蔡琳娜 吳兆明／江蘇省揚(yáng)州市委農(nóng)村工作辦公室

發(fā)揮財(cái)政引導(dǎo)作用構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

蔡琳娜 吳兆明／江蘇省揚(yáng)州市委農(nóng)村工作辦公室

推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，重點(diǎn)是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和新型職業(yè)農(nóng)民，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，完善新型經(jīng)營(yíng)主體扶持政策，探索多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。目前，揚(yáng)州市農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)還是一塊短板，補(bǔ)齊這塊短板，發(fā)揮財(cái)政作用尤其重要。

一、揚(yáng)州構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的客觀必要性

“十二五”以來(lái)，揚(yáng)州市堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)為目標(biāo)，通過(guò)打造農(nóng)業(yè)園區(qū)平臺(tái)、完善基礎(chǔ)設(shè)施裝備、推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育新型主體、推進(jìn)農(nóng)業(yè)信息化等措施，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力進(jìn)一步提高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，但在改造提升傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)還比較滯后，面臨著諸多新的矛盾和挑戰(zhàn)。

一是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外出務(wù)工經(jīng)商，使農(nóng)業(yè)面臨“誰(shuí)來(lái)種地”的問(wèn)題日漸突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全市33萬(wàn)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，50歲以上占72%，女性占61%。2015年共有131.4萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向了城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，占當(dāng)年農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的73%，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移比重繼續(xù)加大，有知識(shí)、有文化的青壯年農(nóng)民絕大多數(shù)出外務(wù)工，在家從事勞動(dòng)生產(chǎn)的是老、弱、婦、幼、病、殘人員，接受新知識(shí)、新技術(shù)的能力較低，很難成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要的職業(yè)農(nóng)民。農(nóng)業(yè)后繼乏人問(wèn)題日益凸顯，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化現(xiàn)象日益嚴(yán)重，今后誰(shuí)來(lái)種地問(wèn)題十分突出。

二是農(nóng)民純收入中來(lái)自農(nóng)業(yè)的比重正在明顯下降，農(nóng)業(yè)（種植業(yè)）在相當(dāng)多的農(nóng)戶那里已經(jīng)只是收入增長(zhǎng)中的“副業(yè)”，因此，“怎么種地”的問(wèn)題已難以回避。揚(yáng)州市人多地少，絕大多數(shù)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的耕地規(guī)模細(xì)小且高度分散，生產(chǎn)效率不高，抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力不強(qiáng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小、主體素質(zhì)偏低，新型經(jīng)營(yíng)主體扶持政策不健全、培育滯后，農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力亟待提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年，農(nóng)村常住居民人均可支配收入16619元，其中一產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入2227元，僅占可支配收入的13.4%，來(lái)自種植業(yè)的收入就更低。種地，對(duì)于不少農(nóng)戶而言，正在變成食之無(wú)肉、棄之可惜的“雞肋”，正越來(lái)越成為農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)中的“兼業(yè)”。

三是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)社會(huì)化服務(wù)支撐不足，嚴(yán)重影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。盡管揚(yáng)州市在農(nóng)機(jī)專業(yè)化服務(wù)、農(nóng)村電子商務(wù)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)等方面取得了一些成績(jī)，但總體上看，農(nóng)民組織化程度仍然很低，農(nóng)業(yè)科技推廣薄弱，規(guī)?；?jīng)營(yíng)的能力仍然較弱，應(yīng)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的能力仍然不強(qiáng)。主要表現(xiàn)為：農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)推進(jìn)規(guī)劃不夠，認(rèn)識(shí)不足，社會(huì)化服務(wù)分散、盲目；經(jīng)營(yíng)主體培育不充分，有一些典型盆景，但輻射帶動(dòng)能力弱；農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)力量不強(qiáng)，存在著社會(huì)化服務(wù)體系結(jié)構(gòu)不合理、功能不完善、服務(wù)總供給不足、服務(wù)輻射面窄、服務(wù)成本高、服務(wù)內(nèi)容和需求脫節(jié)等問(wèn)題；現(xiàn)有基層農(nóng)技推廣、農(nóng)經(jīng)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)還不健全，等等。

四是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，財(cái)政支持需加強(qiáng)。近年來(lái)，揚(yáng)州市各級(jí)財(cái)政通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)等方面的扶持，有力促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的集約化、專業(yè)化、組織化和社會(huì)化經(jīng)營(yíng)。但也存在一些需要思考和改進(jìn)的問(wèn)題，如財(cái)政投入力度還不夠大，投入重點(diǎn)還不夠突出，投入方式還較為簡(jiǎn)單等問(wèn)題。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十二五”期間，揚(yáng)州市本級(jí)財(cái)政投入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)資金約1億元，年均增長(zhǎng)5.4%，其中投入新型經(jīng)營(yíng)主體高效農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)3485萬(wàn)元，占32%；投入新型經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)田水利建設(shè)1780萬(wàn)元，占16.4%；投入新型經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)機(jī)購(gòu)置1645萬(wàn)元，占15.1%；投入新型經(jīng)營(yíng)主體示范培育1589萬(wàn)元，占14.6%；投入龍頭企業(yè)產(chǎn)業(yè)化1052萬(wàn)元，占9.7%；投入新型經(jīng)營(yíng)主體農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)850萬(wàn)元，占7.8%；而投入規(guī)模經(jīng)營(yíng)、社會(huì)化服務(wù)、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、金融信貸等方面資金少之又少。

二、著力構(gòu)建具有揚(yáng)州特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系

“十三五”時(shí)期，揚(yáng)州構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，應(yīng)加大體制機(jī)制創(chuàng)新力度，培育規(guī)?；?jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，加快構(gòu)建職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍，形成一支高素質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者隊(duì)伍，促進(jìn)不同主體之間的聯(lián)合與合作，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)集約化、組織化、規(guī)?；?、社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化水平，促進(jìn)全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)不斷“創(chuàng)造新典型、邁上新臺(tái)階、走在最前列”。

一是做好農(nóng)戶承包地確權(quán)登記頒證工作。土地確權(quán)并賦予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的不同權(quán)能，完善了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，為優(yōu)化組合農(nóng)業(yè)要素資源，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了條件。為此，要進(jìn)一步完善承包合同，健全登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)保護(hù)，建立健全省市縣三級(jí)確權(quán)登記頒證信息管理系統(tǒng)，確保2017年底全市所有農(nóng)業(yè)行政村全面完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問(wèn)題。

二是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

近幾年來(lái)，揚(yáng)州市培育了一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體典型，但總的看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體還處在起步階段，自身實(shí)力還不強(qiáng)，示范帶動(dòng)還較弱，面臨的困難還不少?！笆濉睍r(shí)期，要重點(diǎn)支持新型主體穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)規(guī)模、改善生產(chǎn)條件、提高技術(shù)水平、改進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理等，推動(dòng)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、信貸支持、抵押擔(dān)保、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、設(shè)施用地等政策的落實(shí)，幫助他們解決發(fā)展中遇到的困難和問(wèn)題。扎實(shí)推進(jìn)示范社、示范家庭農(nóng)場(chǎng)建設(shè)，把運(yùn)行規(guī)范的合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)作為政策扶持重點(diǎn)。

三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的最大制約是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小。2015年底，全市耕種面積10畝以下的農(nóng)戶90萬(wàn)戶，占總農(nóng)戶數(shù)的95%以上；全市94.2萬(wàn)農(nóng)戶戶均耕種面積3.5畝。這對(duì)先進(jìn)科技成果應(yīng)用、金融服務(wù)提供、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量提高、生產(chǎn)效益增加、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力提升等，造成了極大影響。因此，要堅(jiān)持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方向，推進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，特別要推進(jìn)以土地集中型為重點(diǎn)、以家庭農(nóng)場(chǎng)為主體的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，形成“家庭農(nóng)場(chǎng)+合作社” “家庭農(nóng)場(chǎng)+農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)”等模式為主的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

工廠化育苗 徐明冬 攝

四是加快建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)。建立完善縣級(jí)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，建立一支高素質(zhì)的仲裁員、調(diào)解員隊(duì)伍，做好土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解與仲裁工作。加強(qiáng)市縣鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)體系建設(shè)，充分發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)在提供發(fā)布交易信息、受理交易咨詢和申請(qǐng)、協(xié)助產(chǎn)權(quán)查詢、組織交易、出具產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易鑒證書和協(xié)助辦理產(chǎn)權(quán)變更登記等方面的功能，推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)公開公正規(guī)范交易。積極探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、處置辦法，解決農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資難問(wèn)題。

五是提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系是構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的重要方面，而且農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模越大，就越需要完善的社會(huì)化服務(wù)體系與之相適應(yīng)。因此，要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)和機(jī)制創(chuàng)新，培育多種形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性服務(wù)組織，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)等現(xiàn)代流通服務(wù)業(yè)。積極推廣聯(lián)耕聯(lián)種、托管代種等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)服務(wù)方式，鼓勵(lì)開展全程托管或主要生產(chǎn)環(huán)節(jié)托管，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一耕作、規(guī)?；a(chǎn)。大力發(fā)展糧食產(chǎn)后服務(wù)體系，增強(qiáng)糧食烘干、除雜、快速檢測(cè)和倉(cāng)儲(chǔ)能力。依托自然村莊、連片地塊或同類產(chǎn)業(yè)，建設(shè)區(qū)域綜合性為農(nóng)服務(wù)平臺(tái)。

六是創(chuàng)新農(nóng)村金融制度。采取多種有效方式，建立適合農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體特點(diǎn)的信用征集和評(píng)價(jià)體系。大力發(fā)展政府支持的“三農(nóng)”融資擔(dān)保和再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，完善銀擔(dān)合作機(jī)制。規(guī)范管理農(nóng)民資金互助合作社，穩(wěn)妥開展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作試點(diǎn)。探索承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支持農(nóng)業(yè)的重要手段，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、增加保險(xiǎn)險(xiǎn)種、提高風(fēng)險(xiǎn)保障水平。

七是加強(qiáng)新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)。大力實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，把返鄉(xiāng)農(nóng)民工納入新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)范圍；支持農(nóng)業(yè)院校辦好涉農(nóng)專業(yè)，定向培養(yǎng)基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村人才。引導(dǎo)有志投身現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的農(nóng)村青年、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、農(nóng)技推廣人員、農(nóng)村大中專畢業(yè)生和退役軍人等加入職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。建立健全職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)扶持機(jī)制，到2020年新型職業(yè)農(nóng)民培育程度達(dá)到50%。

三、揚(yáng)州構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系需要財(cái)政重點(diǎn)支持的領(lǐng)域

“十三五”時(shí)期總體思路：將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系建設(shè)作為財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)，做到總量要增加、增幅要提高、方式要轉(zhuǎn)變、投向要調(diào)整，實(shí)行精準(zhǔn)扶持、重點(diǎn)投放、有效使用。

一是重點(diǎn)支持新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。支持圍繞優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)加大對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體負(fù)責(zé)人的教育培訓(xùn)；支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目，新增農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜；建立財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社、財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)的管理制度；對(duì)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體從商業(yè)銀行取得貸款支付的利息給予貼息；支持家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)科技與裝備水平；對(duì)糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)機(jī)合作社購(gòu)置農(nóng)機(jī)，優(yōu)先給予補(bǔ)貼；支持龍頭企業(yè)拓展產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工能力。

二是重點(diǎn)支持農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營(yíng)主體。支持新型經(jīng)營(yíng)主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。鼓勵(lì)采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營(yíng)方式，探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑。建立土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體租地達(dá)到一定規(guī)模和流轉(zhuǎn)年限的，可按一定標(biāo)準(zhǔn)給予財(cái)政資金補(bǔ)貼，使經(jīng)營(yíng)主體獲得規(guī)模效益。

三是重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。支持社會(huì)化服務(wù)組織通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式為農(nóng)戶提供“耕種管收賣”全程農(nóng)事服務(wù)，特別要支持農(nóng)民合作社實(shí)施的以小麥、水稻為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目。支持社會(huì)化服務(wù)組織購(gòu)置糧食烘干設(shè)備，建設(shè)貯藏倉(cāng)庫(kù)。加大對(duì)基層農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系建設(shè)的扶持力度，以農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系、農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理體系、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)體系為重點(diǎn)，強(qiáng)化其服務(wù)手段、服務(wù)條件和服務(wù)能力建設(shè)。支持稻麥機(jī)械化種植和高效機(jī)械化植保水平的提升，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)全程機(jī)械化。

四是重點(diǎn)支持農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)。因此，要加大對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)的政策扶持和資金投入力度，實(shí)行市場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)予以財(cái)政補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策，通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)或公益性崗位等措施，解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本高、回報(bào)低的問(wèn)題。

五是重點(diǎn)支持農(nóng)村金融改革。完善涉農(nóng)貸款財(cái)稅獎(jiǎng)勵(lì)政策和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，安排專項(xiàng)資金設(shè)立擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)和貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，對(duì)主辦金融機(jī)構(gòu)的壞賬貸款損失予以一定比例的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。支持開發(fā)適應(yīng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體需求的保險(xiǎn)品種，提高保費(fèi)財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。支持地方發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)、漁業(yè)保險(xiǎn)、設(shè)施農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；支持進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。支持建立由財(cái)政出資、不以營(yíng)利為目的的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司。