萬(wàn) 立 明

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地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行初探(1959—1961)

萬(wàn) 立 明

中共中央于1958年正式?jīng)Q定，經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債由國(guó)債改為地方公債。1959年至1961年，四川、黑龍江、安徽、福建、遼寧、吉林、江西七省根據(jù)自身的情況及需要相繼發(fā)行了若干地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。這是我國(guó)第一次較為集中地探索發(fā)行地方公債，對(duì)于籌集社會(huì)主義建設(shè)資金、加速地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)發(fā)揮了積極作用。本文對(duì)各省發(fā)行的地方公債進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，并考察其推銷與償還情況，進(jìn)而簡(jiǎn)要評(píng)析此次地方公債發(fā)行的作用、特點(diǎn)等。

國(guó)債；地方公債；地方建設(shè)資金

1954年至1958年，我國(guó)連續(xù)五年發(fā)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，從而把群眾手中的部分資金集中起來(lái)，有力促進(jìn)了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。1958年，中共中央正式制定地方公債政策；1959年至1961年間，全國(guó)許多省份發(fā)行了一定數(shù)量的地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。然而，關(guān)于這一時(shí)期的地方公債發(fā)行問(wèn)題，目前不僅尚無(wú)專文研究，而且很多語(yǔ)焉不詳*筆者僅見(jiàn)到張宏安的《新中國(guó)地方政府債務(wù)史考》(《財(cái)政研究》2011年第10期)、姜長(zhǎng)青的《建國(guó)以來(lái)三次發(fā)行地方債券的歷史考察——以財(cái)政體制變遷為視角》(《地方財(cái)政研究》2010年第4期)、葉青和宋燕的《試論中國(guó)地方公債的百年變遷》(孫文學(xué)、齊海鵬主編：《風(fēng)云際會(huì)財(cái)政史：中國(guó)財(cái)政史教學(xué)科研研討會(huì)論文集》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2009年)，以及劉曉泉的《1960年江西省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債述略》(《當(dāng)代中國(guó)史研究》2014年第5期)等，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債進(jìn)行了簡(jiǎn)略分析或個(gè)案研究。，甚至存在一些錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，例如，很多論著都認(rèn)為“實(shí)際上基本沒(méi)有發(fā)行過(guò)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債”*財(cái)政部財(cái)稅體制改革司編的《財(cái)稅改革十年》寫(xiě)道：“由于種種原因，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債實(shí)際沒(méi)有發(fā)行?！?中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1989年，第301頁(yè)。)另外，郝昭成等編著的《財(cái)稅：體制突破與利益重組》(中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1993年，第238頁(yè))、陳德恒主編的《財(cái)政金融學(xué)》(湖南科學(xué)技術(shù)出版社，1996年，第154頁(yè))和王丙乾的《中國(guó)財(cái)政60年回顧與思考》(中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，第452頁(yè))等都有類似的說(shuō)法。。本文擬對(duì)此進(jìn)行初步考察。

一、經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債由國(guó)債改為地方公債

第一個(gè)五年計(jì)劃實(shí)施后，為籌集更多的建設(shè)資金，中央人民政府決定從1954年起發(fā)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。此后，又決定1955年至1958年每年發(fā)行一期國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。五年內(nèi)，國(guó)債實(shí)際發(fā)行總額為35.46億元，超過(guò)計(jì)劃發(fā)行總額16.96%，相當(dāng)于同期國(guó)家預(yù)算中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出總數(shù)862.24億元的4.11%*鄧子基等：《公債經(jīng)濟(jì)學(xué)——公債歷史、現(xiàn)狀與理論分析》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1990年，第218頁(yè)。，為國(guó)家提供了急需的建設(shè)資金。

在這五期國(guó)債發(fā)行接近尾聲的時(shí)候，中央開(kāi)始下放財(cái)權(quán)，即擴(kuò)大地方財(cái)政管理權(quán)限。1957年11月8日，國(guó)務(wù)院制定《關(guān)于改進(jìn)財(cái)政管理體制的規(guī)定》，劃定中央和地方財(cái)政收支的范圍，確定地方財(cái)政的收入來(lái)源，使地方有一定數(shù)量的機(jī)動(dòng)財(cái)力來(lái)安排自己的特殊支出，明確提出把包括公債收入在內(nèi)的調(diào)劑分成收入作為一種地方財(cái)政收入*《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第10冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，2011年，第597頁(yè)。。隨著工業(yè)“大躍進(jìn)”的開(kāi)始，地方工業(yè)出現(xiàn)了大發(fā)展，因而引起很多地方資金需求的急劇增加。因此，有些地方提議采用發(fā)行地方公債的方法籌集一部分建設(shè)資金，以適應(yīng)這種新情況。

1958年4月2日，中共中央做出《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，提出：(1)從1959年起，全國(guó)性的公債停止發(fā)行。(2)允許各省、自治區(qū)、直轄市在確有必要的時(shí)候發(fā)行地方建設(shè)公債，作為籌集建設(shè)資金的一種輔助手段。(3)各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行地方公債應(yīng)注意幾項(xiàng)原則：推銷的公債收入，應(yīng)當(dāng)大部分留歸專區(qū)和縣，一部分上交省、自治區(qū)調(diào)劑使用；公債利息要低，票面不可過(guò)高；公債發(fā)行數(shù)量要予以控制；等等。*《中共中央文件選集》第27冊(cè)，人民出版社，2013年，第237頁(yè)。5月29日，國(guó)務(wù)院舉行第77次全體會(huì)議，討論和通過(guò)了國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提出的關(guān)于從1959年起停止發(fā)行國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債和允許各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的議案*《就地籌集資金就地辦事 建設(shè)公債將由地方發(fā)行 國(guó)務(wù)院通過(guò)議案，將提請(qǐng)人大常委會(huì)審議決定》，《人民日?qǐng)?bào)》1958年5月30日。。

1958年6月5日，一屆全國(guó)人大常委會(huì)舉行第97次會(huì)議。會(huì)議在聽(tīng)取財(cái)政部副部長(zhǎng)吳波的匯報(bào)后，討論了國(guó)務(wù)院關(guān)于從1959年起停止發(fā)行全國(guó)性的公債，改由各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行一種比較短期的地方公債的議案。國(guó)務(wù)院認(rèn)為，公債發(fā)行需要做適當(dāng)?shù)母淖?，由?guó)債改為地方公債有以下兩大好處：(1)可以根據(jù)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)需要和人民購(gòu)買(mǎi)公債的能力，因地制宜地籌集資金，作為集中閑散資金支援地方建設(shè)的一種輔助方法。(2)就地籌集資金就地辦事，可以同當(dāng)?shù)厝嗣竦睦娓用芮械亟Y(jié)合起來(lái)，更充分地發(fā)揮公債的作用。會(huì)議同意國(guó)務(wù)院的建議，并通過(guò)了《中華人民共和國(guó)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》(簡(jiǎn)稱《條例》)。*《人大常委會(huì)舉行第九十七次會(huì)議 批準(zhǔn)財(cái)政稅收管理權(quán)下放 毛主席命令公布地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例》，《人民日?qǐng)?bào)》1958年6月6日。會(huì)后，毛澤東發(fā)布命令，全文公布《條例》。這表明地方政府舉債要在法律框架下進(jìn)行。

除了上述《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》提到的幾點(diǎn)之外，《條例》還規(guī)定：

省、自治區(qū)、直轄市對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行數(shù)量，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要和可能加以控制，并且必須在自愿認(rèn)購(gòu)的原則下組織推銷，不要使工人、農(nóng)民和其他勞動(dòng)人民因?yàn)檎J(rèn)購(gòu)過(guò)多而造成生活上的困難。

地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的票面金額不宜過(guò)高。公債的利息，年利率一般不宜超過(guò)2%，在必要的時(shí)候，也可以發(fā)行無(wú)息公債。

地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債可以分期償還，償還期限，一般不宜超過(guò)五年。利息于還本時(shí)一次付清。

地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債債券不得當(dāng)作貨幣流通，不得自由買(mǎi)賣(mài)。

地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行，應(yīng)當(dāng)由省、自治區(qū)、直轄市人民委員會(huì)擬訂具體辦法，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)后執(zhí)行，并且報(bào)國(guó)務(wù)院備案。*《中華人民共和國(guó)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債條例 1958年6月5日全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九十七次會(huì)議通過(guò)》，《人民日?qǐng)?bào)》1958年6月6日。

與此同時(shí)，《人民日?qǐng)?bào)》還配發(fā)了《為什么要發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債》的社論，指出：國(guó)務(wù)院1958年“又在改進(jìn)工業(yè)、商業(yè)、財(cái)政的管理體制方面采取了措施，進(jìn)一步解決了中央和地方分工問(wèn)題，大大發(fā)揮了地方積極性，因而今年在全國(guó)出現(xiàn)了生產(chǎn)大躍進(jìn)的高潮。其中特別是農(nóng)業(yè)和地方工業(yè)的發(fā)展更為突出……必然會(huì)給地方帶來(lái)進(jìn)一步解決建設(shè)資金的要求”，因此“決定自1959年起停止發(fā)行全國(guó)性的公債，改由地方政府發(fā)行一種票額較小的、比較短期的地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，這是非常適合時(shí)宜的”，而且“不必由中央規(guī)定指標(biāo)，避免造成分配數(shù)額過(guò)多或過(guò)少的情況”，“通過(guò)發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債籌集的資金，將大部分用于當(dāng)?shù)貫檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工業(yè)建設(shè)……經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債由地方政府發(fā)行，就會(huì)更好地發(fā)揮地方的生產(chǎn)積極性，發(fā)揮人民群眾的積極性”*《為什么要發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債》，《人民日?qǐng)?bào)》1958年6月6日。。

總之，地方公債的發(fā)行主要是為了適應(yīng)“大躍進(jìn)”的形勢(shì)，籌集一部分地方建設(shè)資金。20世紀(jì)50年代后期，隨著高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步形成，中央政府已經(jīng)通過(guò)稅收和利潤(rùn)上繳的方式以及銀行信用，將幾乎所有的社會(huì)財(cái)力集中掌握在自己手中。在“大躍進(jìn)”背景下，地方的建設(shè)資金需求又產(chǎn)生了較大缺口，在財(cái)權(quán)下放的情況下，發(fā)行地方公債正好迎合了當(dāng)時(shí)的形勢(shì)。由國(guó)債改為地方公債，可以使各個(gè)地方能夠根據(jù)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)需要和人民購(gòu)買(mǎi)公債的能力，因地制宜地籌集閑散資金，從而彌補(bǔ)了地方建設(shè)資金的不足，發(fā)揮了地方的生產(chǎn)積極性，也擴(kuò)大了地方財(cái)政管理權(quán)限。

二、各省發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的統(tǒng)計(jì)分析

為了籌集社會(huì)主義建設(shè)資金，加速地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，按照《條例》規(guī)定，許多省份相繼發(fā)行了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。根據(jù)筆者所掌握的資料，這些省份至少包括四川、黑龍江、安徽、福建、遼寧、吉林、江西等。其中有些省連續(xù)兩年或三年發(fā)行了地方公債。這是我國(guó)第一次較為集中地探索發(fā)行地方公債。

值得一提的是，在中央出臺(tái)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債政策之前，甘肅省就開(kāi)始嘗試發(fā)行地方公債。1958年1月，甘肅省人民委員會(huì)決定發(fā)行甘肅省社會(huì)主義建設(shè)集資券3300萬(wàn)元?！陡拭C省社會(huì)主義建設(shè)集資辦法》規(guī)定：凡以金、銀、銀元、器械材料等抵作集資者，均折合人民幣計(jì)算。集資票面額為1元、5元、10元、50元、100元五種。不記名、不掛失?？梢砸淮握J(rèn)購(gòu)一次交款，也可以一次認(rèn)購(gòu)分期交款。利率為年息三厘。此項(xiàng)公債本息原定于十年內(nèi)分三次償還，但在1963年以前已經(jīng)提前全部還清。*《甘肅省志》第37卷(財(cái)稅志)，甘肅人民出版社，1990年，第204頁(yè)。這種社會(huì)主義建設(shè)集資券實(shí)際上與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的性質(zhì)基本一致。

四川是最早根據(jù)中央《條例》發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的省份。1958年7月2日，四川省二屆人大一次會(huì)議討論了《省人民委員會(huì)關(guān)于發(fā)行四川省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的議案》和《四川省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法》。會(huì)議同意發(fā)行地方公債，認(rèn)為議案中所確定的數(shù)額是恰當(dāng)?shù)?，各?jí)政府必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，并號(hào)召全省人民踴躍認(rèn)購(gòu)，保證完成和超額完成任務(wù)。*《四川省志·政務(wù)志》中冊(cè)，方志出版社，2000年，第713頁(yè)。

遼寧、吉林和江西省也先后決定發(fā)行一次地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。1959年6月9日，遼寧省人民委員會(huì)決定發(fā)行1959年遼寧省經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，期限三年，年息四厘*《遼陽(yáng)市財(cái)政志》，沈陽(yáng)出版社，1992年，第334頁(yè)。。隨后，吉林省于6月14日決定在全省發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，并在省二屆人大二次會(huì)議上通過(guò)了《吉林省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法》。此次公債發(fā)行總額為2000萬(wàn)元，推銷繳款期為1959年10月1日至12月31日。*《吉林市志·財(cái)政志》，吉林文史出版社，1994年，第114頁(yè)。江西省人民委員會(huì)于1960年決定在全省范圍內(nèi)發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。3月17日，省長(zhǎng)邵式平署名發(fā)出《江西省人民委員會(huì)關(guān)于發(fā)行1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的指示》，發(fā)行總額為2000萬(wàn)元*華桐主編：《江西40年·財(cái)政卷》，江西人民出版社，1991年，第256—257頁(yè)。。

黑龍江和福建兩省決定于1959年和1960年連續(xù)兩次發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。1958年9月，黑龍江省二屆人大一次會(huì)議做出了發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的決議。省人民委員會(huì)先后頒布黑龍江省1959年和1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債兩個(gè)條例。黑龍江省公債面額分為l元、2元、5元、10元、50元五種，利率為年息2%。*《林口縣志》上卷，黑龍江人民出版社，1999年，第746—747頁(yè)。福建省人民委員會(huì)于1959年3月決定發(fā)行福建省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，1960年按照1959年的辦法再次發(fā)行地方公債。發(fā)行和還本付息事宜由省人民銀行及其所屬機(jī)構(gòu)代理。債券面額分為1元、2元、5元、10元和50元五種。利率一律為年息2%。*《福建省志·金融志》，新華出版社，1996年，第375—376頁(yè)。

安徽省則連續(xù)三年決定發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。1958年10月，安徽省人民委員會(huì)公布《安徽省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債暫行辦法》。1959年12月和1960年12月，又先后通過(guò)了1960年和1961年地方公債發(fā)行辦法。這三年的債券面額都是l元、2元、5元、10元、50元五種。*《安徽省志·財(cái)政志》，方志出版社，1998年，第196頁(yè)。

此外，山西和江蘇兩省曾經(jīng)醞釀過(guò)發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債。1958年9月24日，山西省政協(xié)第34次常委(擴(kuò)大)會(huì)議協(xié)商討論了《山西省發(fā)行1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的辦法(草案)》*《山西通志·政務(wù)志》第33卷(政治協(xié)商會(huì)議篇)，中華書(shū)局，1998年，第69頁(yè)。。9月25日，山西省人民委員會(huì)舉行第33次會(huì)議，通過(guò)《關(guān)于山西省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的辦法》*《山西通志》第49卷(大事記)，中華書(shū)局，1999年，第414頁(yè)。。然而，在官方的各種財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料中，筆者并未找到此次公債的發(fā)行指示、具體辦法及山西全省或各地、市公債推銷情況的統(tǒng)計(jì)，因而只能說(shuō)山西省醞釀過(guò)一個(gè)初步的發(fā)行方案，無(wú)法斷定其是否實(shí)際發(fā)行過(guò)。同年10月，江蘇省二屆人大一次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于發(fā)行江蘇省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的決議》*《江蘇省志·議會(huì) 人民代表大會(huì)志》，江蘇人民出版社，1999年，第349頁(yè)。。后來(lái)，鑒于當(dāng)時(shí)農(nóng)村整社建社工作繁忙，而且雖然在農(nóng)村推銷公債的數(shù)額不大，工作量卻很大，因此，江蘇省人民委員會(huì)第4次會(huì)議討論認(rèn)為，當(dāng)年以不在農(nóng)村發(fā)行公債為宜，決定不發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，只在城市和集鎮(zhèn)采用人民群眾更習(xí)慣的辦法，舉辦“江蘇省地方工業(yè)建設(shè)定期儲(chǔ)蓄”，儲(chǔ)蓄總額3000萬(wàn)元，定期一年，年息四厘八毫*《江蘇財(cái)政史料叢書(shū)》第3輯第1分冊(cè)，方志出版社，1999年，第73頁(yè)。。因此，江蘇省人民委員會(huì)雖然已經(jīng)決定發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，但最終還是根據(jù)實(shí)際情況放棄發(fā)行，改為舉辦定期儲(chǔ)蓄。

綜觀1959年至1961年全國(guó)各省發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債情況(見(jiàn)表1)，1959年有六個(gè)省發(fā)行了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債，1960年有四個(gè)省發(fā)行，而1961年僅有安徽一省發(fā)行。券別主要為1元、2元、5元、10元及50元。當(dāng)時(shí)居民生活水平低，閑置資金少，因而小面額的債券方便各階層人民認(rèn)購(gòu)，便于公債的推銷。各省公債的正面圖案都是有關(guān)社會(huì)主義生產(chǎn)建設(shè)的內(nèi)容，充分反映了公債發(fā)行的主要目的。這些地方公債都不得當(dāng)作貨幣流通或自由買(mǎi)賣(mài)，發(fā)行利率也較低，一般為年息一厘至二厘，這符合《條例》的相關(guān)規(guī)定，但有個(gè)別省份利率超過(guò)了二厘的上限，例如江西和遼寧兩省的年息達(dá)到了四厘。

一個(gè)年度內(nèi)實(shí)際發(fā)行數(shù)額最多的是四川省，共發(fā)行5982.9萬(wàn)元。計(jì)劃發(fā)行總額最多的則是1959年的安徽省，達(dá)6700萬(wàn)元，但實(shí)際完成僅2528萬(wàn)元，占計(jì)劃數(shù)的37.7%。1961年，安徽省完成1881萬(wàn)元，占計(jì)劃數(shù)的62.7%。安徽的發(fā)行任務(wù)之所以沒(méi)有完成，是因?yàn)閺?958年開(kāi)始，安徽農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴(yán)重破壞，加之嚴(yán)重自然災(zāi)害，1958年至1961年，農(nóng)民的生活水平大幅度下降，生活十分艱辛*參見(jiàn)《中國(guó)農(nóng)業(yè)全書(shū)·安徽卷》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2000年，第245—246頁(yè)。。這導(dǎo)致安徽全省經(jīng)濟(jì)困難，財(cái)政收入急劇下降。1960年，黑龍江省也未完成4000萬(wàn)元的計(jì)劃數(shù)，實(shí)際完成3904.5萬(wàn)元，占計(jì)劃數(shù)的97.6%。除上述三次外，其他各省份、各次發(fā)行均超額完成推銷任務(wù)。超額最多的是1960年的安徽，達(dá)38.2%。安徽省三年計(jì)劃發(fā)行總額為12030萬(wàn)元，實(shí)際發(fā)行數(shù)額共計(jì)7660萬(wàn)元，占計(jì)劃總額的63.67%。無(wú)論是計(jì)劃發(fā)行還是實(shí)際發(fā)行總額，安徽都是各個(gè)省份中最多的。

表1：1959年至1961年全國(guó)各省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行一覽表

資料來(lái)源：《當(dāng)代中國(guó)實(shí)物債券圖冊(cè)》，中國(guó)金融出版社，2001年，第187、211、227頁(yè)；《1960年江西省發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債辦法》，《江西政報(bào)》1960年第3期；《四川省志·金融志》，四川辭書(shū)出版社，1996年，第387頁(yè)；《黑龍江省志》第32卷(金融志)，黑龍江人民出版社，1989年，第696頁(yè)；潘心城、余衍溪主編：《福建財(cái)政史》(下)，廈門(mén)大學(xué)出版社，1990年，第350頁(yè)；《吉林省志》第31卷(金融志)，吉林人民出版社，1991年，第244頁(yè)；《遼寧省志·金融志》下卷，遼寧科學(xué)技術(shù)出版社，1996年，第153頁(yè)；《安徽省志·財(cái)政志》，方志出版社，1998年，第196頁(yè)。

總之，各省獲得公債自主發(fā)行權(quán)后，從1959年至1961年，通過(guò)發(fā)行地方公債，四川、黑龍江、安徽、福建、遼寧、吉林、江西七省共籌集建設(shè)資金33723.5萬(wàn)元。發(fā)行地方債成為許多省份籌集建設(shè)資金的一種輔助手段，對(duì)于加快社會(huì)主義建設(shè)具有積極作用。

三、地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的推銷及償還

第一，從推銷方式來(lái)看，主要采用行政手段，按照行政隸屬關(guān)系層層分派任務(wù)，并成立各級(jí)專門(mén)負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。發(fā)行期間，各級(jí)財(cái)政部門(mén)設(shè)立地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債推銷辦公室，組織宣傳，推動(dòng)認(rèn)購(gòu)或督促交款事宜。針對(duì)農(nóng)村地區(qū)，則將任務(wù)逐級(jí)分配到農(nóng)業(yè)社，由社員分戶認(rèn)購(gòu)，農(nóng)業(yè)社代為繳款。例如，為了加強(qiáng)對(duì)1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債推銷工作的領(lǐng)導(dǎo)，在江西省委、省人民委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，成立了江西省公債推銷委員會(huì)，以邵式平、劉瑞森、梁達(dá)等22人為委員，邵式平為主任委員，劉瑞森等5人為副主任委員。該省各行署、專屬和縣(市)人民委員會(huì)亦相應(yīng)地成立了推銷公債的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并由財(cái)政部門(mén)和人民銀行辦理具體工作。*邵式平：《江西省人民委員會(huì)關(guān)于發(fā)行1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的指示》，《江西政報(bào)》1960年第3期。1959年1月21日，哈爾濱市人民委員會(huì)討論推銷1959年黑龍江省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債1000萬(wàn)元的工作計(jì)劃，決定成立哈爾濱市推銷委員會(huì)，按地區(qū)分設(shè)12個(gè)推銷分會(huì)*《哈爾濱市志·政權(quán)》，黑龍江人民出版社，1998年，第278頁(yè)。。6月初，吉林市財(cái)政局進(jìn)行了推銷1959年吉林省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的準(zhǔn)備工作，在深入調(diào)查和征求各縣、區(qū)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，將公債推銷任務(wù)下達(dá)給各縣、區(qū)和各基層單位*《吉林市志·財(cái)政志》，第114頁(yè)。。遼寧省遼陽(yáng)市則組成公債儲(chǔ)蓄委員會(huì)，市長(zhǎng)田少伯為主任委員，吳耕山、徐耀堂為副主任委員，有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人為委員*《遼陽(yáng)市財(cái)政志》，第334頁(yè)。。安徽地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的發(fā)行和還本付息事宜，指定中國(guó)人民銀行安徽省分行及其所屬機(jī)構(gòu)辦理，宣傳動(dòng)員和組織認(rèn)購(gòu)由各級(jí)人民委員會(huì)負(fù)責(zé)，并以財(cái)政部門(mén)和人民銀行為主建立推銷公債辦公室，辦理具體工作*《安徽省志·財(cái)政志》，第196頁(yè)。。另外，江西省在公債推銷的時(shí)候，“實(shí)行政治掛帥，把發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債列為貫徹執(zhí)行黨的社會(huì)主義建設(shè)總路線內(nèi)容之一，結(jié)合農(nóng)村社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)和人民經(jīng)濟(jì)生活的安排，深入宣傳發(fā)行公債的意義”*邵式平：《江西省人民委員會(huì)關(guān)于發(fā)行1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的指示》，《江西政報(bào)》1960年第3期。。上述種種做法有利于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債推銷任務(wù)的順利完成，不過(guò)，雖然在執(zhí)行過(guò)程中強(qiáng)調(diào)“合理分配，自愿認(rèn)購(gòu)”，但實(shí)際上很多認(rèn)購(gòu)者還是別無(wú)選擇，被迫認(rèn)購(gòu)。

第二，從推銷對(duì)象來(lái)看，主要是各省的人民公社及其社員、工商界資方從業(yè)人員，以及廠礦、工商企業(yè)及國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體的職工、居民和其他人員等，其中職工和農(nóng)民為公債認(rèn)購(gòu)的主體。例如，安徽省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行總額為6700萬(wàn)元，其中原計(jì)劃對(duì)職工(包括解放軍官兵)、工商界、市(船)民等發(fā)行2100萬(wàn)元(實(shí)際完成額為2528萬(wàn))，對(duì)農(nóng)民階層發(fā)行4600萬(wàn)元，最終為了支持農(nóng)村人民公社積累資金、發(fā)展生產(chǎn)，在農(nóng)村停止了發(fā)行。1960年，安徽省的發(fā)行任務(wù)為2330萬(wàn)元，具體任務(wù)分配是：對(duì)職工推銷1975萬(wàn)元，同1959年實(shí)際交款數(shù)相等，只占每人每年平均工資的4%左右，低于1959的5%；對(duì)工商界推銷285萬(wàn)元，比1959年實(shí)際交款數(shù)少27.5萬(wàn)元；對(duì)市(船)民推銷70萬(wàn)元，比1959年實(shí)際交款數(shù)少12萬(wàn)元。*田壘：《關(guān)于安徽省1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法(草案)的說(shuō)明》，《安徽政報(bào)》1959年第12期。江西省1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債對(duì)職工(包括部隊(duì))推銷890萬(wàn)元，對(duì)農(nóng)民推銷940萬(wàn)元，對(duì)工商界推銷100萬(wàn)元，對(duì)城市或其他居民推銷70萬(wàn)元*邵式平：《江西省人民委員會(huì)關(guān)于發(fā)行1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的指示》，《江西政報(bào)》1960年第3期。。遼寧省遼陽(yáng)市分配到推銷1959年遼寧省經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的任務(wù)為120萬(wàn)元，全市的推銷任務(wù)又具體分配為：職工100萬(wàn)元、農(nóng)民12萬(wàn)元、工商業(yè)定息戶2萬(wàn)元、駐軍6萬(wàn)元*《遼陽(yáng)市財(cái)政志》，第334頁(yè)。。很顯然，職工和農(nóng)民成為公債的主要承擔(dān)對(duì)象，雖然安徽省的農(nóng)民得以免于承擔(dān)，但有些省份農(nóng)民承擔(dān)的數(shù)量比職工還多。

從實(shí)際繳款來(lái)看，情況仍然如此，即職工和農(nóng)民繳款數(shù)處于前兩位。例如，1959年，福建省周寧縣完成福建省經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債任務(wù)48095元，占任務(wù)總額100.2%，其中職工15821元、工商界360元、農(nóng)民31914元。1960年，該縣完成任務(wù)47743元，占任務(wù)總額111.02%，其中職工16514元、工商界333元、農(nóng)民30896元。*《周寧縣志》，中國(guó)科學(xué)技術(shù)出版社，1993年，第318頁(yè)。吉林省分配給吉林市推銷1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的總額為429萬(wàn)元，其中職工341萬(wàn)元、農(nóng)民73萬(wàn)元、工商業(yè)10萬(wàn)元、市民5萬(wàn)元。經(jīng)過(guò)多方努力，共推銷487.9萬(wàn)元，超過(guò)省分配任務(wù)的13.73%，其中職工認(rèn)購(gòu)404.4萬(wàn)元，農(nóng)民認(rèn)購(gòu)59.2萬(wàn)元，工商業(yè)認(rèn)購(gòu)14.8萬(wàn)元，市民認(rèn)購(gòu)9.5萬(wàn)元。*《吉林市志·財(cái)政志》，第114頁(yè)。1959年底，黑龍江和吉林全省實(shí)際繳款最多的階層是職工(見(jiàn)表2)，承擔(dān)比例都高達(dá)78%，農(nóng)民階層承擔(dān)的比例列第二位，黑龍江為16%，吉林則為14%。

表2：1959年底黑龍江、吉林地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債分階層繳款表

資料來(lái)源：《黑龍江省志》第32卷(金融志)，第696頁(yè)；《吉林省志》第31卷(金融志)，第244頁(yè)。

第三，公債的償還都是以抽簽的方式按比例五年內(nèi)分二至五次償還，公債利息隨同本金一并支付，不計(jì)復(fù)利。例如，1959年遼寧省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的本金于1961年、1962年10月1日到11月末止，以抽簽方式分兩次償還，每次償還總額的50%*《遼陽(yáng)市財(cái)政志》，第334頁(yè)。。《1960年江西省發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債辦法》規(guī)定，當(dāng)年地方公債于1月開(kāi)始發(fā)行，10月1日起計(jì)息，發(fā)行年限五年，以抽簽中號(hào)方式分三次償還，1963年10月30日償還20%，1964年10月30日償還30%，其余在1965年10月30日全部付清*《1960年江西省發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債辦法》，《江西政報(bào)》1960年第3期。。福建省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債每期期限規(guī)定為五年，第三年開(kāi)始抽簽，分三年還本。第三年歸還總額的20%，第四年歸還總額的30%，其余50%于第五年還清。*《福建省志·金融志》，第375—376頁(yè)。吉林省1959年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債償還期五年，自1961年至1964年分四次償還，每次償還推銷總額的25%*《吉林市志·財(cái)政志》，第114頁(yè)。。1959年至1961年，安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的本金分五年五次還清。自發(fā)行年度第二年起，每年10月31日抽簽還本一次，第一次償還總額的10%，第二次15%，第三次20%，第四次25%，第五次30%。自發(fā)行年度11月1日起計(jì)息，對(duì)提前交款的付給貼息。*《安徽省志·財(cái)政志》，第196頁(yè)。相對(duì)而言，安徽省五年內(nèi)分五次償還，而且償債的比例逐步增加，因而地方政府每次償債的壓力較小。遼寧省地方公債的發(fā)行數(shù)額較多，而且是兩年內(nèi)分兩次償還，這難免會(huì)造成地方政府財(cái)政資金的緊張。

另外，對(duì)于調(diào)離、遷移或需要照顧的公債持有人，可以提前兌付本息。例如，《1960年江西省發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債辦法》規(guī)定：購(gòu)買(mǎi)公債以后，因公調(diào)離本省和其他原因到外省居住者，可憑持券人所在單位證明向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行兌還公債本息*《1960年江西省發(fā)行地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債辦法》，《江西政報(bào)》1960年第3期。?！栋不帐?961年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法》規(guī)定：本公債的持有人，因工作調(diào)動(dòng)或遷移到其他省、市、自治區(qū)的，可委托當(dāng)?shù)厝嗣胥y行代為辦理兌付中簽債券本息*《安徽省一九六一年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法》，《安徽政報(bào)》1960年第12期。。1959年和1960年黑龍江地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債到期前，持券人全家出國(guó)或鰥寡孤獨(dú)、榮譽(yù)軍人中生活特殊困難者，可經(jīng)縣(市)人民委員會(huì)批準(zhǔn)，給予提前兌付*《黑龍江省志》第32卷(金融志)，黑龍江人民出版社，1989年，第696頁(yè)。。安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債共計(jì)應(yīng)還本付息7990萬(wàn)元，1962年，為了照顧一些生活特別困難的職工，經(jīng)財(cái)政部門(mén)個(gè)別批準(zhǔn)，到12月共計(jì)提前兌付2500萬(wàn)元，加上前幾年中簽還本的，總共償還約4300萬(wàn)元，尚待還本的3300萬(wàn)元?jiǎng)t在凍結(jié)的1961年財(cái)政結(jié)余存款中解凍解決，并在1963年全部?jī)陡?《安徽省志·財(cái)政志》，第196頁(yè)。。

四、簡(jiǎn)要評(píng)析

首先，地方公債的發(fā)行對(duì)于籌集社會(huì)主義建設(shè)資金、加速地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)起了積極作用。例如，關(guān)于1959年黑龍江地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債的主要用途，省人民銀行于1959年1月向省人民委員會(huì)報(bào)告建議：通過(guò)信貸方式用于流動(dòng)資金和某些小型基建貸款。省人民委員會(huì)同意省人民銀行的報(bào)告，于2月2日批轉(zhuǎn)各專署(市)執(zhí)行。9月，省人民委員會(huì)發(fā)出《關(guān)于各地可以使用公債款項(xiàng)建立副食品生產(chǎn)基地的通知》，規(guī)定可用于發(fā)展畜牧場(chǎng)、水產(chǎn)養(yǎng)殖場(chǎng)等副食品生產(chǎn)基地。據(jù)省人民銀行1962年9月調(diào)查，各地用公債款向300多個(gè)單位發(fā)放小型基本建設(shè)貸款3341萬(wàn)元，占公債入庫(kù)數(shù)的75%。其中，用于辦工業(yè)、搞農(nóng)副業(yè)和其他基本建設(shè)的分別占36.7%、61.6%和1.7%。*《黑龍江省志》第32卷(金融志)，第696頁(yè)。1960年，安徽省地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債提前在1959年推銷，這可以確保1960年初許多建設(shè)項(xiàng)目的動(dòng)工，從而加速了安徽生產(chǎn)建設(shè)的發(fā)展*田壘：《關(guān)于安徽省1960年地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債發(fā)行辦法(草案)的說(shuō)明》，《安徽政報(bào)》1959年第12期。。可見(jiàn)，地方政府根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)發(fā)展的需要，發(fā)行適量的地方公債，不僅是應(yīng)有的權(quán)限，也促使其更好地履行職責(zé)，同時(shí)促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

其次，地方公債政策的出臺(tái)正好是“大躍進(jìn)”時(shí)期，有些省份明顯受浮夸風(fēng)等思想的影響，所確定的公債發(fā)行總額不切實(shí)際。例如，安徽省1959年計(jì)劃發(fā)行總額6700萬(wàn)元，其中向農(nóng)民發(fā)行4600萬(wàn)元，這兩個(gè)計(jì)劃發(fā)行數(shù)額都明顯過(guò)高。以黑龍江和吉林省農(nóng)民實(shí)際繳款的數(shù)額為參照(見(jiàn)表2)，即使安徽沒(méi)有受到1959年至1961年經(jīng)濟(jì)困難的影響，也無(wú)法完成公債推銷任務(wù)，最后只得停止向農(nóng)民發(fā)售。同時(shí)，在推銷公債時(shí)，一味強(qiáng)調(diào)政治掛帥，勢(shì)必影響自愿認(rèn)購(gòu)原則。

再次，新中國(guó)的地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債呈現(xiàn)出如下一些鮮明特點(diǎn)：一是公債的發(fā)行、管理不再由中央批準(zhǔn)而是由地方政府及地方人民代表大會(huì)決定。二是管理形式方面，通過(guò)依照中央《條例》制定的地方公債管理?xiàng)l例進(jìn)行較為寬泛的管理，主要包括對(duì)發(fā)行數(shù)量、票面金額、利息利率、償還期限等的管理。因此，地方公債在很多方面承襲了此前國(guó)債的做法。三是地、市、縣推銷的公債收入大部分留歸本級(jí)財(cái)政使用，一部分由省、自治區(qū)調(diào)劑使用。

然而，此后不久，中共領(lǐng)導(dǎo)人開(kāi)始追求既無(wú)內(nèi)債又無(wú)外債的狀態(tài)，認(rèn)為發(fā)行公債是經(jīng)濟(jì)狀況不良的表現(xiàn)，看公債的消極面多，積極面少，因而包括地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)公債在內(nèi)的所有公債都停止了發(fā)行。1964年7月16日，毛澤東在接見(jiàn)巴基斯坦商業(yè)部部長(zhǎng)瓦希杜扎曼時(shí)說(shuō)：蘇聯(lián)逼我們還債。就在困難幾年中，我們已還了95%，到明年就可以還清。我們不欠外債，也不欠內(nèi)債，到1968年可以還清內(nèi)債。以后內(nèi)債外債都不借，完全靠自力更生。資金從農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)方面來(lái)，從重工業(yè)方面也來(lái)一些。*顧龍生編著：《毛澤東經(jīng)濟(jì)年譜》，中共中央黨校出版社，1993年，第604頁(yè)。此后，在《人民日?qǐng)?bào)》、中共十大報(bào)告及四屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，既無(wú)內(nèi)債又無(wú)外債被視為“社會(huì)主義優(yōu)越性”，我國(guó)公債的發(fā)行也由此中斷了20多年。

(本文作者 同濟(jì)大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授 上海 200092)

(責(zé)任編輯 趙 鵬)

On the Issuance of the Public Debt of Local Economic Construction (1959—1961)

Wan Liming

In 1958 the Central Committee of the CPC formally decided that government bonds for economic construction would be replaced by local bonds. From 1959 to 1961, the seven provinces of Sichuan, Heilongjiang, Anhui, Fujian, Liaoning, Jilin, and Jiangxi, according to their respective situations and needs, issued a number of local economic construction bonds. This was the first time there was a focus on the issuance of local bonds, and it played a positive role in mobilizing socialist construction funds and accelerating local industrial and agricultural production and construction. This article analyzes the local bonds issued by the provinces, examines their marketing and repayment situations, and then briefly evaluates the characteristics and role of local public debt.

D232； F812.5； K271

A

1003-3815(2017)-04-0054-08