口結(jié)構(gòu)的變化和居民收入水平的提高，科學(xué)規(guī)范地確定土地開發(fā)項目定位。隨著人口結(jié)構(gòu)老齡化、多元化、流動化以及“二胎”化的趨勢，人們對住房消費的需求向多樣化、舒適化、高品質(zhì)化方向發(fā)展，而中小戶型住房、休閑度假房、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合住房、人才公寓、智慧型社區(qū)以及適合低收入家庭居住的保障性住房的居住需求也在不斷增加，對土地開發(fā)項目定位提出了新的任務(wù)。

如何突出經(jīng)濟模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，創(chuàng)新供地方向、方式和對象，探索差別化供地政策，達到高效、優(yōu)質(zhì)供地

當(dāng)前，我國經(jīng)濟模式由規(guī)模速度型粗放增長模式向質(zhì)量效益型集約增長模式全面轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也正由傳統(tǒng)制造業(yè)主導(dǎo)的低端水平向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)支撐的高端發(fā)展階段全面過渡。產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型主體從傳統(tǒng)的低端、低附加值、單一的產(chǎn)出，逐步轉(zhuǎn)向創(chuàng)新、高端、高附加值、高科技含量的產(chǎn)出。這種變化，必然對土地供給提出新的創(chuàng)新要求。

在供地方向上，要適應(yīng)經(jīng)濟模式和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢，增加中高端產(chǎn)業(yè)用地和配套用地的土地供給，加快用地供應(yīng)各個環(huán)節(jié)的審批。通過土地結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動土地供應(yīng)向高端制造業(yè)、高新創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等方向發(fā)展，減少低效產(chǎn)業(yè)、發(fā)展?jié)摿π〉漠a(chǎn)業(yè)、重大污染產(chǎn)業(yè)的土地供應(yīng)，做到優(yōu)地優(yōu)用、優(yōu)地善用、優(yōu)地盡用。

在供地對象上，要因企制宜、因地制宜、因時制宜，注重甄別選擇具有一定資金實力、開發(fā)建設(shè)資質(zhì)、運營營銷能力的土地競買人和公司，在土地利用、規(guī)劃條件、規(guī)劃工程、開工許可及業(yè)態(tài)布局、招商招租、營銷運營、管理標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟效益、環(huán)保生態(tài)、創(chuàng)新改革等方面加以約束規(guī)范。對小微企業(yè)拿地困難、缺乏辦公場所的問題，可通過國有投資或社會投資等方式建設(shè)創(chuàng)新基地，也可將存量、閑置廠房加以改造，供企業(yè)租賃使用；對雖有一定用地需求，但不具備獨立拿地實力的中型企業(yè)，可由政府投資建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，建成后分層分割轉(zhuǎn)讓或供企業(yè)租賃使用，也可引導(dǎo)大型企業(yè)將閑置廠房、辦公用房分院、分層、分割轉(zhuǎn)讓給同類型產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)相關(guān)企業(yè)；對大型企業(yè)，尤其是具有一定規(guī)模的領(lǐng)先型戰(zhàn)略性企業(yè)，可以通過多種供地方式，充分滿足其各類用地需求，保障其發(fā)展壯大。

如何打破土地整理單一化、行政化模式，盤活存量土地市場，吸納企業(yè)和社會資本參與土地一級整理，增加土地市場供給

長期以來，土地整理基本是由政府設(shè)立的集土地整理、管理與運行于一身的土地儲備機構(gòu)主持的，這種模式固然有其一定的優(yōu)點，但也存在資金籌措困難、政府兜底風(fēng)險較大、行政手段運用較多、土地供應(yīng)速度較慢等弊端。打破土地整理單一化、行政化模式，吸納社會資本參與，激活土地整理市場，增加土地市場供給，成為土地供給側(cè)改革成功的關(guān)鍵。

要正確界定政府土地儲備機構(gòu)的宗旨、原則、任務(wù)及權(quán)責(zé)。改變土地儲備機構(gòu)集整理、管理、運行于一身，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的狀況，實行管辦分離。在機構(gòu)設(shè)置上，組建政府土地儲備管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)政策制定、監(jiān)督管理、行政許可等事項，另行成立由政府控股或參股的市場化運行的土地整理股份公司和專門進行市場化運作、自負(fù)盈虧的土地一級整理企業(yè)或土地儲備公司、資產(chǎn)管理經(jīng)營公司等。

充分運用土地一級整理PPP（政府資本與社會資本）模式，廣泛吸納企業(yè)、私人等社會資本參與，把土地一級整理納入法制化、制度化、規(guī)范化、公平化、透明化的軌道，地方政府由過去傳統(tǒng)的土地一級整理工作中起唯一主導(dǎo)作用的角色逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧仁撬饺似髽I(yè)、社會資本獲取公共服務(wù)的監(jiān)督者、指導(dǎo)者、保護者，又是提供公共服務(wù)過程中的參與者、協(xié)調(diào)者、合作者。

放寬政策，盤活存量土地市場，激勵土地權(quán)利人自行進行土地一般整理，自行進行不動產(chǎn)拆遷“三通一平”土地整理工作，增加土地收儲量。城市公司廠房、倉庫、辦公用房在符合城市規(guī)劃條件下，允許土地及地上建筑物的股權(quán)轉(zhuǎn)讓，股權(quán)受讓方負(fù)責(zé)土地一級整理工作。

如何創(chuàng)新供地模式，縮小政府收儲范圍，激活土地轉(zhuǎn)讓市場，注重多元化土地供給

多年來，我國土地供給都以政府收儲后再出讓為主，這種模式很難在新形勢下更好地發(fā)揮“市場在資源配置中的決定性作用”。這需要在土地供給側(cè)上加以創(chuàng)新改革，將土地供給由單一的政府收儲出讓向市場化多元供給轉(zhuǎn)變，允許市場主體直接供給，鼓勵市場主體自行轉(zhuǎn)讓，激活土地轉(zhuǎn)讓市場，不斷完善市場在資源配置中起決定性作用的體制機制。

要正確界定土地收儲與二級市場的性質(zhì)和內(nèi)容，合理劃分土地收儲出讓與二級市場轉(zhuǎn)讓的界線和范圍，擴大市場化主體轉(zhuǎn)讓范圍，縮小政府收儲范圍。將政府土地收儲的性質(zhì)、內(nèi)容明確界定為全社會公共利益的范疇，其土地收儲的范圍可定位為保障性住房、養(yǎng)老性用房、公共公益設(shè)施等非營利性項目的土地，除此以外的一切經(jīng)營性項目用地則以市場化主體供地為主，凡是在法律、政策許可、規(guī)劃許可的范圍內(nèi)，基本都應(yīng)由市場主體直接供給，最大限度地減少政府收購再行出讓的范圍。打破壟斷，理順政府與市場的關(guān)系，健全土地要素市場，使價格機制真正引導(dǎo)資源配置，發(fā)展和完善土地二級市場，盡快制定國家層面的土地二級市場規(guī)范性文件，從土地供給端的供給側(cè)上，激活土地轉(zhuǎn)讓市場。

要鼓勵市場主體多渠道、多途徑、多方法地進一步盤活存量土地，通過轉(zhuǎn)讓、作價入股、合作開發(fā)等方法盤活存量土地。一方面，清理集中在舊城區(qū)、城中村、老工業(yè)區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域的布局散亂、利用粗放、用途安排不合理的存量低效建設(shè)用地，清理落后產(chǎn)能、過剩產(chǎn)能、閑置廠房、倉庫用地，多途徑、多方位地提供土地供應(yīng)；另一方面，鼓勵土地權(quán)利人自行開發(fā)、作價入股、聯(lián)合開發(fā)，允許土地權(quán)利人以存量土地補償土地出讓金，全力盤活存量土地。放寬對土地轉(zhuǎn)讓的限制性政策，創(chuàng)新土地轉(zhuǎn)讓制度，全方位地鼓勵土地權(quán)利人將土地轉(zhuǎn)讓給第三方開發(fā)或通過作價入股方式同第三方企業(yè)聯(lián)合開發(fā)或?qū)⑼恋胤指钷D(zhuǎn)讓后再行開發(fā)。通過查清土地權(quán)屬關(guān)系、產(chǎn)業(yè)類型、稅收產(chǎn)出、資源消耗、環(huán)境保護等情況，對企業(yè)進行分類，采取置換、重組、分割、協(xié)讓出讓、收回重供、收儲等方式盤活低效產(chǎn)業(yè)用地。

要拓展存量土地轉(zhuǎn)型途徑，促進存量土地盤活。當(dāng)前，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正由增量擴能向調(diào)整存量階段全面調(diào)整。這種“增量”向“存量”的調(diào)整，對土地供給由“增量”為主向“存量”為主方向轉(zhuǎn)化提出了新的要求。采取以存量土地補地價的方式，調(diào)動原土地權(quán)利人自行開發(fā)的積極性，加快存量工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型，完善實際用途變更管理的政策，盡可能減少閑置、低效存量工業(yè)用地，最大限度地優(yōu)化用地布局，提高土地供應(yīng)量。

（作者單位：大連市房地產(chǎn)經(jīng)濟學(xué)學(xué)會）