文/陳伯庚

構(gòu)建房地產(chǎn)市場基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制探索

文/陳伯庚

2016年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：要綜合運(yùn)用金融、土地、財(cái)稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制，既抑制房地產(chǎn)市場泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落，這是確保房地產(chǎn)市場健康運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展的治本之策。要把這一決策落到實(shí)處，必須理論與實(shí)踐相結(jié)合，厘清基本涵義，提出對策思路，從而具體貫徹執(zhí)行。

一、房地產(chǎn)市場基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制的相互關(guān)系

建立房地產(chǎn)市場基礎(chǔ)性制度和長效機(jī)制，首先要搞清其涵義及其相互關(guān)系。

何謂房地產(chǎn)市場的基礎(chǔ)性制度？在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中，規(guī)范房地產(chǎn)市場運(yùn)行的制度涉及房地產(chǎn)生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)等多個(gè)方面，而其中基礎(chǔ)性制度主要包括土地使用制度、房地產(chǎn)交易制度、住房制度和住房保障制度、住房建設(shè)制度、住房分配制度、房地產(chǎn)中介服務(wù)制度、住房公積金制度、物業(yè)管理制度和房地產(chǎn)法律制度等。之所以說它們是基礎(chǔ)性制度，就是因?yàn)檫@些制度概括了房地產(chǎn)市場運(yùn)行的主要環(huán)節(jié)和主要方面，對房地產(chǎn)市場運(yùn)行起著決定性的作用，抓住這些基礎(chǔ)性制度建設(shè)，就能引導(dǎo)房地產(chǎn)市場健康運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展。

何謂房地產(chǎn)市場的長效機(jī)制？簡要地說，就是指比較規(guī)范、對房地產(chǎn)市場健康運(yùn)行長期起作用并且行之有效的機(jī)制和政策手段。正確理解長效機(jī)制要把握三個(gè)要點(diǎn)：其一，要分清客觀市場機(jī)制和主觀制定的政策手段。與一切市場經(jīng)濟(jì)一樣，房地產(chǎn)市場運(yùn)行存在著價(jià)值規(guī)律、供求規(guī)律和競爭規(guī)律三大規(guī)律，以及反映這三大規(guī)律作用的價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制和競爭機(jī)制三大機(jī)制，這是客觀的、不以人的意志為轉(zhuǎn)移的市場機(jī)制；而政府制定的調(diào)控政策手段則是主觀的，必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，反映客觀市場機(jī)制要求。其二，長效機(jī)制必須是規(guī)范的、符合國情和實(shí)際情況的機(jī)制，即符合市場運(yùn)行秩序和規(guī)則，符合法律規(guī)范，有章可循，具有科學(xué)性，同時(shí)又要從實(shí)際出發(fā)，有利于貫徹執(zhí)行。其三，長效機(jī)制具有戰(zhàn)略性、長期性，是在較長時(shí)間內(nèi)起作用的方針政策，力求避免政策多變帶來的不穩(wěn)定因素。做到以上三點(diǎn)，才能既抑制房地產(chǎn)市場泡沫，又防止市場大起大落，實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場穩(wěn)定健康發(fā)展。

那么，房地產(chǎn)基礎(chǔ)性制度與長效機(jī)制又有什么關(guān)系呢？從總體上看，二者既有區(qū)別，又有聯(lián)系，是相輔相成、互相配合的?；A(chǔ)性制度是帶有根本性的經(jīng)濟(jì)制度，反映社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，體現(xiàn)以人為中心的發(fā)展思想，規(guī)定發(fā)展目標(biāo)，對房地產(chǎn)市場健康運(yùn)行起決定性作用。而調(diào)控長效機(jī)制則是調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場健康運(yùn)行的手段，必須反映房地產(chǎn)基本制度的要求，并為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)性制度服務(wù)。例如，住房制度規(guī)定“住有所居”的目標(biāo)，金融貨幣政策和利率機(jī)制、稅收機(jī)制必須服務(wù)于這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、深化改革，建立和健全房地產(chǎn)市場基礎(chǔ)性制度

改革開放以來，隨著房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國房地產(chǎn)市場的基礎(chǔ)性制度正在逐步形成，目前的主要問題是要針對存在的問題，通過深化改革逐步健全和完善。

（一）深化土地使用制度改革，完善“招、拍、掛”制度

自20世紀(jì)80年代以來，我國進(jìn)行城市國有土地使用制度改革，變國有土地的無償無期限使用為有償有期限使用，實(shí)行土地“招、拍、掛”制度是成功的，推動(dòng)了集約、節(jié)約、高效利用土地，積累了大量資金，為大規(guī)模城市建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)，其市場化改革的方向必須堅(jiān)持。同時(shí)，要進(jìn)一步深化改革，主要的舉措如下。

一是擴(kuò)大國有土地有償使用的范圍，國有企業(yè)原先劃撥使用的土地，應(yīng)逐步納入有償使用的范圍，建議采用土地租賃制來加以具體實(shí)施。

二是豐富有償使用的形式。目前商業(yè)性六類用地只有招標(biāo)、拍賣、掛牌三種，應(yīng)增加國際上通行的土地租賃制。土地租賃制的好處是靈活性比較大，可根據(jù)各類土地使用的性質(zhì)靈活掌握，分多種層次執(zhí)行。商業(yè)性用地有償使用標(biāo)準(zhǔn)價(jià)格可高一些，關(guān)系民生的住宅用地可實(shí)施優(yōu)惠政策，住房保障性用地和公益性用地可免地價(jià)，等等。

三是改進(jìn)土地“招、拍、掛”制度。目前土地“招、拍、掛”只遵循一個(gè)原則：“價(jià)高者得”。原意是為促使土地高效利用，但實(shí)施30年來，卻變成了“高價(jià)者得”，在土地供應(yīng)緊缺的情況下，必然拉高地價(jià)。事實(shí)上，高溢價(jià)率的“地王”頻繁出現(xiàn)，帶動(dòng)房價(jià)節(jié)節(jié)上升，弊端叢生。房價(jià)泡沫很大程度上是地價(jià)泡沫造成的。為抑制泡沫經(jīng)濟(jì)，必須進(jìn)行改革。建議土地使用權(quán)有償使用方式從現(xiàn)有的以拍賣為主改為以招標(biāo)為主，評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)除出價(jià)高低外，增加房屋質(zhì)量、預(yù)估房價(jià)、生態(tài)環(huán)境、建設(shè)期限等因素，實(shí)施綜合評標(biāo)，避免單純競價(jià)帶來的弊端。

四是改進(jìn)土地供應(yīng)制度，實(shí)行人地掛鉤制度。根據(jù)城鎮(zhèn)化過程中城市人口增加的狀況，相應(yīng)增加住宅建設(shè)用地供給，以保證住宅供給相應(yīng)增加，保持地價(jià)、房價(jià)的基本穩(wěn)定。

（二）深化住房制度改革，健全住房保障制度

三十多年來的住房制度改革，大大促進(jìn)了住宅建設(shè)，大幅度提高了城鎮(zhèn)居民的居住水平和居住質(zhì)量，這一點(diǎn)必須充分肯定。同時(shí)，也應(yīng)看到存在不少不足之處，主要是：房價(jià)漲幅過大，超過承受能力，居民買不起房；對住房社會(huì)保障重視不夠，措施不力。深化住房制度改革要著重在以下兩方面下功夫。

一是要堅(jiān)持住房商品化、市場化方向，嚴(yán)格控制房價(jià)收入比。有一種觀點(diǎn)把房價(jià)高歸罪于住房商品化，這種觀點(diǎn)有所偏頗。住房制度改革必須適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，發(fā)揮市場在房地產(chǎn)資源配置中的決定性作用，要堅(jiān)持市場化改革的方向。同時(shí)，也應(yīng)看到住房是生活必需品，具有社會(huì)保障性一面，必須適當(dāng)控制住房價(jià)格，控制的標(biāo)準(zhǔn)就是房價(jià)收入比。國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)是一套60平方米左右的普通商品住房價(jià)格相當(dāng)于3-6倍居民家庭年收入。而我國目前一、二線大城市房價(jià)收入比都在10以上，顯然房價(jià)距離居民收入水平太遠(yuǎn)。所以，在堅(jiān)持住房市場化的同時(shí)，必須采取必要的措施，降低房價(jià)收入比。

二是要堅(jiān)持住房的社會(huì)性，建立和健全住房社會(huì)保障制度。在住房商品化的體制下，由于商品住房價(jià)位較高，房租相應(yīng)也較貴，中低收入和低收入者難以承受，必須建立住房社會(huì)保障制度，由政府予以補(bǔ)貼。我國目前城市中的住房保障制度已基本建立，但還不健全。主要問題是，住房社會(huì)保障層次性尚不明確，青年職工和農(nóng)民工的住房困難比較突出。深化改革，需要大力發(fā)展廉租住房，逐步把農(nóng)民工納入住房社會(huì)保障范圍，健全廉租住房制度。

（三）深化住房金融體制改革，規(guī)范住房金融市場體系

住房金融包括住房開發(fā)貸款和住房消費(fèi)貸款兩大方面。住房開發(fā)貸款，在支持住房建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，而住房抵押貸款則對促進(jìn)住宅消費(fèi)、支持居民購房起著重大作用。建立完備的住房抵押貸款制度，必須通過深化改革實(shí)施差別化利率政策，支持自住性購房，主要目標(biāo)應(yīng)放在貸款利率和貸款成數(shù)上，對購買自住性第一套住房者實(shí)施優(yōu)惠政策，對購買第二套住房的投資性購房者實(shí)行一定的限制，對投機(jī)性炒買炒賣的購房者不予貸款。住房抵押貸款制度允許有一定的靈活性，應(yīng)建立基礎(chǔ)性制度，依據(jù)住宅市場形勢的變化，在此基礎(chǔ)上靈活掌握。

（四）深化住房財(cái)稅制度改革，促進(jìn)住房建設(shè)和住房消費(fèi)

目前，住房建筑企業(yè)和房地產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)面臨稅負(fù)過重的情況，收費(fèi)種類繁多，加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)又拉高了房價(jià)，對滿足居民住房需求產(chǎn)生不利影響。深化改革必須在清理房地產(chǎn)稅費(fèi)的基礎(chǔ)上，實(shí)施營改增、費(fèi)改稅，減輕企業(yè)稅負(fù)，促使過高的房價(jià)降下來。住房消費(fèi)方面的稅負(fù)過重主要是因?yàn)槎惙N結(jié)構(gòu)不合理，重流通稅，輕保有稅，在二手房交易中稅收過重，加重購房者負(fù)擔(dān)，影響房產(chǎn)順暢流通，而至今尚未開征住房保有稅，不利于對住房供求的宏觀調(diào)控。住房是人們的生活必需品，關(guān)乎民生，住房稅收總的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)是為“住有所居”服務(wù)，減輕稅負(fù)。同時(shí)應(yīng)對不同類型的住房實(shí)施差別化稅收政策：高收入者購買高檔房，稅負(fù)可重一點(diǎn)；低收入者購買中低價(jià)住房，稅負(fù)相應(yīng)輕一點(diǎn)；自住性購房稅負(fù)輕一點(diǎn)，投資性購房稅負(fù)相應(yīng)重一點(diǎn)；開征房地產(chǎn)保有稅，對保有較多房產(chǎn)的投機(jī)性炒買炒賣住房者課以重稅，以抑制投資投機(jī)性購房。

（五）加快法制建設(shè)，建立住房法律體系

我國的住房立法滯后是長期以來的“短板”，盡管輿論多次呼吁制定住宅法、住房社會(huì)保障法，但它們?nèi)赃t遲未能出臺。住房法律制度是最基礎(chǔ)性的制度，是住宅市場健康運(yùn)行的保證，也是城鄉(xiāng)居民居住權(quán)利的保障。貫徹依法治國的思想，應(yīng)當(dāng)集中力量盡快出臺住宅法和住房社會(huì)保障法。同時(shí)，與此相配套，還應(yīng)制定住房土地供應(yīng)法、住房金融法、住房稅法、住房物業(yè)管理法等，構(gòu)建住房法律體系。

三、改進(jìn)調(diào)控方式，構(gòu)建房地產(chǎn)市場長效機(jī)制

建立房地產(chǎn)市場長效機(jī)制，關(guān)鍵是要正確處理好政府與市場的關(guān)系。按照黨的十八屆三中全會(huì)決定中所規(guī)定的原則，既要充分發(fā)揮市場機(jī)制在房地產(chǎn)資源配置中的決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府的調(diào)控功能。為此，長效機(jī)制的構(gòu)建必須從中國國情出發(fā)，正確反映市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

（一）深化住房供給側(cè)改革，充分發(fā)揮供求機(jī)制的作用

供求機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)中供求規(guī)律的作用機(jī)制，是房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控重要的長效機(jī)制。其主要功能是調(diào)節(jié)供求關(guān)系，實(shí)現(xiàn)住房供給和需求的均衡，從而促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展。我國一線城市住宅市場的主要矛盾是住房供不應(yīng)求，拉動(dòng)房價(jià)節(jié)節(jié)上升。為此，要實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，增加住宅建設(shè)用地供應(yīng)，大力發(fā)展中低價(jià)位普通商品住房，千方百計(jì)增加住房供給，同時(shí)要抑制投資投機(jī)性購房，確保自住性住房需求得到充分滿足。

（二）理順房價(jià)，發(fā)揮價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用

價(jià)格機(jī)制是價(jià)值規(guī)律的作用機(jī)制，價(jià)格是房地產(chǎn)市場最重要的調(diào)節(jié)機(jī)制，價(jià)格機(jī)制與供求機(jī)制交互作用，調(diào)節(jié)著房地產(chǎn)資源合理配置。在正常情況下，價(jià)格隨供求關(guān)系變化圍繞價(jià)值上下波動(dòng)，當(dāng)供求均衡時(shí)，價(jià)格與價(jià)值趨向一致，形成均衡價(jià)格。

與一般商品相比較，住房價(jià)格具有多維性特征：一是住房價(jià)格屬性的雙重性，既有商品性，又有社會(huì)性；二是住房價(jià)格功能兼有的資產(chǎn)性和消費(fèi)性；三是住房價(jià)格構(gòu)成的復(fù)雜性和綜合性；四是住房價(jià)格形成機(jī)制的壟斷競爭性；五是住房價(jià)格類型的多層次性；六是住房價(jià)格表現(xiàn)形式的多樣性；七是住房價(jià)格的顯著差別性和個(gè)別性。特別是由于住房的資產(chǎn)性特征，投資投機(jī)性需求對房價(jià)的影響特別大，從而產(chǎn)生虛擬價(jià)格，形成價(jià)格泡沫。前一時(shí)期調(diào)控的成效不佳，主要是由于對住房價(jià)格的多維性特點(diǎn)認(rèn)識不足。因此，只有充分認(rèn)識住房價(jià)格的多維性特征，掌握住房價(jià)格運(yùn)行規(guī)律，制定綜合性政策，才能充分發(fā)揮價(jià)格長效機(jī)制的作用，達(dá)到市場調(diào)控所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

（三）運(yùn)用差別性利率機(jī)制，調(diào)節(jié)住房需求

利率機(jī)制是實(shí)施住房金融制度的機(jī)制和手段，住房貸款利率的高低調(diào)節(jié)著住房需求。用好利率機(jī)制，關(guān)鍵是要實(shí)行差別化利率政策：對首次自住性購房者采取優(yōu)惠利率政策，支持滿足住房需求；對投資性購房者則提高利率；對炒買炒賣住房采取高利率政策，抑制投資投機(jī)性購房需求。

（四）完善稅收稅率機(jī)制，支持自住性住房需求

稅收稅率機(jī)制是貫徹實(shí)施財(cái)稅制度的重要機(jī)制，也是調(diào)節(jié)住房需求的長效機(jī)制。為了充分發(fā)揮稅收稅率機(jī)制的作用，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)；一是要合理設(shè)置房地產(chǎn)稅種，開征房地產(chǎn)保有稅（物業(yè)稅），抑制投資投機(jī)性炒房，其規(guī)范性和效果比單純限購的行政手段要好得多。二是要實(shí)施差別化稅率，調(diào)節(jié)不同收入者之間住房差距，促進(jìn)住房公平。三是通過增減稅負(fù)，調(diào)節(jié)住房需求。例如，當(dāng)住房需求過旺時(shí)，運(yùn)用增稅的手段抑制需求，反之則反，這樣有利于促進(jìn)住房供需平衡。

（五）強(qiáng)化法律機(jī)制，規(guī)范房地產(chǎn)市場運(yùn)行

法律的特點(diǎn)是具有規(guī)范性、科學(xué)性、平等性和強(qiáng)制執(zhí)行性，是最有效的房地產(chǎn)市場調(diào)控手段和長效機(jī)制。在法律面前人人平等，無論是房地產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營者還是個(gè)人，在法律上都享有同等的權(quán)利，要盡應(yīng)盡的義務(wù)。法律具有很強(qiáng)的執(zhí)行力和約束性。房地產(chǎn)市場所有的制度和調(diào)節(jié)性的政策措施，都應(yīng)該法律化，通過立法、執(zhí)法、司法來加以規(guī)范和實(shí)施，真正做到依法調(diào)控。目前，我國在運(yùn)用法律手段實(shí)施宏觀調(diào)控方面十分欠缺，立法滯后，無法可依，執(zhí)法不嚴(yán)，導(dǎo)致房地產(chǎn)市場亂象叢生。為了充分發(fā)揮法律這一長效機(jī)制的作用，必須加快立法，嚴(yán)格執(zhí)法，真正做到依法調(diào)控。

（作者單位：華東師范大學(xué)東方房地產(chǎn)學(xué)院）