王艷紅，楊 潔

（河北理工大學(xué)，河北 唐山 063009）

完善政策支撐體系為城鎮(zhèn)建設(shè)提供有力保障

王艷紅，楊 潔

（河北理工大學(xué)，河北 唐山 063009）

城鎮(zhèn)化；政策支撐體系；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)

積極推進城鎮(zhèn)化建設(shè)是目前發(fā)展的必然選擇，是實現(xiàn)城市和農(nóng)村經(jīng)濟共同發(fā)展的有效途徑。但是在農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的諸多問題是由于政府引導(dǎo)不當(dāng)、體制障礙和政策滯后引起的。因此，迫切需要各地政府制定完善的政策體系，為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力的政策保障。

一 政策體系的內(nèi)涵

政策體系是在一定的范圍內(nèi)或按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系將各種政策組合而成有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體，政策間相互作用，以便更好的發(fā)揮各自的作用。政策體系是個系統(tǒng)，它由若干子系統(tǒng)構(gòu)成，政策體系中的子系統(tǒng)，就是具體的不同政策。一個個獨立的政策有其各自的功能和作用，各個單獨的政策相互作用、相互聯(lián)系、相互促進，形成一個政策體系。政策體系從整體的角度，協(xié)調(diào)涉及作用對象的各個方面，使各個子系統(tǒng)在范圍內(nèi)能更有效的發(fā)揮作用。

二 政策體系對城鎮(zhèn)建設(shè)的作用機理

1 政策體系從宏觀角度全面合理的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)的整體利益

政策具有可以引導(dǎo)整個社會朝著政策制定的方向發(fā)展的功能。健全完善的政策體系是加快城鎮(zhèn)建設(shè)的重要保證。城鎮(zhèn)建設(shè)是一項艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受到從科學(xué)、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生到經(jīng)濟、法律、資源、社會保障等各方面政策和環(huán)境的影響。科學(xué)規(guī)劃與合理布局是加快城鎮(zhèn)建設(shè)的前提。

2 政策體系為各城鎮(zhèn)各項工作順利進行保駕護航

政策是國家管理的手段、工具和杠桿。幾乎所有的現(xiàn)代國家和社會都通過政策來開展各項活動，主要體現(xiàn)在國家發(fā)展計劃、維護社會秩序以及處理和協(xié)調(diào)各種政治（如黨派、各社會團體）、經(jīng)濟（如生產(chǎn)與消費、消費與積累、國家、集體和個人）以及民族等利益關(guān)系上。合理有序的城鎮(zhèn)建設(shè)不僅是提高農(nóng)村資源配置效益的有效途徑，有利于農(nóng)村土地集約建設(shè)，提高農(nóng)村生活質(zhì)量，而且有利于實現(xiàn)生產(chǎn)的合理布局，改變二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，從根本上改善農(nóng)民貧困的局面，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

3 政策體系對城鎮(zhèn)建設(shè)中農(nóng)民的利益提供保護

城鎮(zhèn)建設(shè)中，切實保護農(nóng)民的利益問題意義重大。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，推進城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民可能會因為城市建設(shè)項目、政府指定的專門綠化帶、鄉(xiāng)村兩級的自行轉(zhuǎn)讓或租賃集體土地等方式而成為失地農(nóng)民，且這種行為本身“無可厚非”。但是在征地補償方面給予失地農(nóng)民的征地補償款偏低、征占地補償款計算標(biāo)準(zhǔn)不明、相關(guān)補償費用剝離不清以及失地農(nóng)民的社會保障不到位都會嚴(yán)重損害農(nóng)民利益。因此，如何通過政策降低農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險，通過政策調(diào)整企業(yè)和農(nóng)民的利益分配關(guān)系，以及如何通過政策保護失地農(nóng)民的應(yīng)有利益已經(jīng)成為城鎮(zhèn)建設(shè)過程中一個不可回避的政策難題。

三 政策支撐體系建設(shè)的目標(biāo)

1 通過政策支撐體系建設(shè)，推進產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)有效聚集

產(chǎn)業(yè)提升、產(chǎn)業(yè)集聚是城鎮(zhèn)發(fā)展的關(guān)鍵，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)聚集的主要著力點。有了發(fā)達的二、三產(chǎn)業(yè)作為支撐，才能使中心鎮(zhèn)村人氣旺，商機多、經(jīng)濟興。通過政策支持系統(tǒng)的引導(dǎo)和鼓勵，加快產(chǎn)業(yè)集聚，優(yōu)化土地、水、電力等資源配置，吸引人才、技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)向工業(yè)區(qū)集中，把工業(yè)區(qū)建成產(chǎn)業(yè)升級的新高地。

2 通過政策支撐體系建設(shè)，實現(xiàn)勞動力向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移和就業(yè)

一般來說，經(jīng)濟發(fā)展總是伴隨著農(nóng)村勞動力和人口向城鎮(zhèn)的流動。我國的綜合國力和人口壓力，要求我國的城鎮(zhèn)化成本不能過高。城鄉(xiāng)人口無條件的無序自由流動，不僅會付出高昂的代價，而且也是不現(xiàn)實的。在當(dāng)前社會經(jīng)濟條件下，農(nóng)村勞動力和人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移需要政策推動，需要有相應(yīng)的政策對農(nóng)村勞動力和人口的流動進行統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)性計劃，以避免非農(nóng)化的盲目性；通過政策推動，促進農(nóng)村勞動力和人口的有效轉(zhuǎn)移和流動，使農(nóng)村勞動力和人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后真正獲得實惠，享受到城鎮(zhèn)的文化和舒適。

3 通過政策支撐體系建設(shè)，通暢社會投融資渠道

發(fā)展城鎮(zhèn)最大的問題之一便是基礎(chǔ)設(shè)施投入的資金障礙。確定經(jīng)營城鎮(zhèn)理念，改變村鎮(zhèn)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施投入單純依靠政府投資的傳統(tǒng)局面，把城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)作產(chǎn)業(yè)來辦，按照“誰投資、誰受益、誰開發(fā)、誰經(jīng)營”的原則使其產(chǎn)業(yè)化。制訂優(yōu)惠政策，廣泛開辟投融資渠道，切實轉(zhuǎn)換政府職能，發(fā)揮市場機制作用，吸引社會資本、民間資本、外地資本乃至廣大農(nóng)民參與村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、開發(fā)和經(jīng)營，實現(xiàn)多渠道、多方位、多層次籌措中心鎮(zhèn)村建設(shè)資金。

4 通過政策支撐體系建設(shè)，實現(xiàn)社會管理體制和機制的優(yōu)化

城鎮(zhèn)發(fā)展“三分建設(shè)，七分管理”。切實加強城鎮(zhèn)管理，盡力改變“雜、臟、亂、差”現(xiàn)象，著力提升村鎮(zhèn)形象。強化管理，提高城鎮(zhèn)管理水平，努力營造路凈、天藍、地綠、水清、城美的人居環(huán)境，提高中心鎮(zhèn)村居民的幸福指數(shù)；加強宣傳教育，切實增強居民的衛(wèi)生意識和文明意識，著力提高居民素質(zhì)和整個村鎮(zhèn)的文明程度。實現(xiàn)從重經(jīng)濟管理向重社會管理轉(zhuǎn)變，從重部門單項管理向重綜合管理轉(zhuǎn)變。落實措施，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。堅持以人為本，著力營造制度規(guī)范、運作高效的服務(wù)環(huán)境，公開公正、保障有力的法制環(huán)境，開明開放、健康文明的人文環(huán)境和功能完備、整潔優(yōu)美的中心鎮(zhèn)村環(huán)境，全面提升中心鎮(zhèn)村的檔次品位和整體形象。

四 完善城鎮(zhèn)建設(shè)的政策支撐體系建議

目前按照重點建設(shè)城鎮(zhèn)的指導(dǎo)方針，出臺了相關(guān)鼓勵工業(yè)向城鎮(zhèn)規(guī)劃的工業(yè)小區(qū)集中的相關(guān)政策。為加快推進城鎮(zhèn)的建設(shè)，需要進一步完善政策。

1 完善財稅政策，保證城鎮(zhèn)的建設(shè)資金

毫無疑問，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)的集聚和轉(zhuǎn)移，加速城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集約化、產(chǎn)業(yè)化和高科技化需要大量的資金支持。

（1）繼續(xù)加大財政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度

圍繞城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，鼓勵特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、特色產(chǎn)品的開發(fā)、促進產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、產(chǎn)品質(zhì)量安全體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品科技創(chuàng)新、推廣和應(yīng)用以及城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域，不斷加大政府財政資金對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入力度。

（2）繼續(xù)加大財政對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度

各級政府要圍繞城鎮(zhèn)的整體發(fā)展規(guī)劃，在財力允許的條件下，應(yīng)通過貼息貸款、轉(zhuǎn)移支付等形式支持城鎮(zhèn)的道路、供排水、污水及垃圾處理、教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、公共服務(wù)等設(shè)施建設(shè)。應(yīng)制定建設(shè)資金、稅費方面的優(yōu)惠政策，將城鎮(zhèn)上繳的地方稅收和各種收費按一定辦法返還鎮(zhèn)級財政以支持城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展。

2 完善投融資政策，拓寬城鎮(zhèn)建設(shè)的融資渠道

加快城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資改革，充分發(fā)揮市場機制的作用，形成政府、企業(yè)、個人的多元投資體系。

（1）創(chuàng)新投融資渠道

政府要采取一切可行的措施吸引民間資本進入城鎮(zhèn)的建設(shè)領(lǐng)域。在城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展過程中，要在除了政府和金融機構(gòu)投資以外，允許并國內(nèi)、省內(nèi)和市內(nèi)各種民間資本以合作、參股、獨立投資等形式參與城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)項目。鼓勵農(nóng)民帶資進鎮(zhèn)，集資建鎮(zhèn)，招商引資等途徑，充分利用社會的閑散資金，讓農(nóng)民把資金集中到城鎮(zhèn)建設(shè)上來。放開在城鎮(zhèn)從事公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資限制。實行市政設(shè)施有償使用，將公用設(shè)施的收費改為服務(wù)性價格。依照“誰投資、誰所有、誰經(jīng)營、誰受益”的原則，鼓勵社會團體、個人、外商投資于小城鎮(zhèn)的供水、供氣、道路、污水處理、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和園林綠化等基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，國家免征相關(guān)的建設(shè)和營業(yè)性稅費。另外，對參與支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（道路、橋梁、衛(wèi)生、體育等）的民間資本要給予相當(dāng)?shù)膬?yōu)惠條件。

（2）鼓勵金融機構(gòu)投向城鎮(zhèn)建設(shè)

采取基本項目建設(shè)項目經(jīng)營權(quán)抵押、鎮(zhèn)級財政擔(dān)保等措施取得銀行的信貸資金，同時充分發(fā)揮農(nóng)村信用社的作用。通過貼息、減稅等優(yōu)惠政策，鼓勵金融機構(gòu)面向城鎮(zhèn)建設(shè)貸款，支持城鎮(zhèn)建設(shè)。

3 完善戶籍管理制度，促進農(nóng)村勞動力和人口向中心鎮(zhèn)集聚和轉(zhuǎn)移

在建設(shè)城鎮(zhèn)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，現(xiàn)行戶籍制度仍是影響農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的制度性障礙，也是制約農(nóng)村勞動力合理流動和人力資源優(yōu)化配置的一個主要因素。因此，深化戶籍制度改革勢在必行。

（1）盡快出臺遷出農(nóng)民落戶條件

戶籍的功能是對住戶人口進行登記注冊，以實現(xiàn)對住戶與人口的管理。當(dāng)前應(yīng)做的就是繼續(xù)實行按居住地登記戶口的戶籍管理制度。凡在城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)擁有穩(wěn)定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的遷出地的農(nóng)民，均可申報遷入地居民戶口，并在就學(xué)、就業(yè)、兵役等方面與原城鎮(zhèn)居民的權(quán)利、義務(wù)相同。對在城鎮(zhèn)落戶的人員，各地區(qū)、各部門不得收取城鎮(zhèn)建設(shè)增容費及其他類似費用。

（2）實行靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的戶籍管理

對城鎮(zhèn)的戶籍管理實行戶口登記和人口登記并存，逐步實現(xiàn)由以戶為中心的靜態(tài)管理向以人為中心的動態(tài)管理過渡。從性質(zhì)上看，戶口登記應(yīng)屬于靜態(tài)管理的范疇，人口登記則屬于動態(tài)管理的范疇。從城鎮(zhèn)的發(fā)展趨勢上看，人口的流動性增大，單純依靠戶口登記制度很難進行有效的管理和監(jiān)控，人口登記正好可以彌補戶口登記的不足，實現(xiàn)人口的動態(tài)管理。

4 完善教育政策，提高農(nóng)民素質(zhì)

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的核心和關(guān)鍵是農(nóng)民的素質(zhì)問題。長期以來，農(nóng)民受教育程度低，掌握的科學(xué)技術(shù)和文化知識有限，一直是一個文化水平比較低的群體。建設(shè)城鎮(zhèn)必然會使原有的教育資源受到重新分化，區(qū)域資源的整合要求教育資源重新整合，另外城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展必然要求當(dāng)?shù)氐木用竦木C合素質(zhì)有所提高。

（1）促進落戶農(nóng)民子女平等分享教育資源的政策

城鎮(zhèn)的教育資源應(yīng)該重新整合，在遷入人口眾多的地方新設(shè)立學(xué)校，合并搬遷一部分學(xué)校。不管是原先居民還是新遷入農(nóng)民的子女，都應(yīng)享有平等的接受教育的機會。按照所居住地理位置劃片入學(xué)。

（2）加強基礎(chǔ)教育

整合社會教育資源，增加教育投資，逐步改善辦學(xué)條件，提高基礎(chǔ)教育水平。按照人口的重新分布聚集，整合原有的中小學(xué)資源。

（3）發(fā)展職業(yè)教育

針對農(nóng)民的需求特點，向農(nóng)民提供各種類型的職業(yè)教育培訓(xùn)和技術(shù)培訓(xùn)班，使他們掌握一些社會需要的技能，為他們進城就業(yè)提供有力的支持和保障。培訓(xùn)資金的籌措要多元化，以教育基金的形式對受教育農(nóng)民給予部分補貼。

（4）科技和文化推廣

積極增加科技和文化推廣的渠道和形式，向農(nóng)民傳授各種科學(xué)、文化知識，提高農(nóng)民的自身素質(zhì)和文化修養(yǎng)。

5 完善城鎮(zhèn)社會保障制度，解決進鎮(zhèn)農(nóng)民后顧之憂

（1）建立最低生活保障制度

將失地又失業(yè)、處于最低生活保障線以下的農(nóng)民，全部納入社會最低生活救助范疇，做到貧有所扶，困有所濟。針對低收入人群和生活困難人群，包括在農(nóng)村已經(jīng)退出承包田的進城農(nóng)民，提高其最低生活保障，逐步按最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)對民政救濟對象實行基本生活保障，使他們獲得最基本的生活條件。

（2）建立醫(yī)療保險制度

逐步形成以個人出資為主、集體補助為輔、政府適量投入的農(nóng)村醫(yī)療保險制度。按照國家現(xiàn)行政策，對于已安排就業(yè)的人員，有職工所在單位為其辦理職工醫(yī)療保險，對于失地又失業(yè)的人員，由原村委會負責(zé)為其辦理社會醫(yī)療保險，所需保險金由土地出讓費和受益人共同承擔(dān)，通過建立以上兩個層次的醫(yī)療保障體系，使農(nóng)民都能達到病有所醫(yī)。

（3）建立養(yǎng)老保險制度

養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負擔(dān)，建立以社會統(tǒng)籌和個人帳戶相結(jié)合的個人儲蓄積累式養(yǎng)老保險制度。對于農(nóng)轉(zhuǎn)居人員，全部納入養(yǎng)老保險范圍，養(yǎng)老保險金繳納采取”三個一點”的方式解決，即由出讓金支一點，財政補一點，農(nóng)民出一點的方式籌集，使達到法定年齡的退休人員都能實現(xiàn)老有所養(yǎng)。

（4）建立失業(yè)保險制度

失業(yè)保險基金按照以支定收，留有適當(dāng)儲備的原則，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，實行社會統(tǒng)籌。對參加失業(yè)保險的職工，凡屬于非自愿性中斷就業(yè)，并在失業(yè)前累計工作滿一年者，可享受失業(yè)保險待遇。同時，還逐步改變社會保障由勞動、人事、民政、衛(wèi)生、保險等多個部門管理的混亂狀況，建立統(tǒng)一、規(guī)范的社會保障機構(gòu)，達到社會保障的有效、統(tǒng)一管理和穩(wěn)定運行。

[1]強秋波.關(guān)于我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化對策的探索. 漳州師范學(xué)院學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）[J]. 2005, (2).

[2]于維軍，曹桂華. 城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民利益保障問題探析[J]. 中國國土資源經(jīng)濟, 2004, (07).

[3]韓麗.小城鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題與對策.三農(nóng)中國[J].，2005, (8).

[4]馬弛，張榮，彭霞.城市化進程中失地農(nóng)民就業(yè)問題研究[J]. 軟科學(xué)，2004, (6).

[5]中國農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)：現(xiàn)狀、問題和對策，2009年02月27日

Key words: urbanization；policy support system；coordination city and countryside

Abshract：Actively promote the development of urbanization is the inevitable choice and the effective way to achieve the common development of urban and rural economic. However, in the process of urbanization many problems arise due to improper government guidance, institutional barriers and policy lag. Therefore, the urgent need for governments is to formulate comprehensive policy system, providing effective protection for urbanization.

Improve the Policy Support System to Provide Strong Protection for the Cities and Towns

WANG Yan-hong YANG Jie
(Hebei Polytechnic University Library, Tangshan Hebei 063009, China)

F291

A

1673–2804(2010)02-0044-03

2010-05-07