萬 立 明

?

地方經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行初探(1959—1961)

萬 立 明

中共中央于1958年正式?jīng)Q定，經(jīng)濟建設(shè)公債由國債改為地方公債。1959年至1961年，四川、黑龍江、安徽、福建、遼寧、吉林、江西七省根據(jù)自身的情況及需要相繼發(fā)行了若干地方經(jīng)濟建設(shè)公債。這是我國第一次較為集中地探索發(fā)行地方公債，對于籌集社會主義建設(shè)資金、加速地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)發(fā)揮了積極作用。本文對各省發(fā)行的地方公債進行了統(tǒng)計分析，并考察其推銷與償還情況，進而簡要評析此次地方公債發(fā)行的作用、特點等。

國債；地方公債；地方建設(shè)資金

1954年至1958年，我國連續(xù)五年發(fā)行國家經(jīng)濟建設(shè)公債，從而把群眾手中的部分資金集中起來，有力促進了國家的經(jīng)濟建設(shè)。1958年，中共中央正式制定地方公債政策；1959年至1961年間，全國許多省份發(fā)行了一定數(shù)量的地方經(jīng)濟建設(shè)公債。然而，關(guān)于這一時期的地方公債發(fā)行問題，目前不僅尚無專文研究，而且很多語焉不詳*筆者僅見到張宏安的《新中國地方政府債務(wù)史考》(《財政研究》2011年第10期)、姜長青的《建國以來三次發(fā)行地方債券的歷史考察——以財政體制變遷為視角》(《地方財政研究》2010年第4期)、葉青和宋燕的《試論中國地方公債的百年變遷》(孫文學、齊海鵬主編：《風云際會財政史：中國財政史教學科研研討會論文集》，東北財經(jīng)大學出版社，2009年)，以及劉曉泉的《1960年江西省地方經(jīng)濟建設(shè)公債述略》(《當代中國史研究》2014年第5期)等，對地方經(jīng)濟建設(shè)公債進行了簡略分析或個案研究。，甚至存在一些錯誤認識，例如，很多論著都認為“實際上基本沒有發(fā)行過地方經(jīng)濟建設(shè)公債”*財政部財稅體制改革司編的《財稅改革十年》寫道：“由于種種原因，地方經(jīng)濟建設(shè)公債實際沒有發(fā)行?！?中國財政經(jīng)濟出版社，1989年，第301頁。)另外，郝昭成等編著的《財稅：體制突破與利益重組》(中國財政經(jīng)濟出版社，1993年，第238頁)、陳德恒主編的《財政金融學》(湖南科學技術(shù)出版社，1996年，第154頁)和王丙乾的《中國財政60年回顧與思考》(中國財政經(jīng)濟出版社，2009年，第452頁)等都有類似的說法。。本文擬對此進行初步考察。

一、經(jīng)濟建設(shè)公債由國債改為地方公債

第一個五年計劃實施后，為籌集更多的建設(shè)資金，中央人民政府決定從1954年起發(fā)行國家經(jīng)濟建設(shè)公債。此后，又決定1955年至1958年每年發(fā)行一期國家經(jīng)濟建設(shè)公債。五年內(nèi)，國債實際發(fā)行總額為35.46億元，超過計劃發(fā)行總額16.96%，相當于同期國家預(yù)算中經(jīng)濟建設(shè)支出總數(shù)862.24億元的4.11%*鄧子基等：《公債經(jīng)濟學——公債歷史、現(xiàn)狀與理論分析》，中國財政經(jīng)濟出版社，1990年，第218頁。，為國家提供了急需的建設(shè)資金。

在這五期國債發(fā)行接近尾聲的時候，中央開始下放財權(quán)，即擴大地方財政管理權(quán)限。1957年11月8日，國務(wù)院制定《關(guān)于改進財政管理體制的規(guī)定》，劃定中央和地方財政收支的范圍，確定地方財政的收入來源，使地方有一定數(shù)量的機動財力來安排自己的特殊支出，明確提出把包括公債收入在內(nèi)的調(diào)劑分成收入作為一種地方財政收入*《建國以來重要文獻選編》第10冊，中央文獻出版社，2011年，第597頁。。隨著工業(yè)“大躍進”的開始，地方工業(yè)出現(xiàn)了大發(fā)展，因而引起很多地方資金需求的急劇增加。因此，有些地方提議采用發(fā)行地方公債的方法籌集一部分建設(shè)資金，以適應(yīng)這種新情況。

1958年4月2日，中共中央做出《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》，提出：(1)從1959年起，全國性的公債停止發(fā)行。(2)允許各省、自治區(qū)、直轄市在確有必要的時候發(fā)行地方建設(shè)公債，作為籌集建設(shè)資金的一種輔助手段。(3)各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行地方公債應(yīng)注意幾項原則：推銷的公債收入，應(yīng)當大部分留歸專區(qū)和縣，一部分上交省、自治區(qū)調(diào)劑使用；公債利息要低，票面不可過高；公債發(fā)行數(shù)量要予以控制；等等。*《中共中央文件選集》第27冊，人民出版社，2013年，第237頁。5月29日，國務(wù)院舉行第77次全體會議，討論和通過了國務(wù)院向全國人大常委會提出的關(guān)于從1959年起停止發(fā)行國家經(jīng)濟建設(shè)公債和允許各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債的議案*《就地籌集資金就地辦事 建設(shè)公債將由地方發(fā)行 國務(wù)院通過議案，將提請人大常委會審議決定》，《人民日報》1958年5月30日。。

1958年6月5日，一屆全國人大常委會舉行第97次會議。會議在聽取財政部副部長吳波的匯報后，討論了國務(wù)院關(guān)于從1959年起停止發(fā)行全國性的公債，改由各省、自治區(qū)、直轄市發(fā)行一種比較短期的地方公債的議案。國務(wù)院認為，公債發(fā)行需要做適當?shù)母淖儯蓢鴤臑榈胤焦珎幸韵聝纱蠛锰帲?1)可以根據(jù)當?shù)亟ㄔO(shè)需要和人民購買公債的能力，因地制宜地籌集資金，作為集中閑散資金支援地方建設(shè)的一種輔助方法。(2)就地籌集資金就地辦事，可以同當?shù)厝嗣竦睦娓用芮械亟Y(jié)合起來，更充分地發(fā)揮公債的作用。會議同意國務(wù)院的建議，并通過了《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例》(簡稱《條例》)。*《人大常委會舉行第九十七次會議 批準財政稅收管理權(quán)下放 毛主席命令公布地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例》，《人民日報》1958年6月6日。會后，毛澤東發(fā)布命令，全文公布《條例》。這表明地方政府舉債要在法律框架下進行。

除了上述《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》提到的幾點之外，《條例》還規(guī)定：

省、自治區(qū)、直轄市對于地方經(jīng)濟建設(shè)公債的發(fā)行數(shù)量，應(yīng)當根據(jù)需要和可能加以控制，并且必須在自愿認購的原則下組織推銷，不要使工人、農(nóng)民和其他勞動人民因為認購過多而造成生活上的困難。

地方經(jīng)濟建設(shè)公債的票面金額不宜過高。公債的利息，年利率一般不宜超過2%，在必要的時候，也可以發(fā)行無息公債。

地方經(jīng)濟建設(shè)公債可以分期償還，償還期限，一般不宜超過五年。利息于還本時一次付清。

地方經(jīng)濟建設(shè)公債債券不得當作貨幣流通，不得自由買賣。

地方經(jīng)濟建設(shè)公債的發(fā)行，應(yīng)當由省、自治區(qū)、直轄市人民委員會擬訂具體辦法，經(jīng)本級人民代表大會通過后執(zhí)行，并且報國務(wù)院備案。*《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例 1958年6月5日全國人民代表大會常務(wù)委員會第九十七次會議通過》，《人民日報》1958年6月6日。

與此同時，《人民日報》還配發(fā)了《為什么要發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債》的社論，指出：國務(wù)院1958年“又在改進工業(yè)、商業(yè)、財政的管理體制方面采取了措施，進一步解決了中央和地方分工問題，大大發(fā)揮了地方積極性，因而今年在全國出現(xiàn)了生產(chǎn)大躍進的高潮。其中特別是農(nóng)業(yè)和地方工業(yè)的發(fā)展更為突出……必然會給地方帶來進一步解決建設(shè)資金的要求”，因此“決定自1959年起停止發(fā)行全國性的公債，改由地方政府發(fā)行一種票額較小的、比較短期的地方經(jīng)濟建設(shè)公債，這是非常適合時宜的”，而且“不必由中央規(guī)定指標，避免造成分配數(shù)額過多或過少的情況”，“通過發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債籌集的資金，將大部分用于當?shù)貫檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的工業(yè)建設(shè)……經(jīng)濟建設(shè)公債由地方政府發(fā)行，就會更好地發(fā)揮地方的生產(chǎn)積極性，發(fā)揮人民群眾的積極性”*《為什么要發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債》，《人民日報》1958年6月6日。。

總之，地方公債的發(fā)行主要是為了適應(yīng)“大躍進”的形勢，籌集一部分地方建設(shè)資金。20世紀50年代后期，隨著高度集中的計劃經(jīng)濟體制逐步形成，中央政府已經(jīng)通過稅收和利潤上繳的方式以及銀行信用，將幾乎所有的社會財力集中掌握在自己手中。在“大躍進”背景下，地方的建設(shè)資金需求又產(chǎn)生了較大缺口，在財權(quán)下放的情況下，發(fā)行地方公債正好迎合了當時的形勢。由國債改為地方公債，可以使各個地方能夠根據(jù)當?shù)亟ㄔO(shè)需要和人民購買公債的能力，因地制宜地籌集閑散資金，從而彌補了地方建設(shè)資金的不足，發(fā)揮了地方的生產(chǎn)積極性，也擴大了地方財政管理權(quán)限。

二、各省發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債的統(tǒng)計分析

為了籌集社會主義建設(shè)資金，加速地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)，按照《條例》規(guī)定，許多省份相繼發(fā)行了地方經(jīng)濟建設(shè)公債。根據(jù)筆者所掌握的資料，這些省份至少包括四川、黑龍江、安徽、福建、遼寧、吉林、江西等。其中有些省連續(xù)兩年或三年發(fā)行了地方公債。這是我國第一次較為集中地探索發(fā)行地方公債。

值得一提的是，在中央出臺地方經(jīng)濟建設(shè)公債政策之前，甘肅省就開始嘗試發(fā)行地方公債。1958年1月，甘肅省人民委員會決定發(fā)行甘肅省社會主義建設(shè)集資券3300萬元?！陡拭C省社會主義建設(shè)集資辦法》規(guī)定：凡以金、銀、銀元、器械材料等抵作集資者，均折合人民幣計算。集資票面額為1元、5元、10元、50元、100元五種。不記名、不掛失?？梢砸淮握J購一次交款，也可以一次認購分期交款。利率為年息三厘。此項公債本息原定于十年內(nèi)分三次償還，但在1963年以前已經(jīng)提前全部還清。*《甘肅省志》第37卷(財稅志)，甘肅人民出版社，1990年，第204頁。這種社會主義建設(shè)集資券實際上與地方經(jīng)濟建設(shè)公債的性質(zhì)基本一致。

四川是最早根據(jù)中央《條例》發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債的省份。1958年7月2日，四川省二屆人大一次會議討論了《省人民委員會關(guān)于發(fā)行四川省1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債的議案》和《四川省1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行辦法》。會議同意發(fā)行地方公債，認為議案中所確定的數(shù)額是恰當?shù)?，各級政府必須堅決貫徹執(zhí)行，并號召全省人民踴躍認購，保證完成和超額完成任務(wù)。*《四川省志·政務(wù)志》中冊，方志出版社，2000年，第713頁。

遼寧、吉林和江西省也先后決定發(fā)行一次地方經(jīng)濟建設(shè)公債。1959年6月9日，遼寧省人民委員會決定發(fā)行1959年遼寧省經(jīng)濟建設(shè)公債，期限三年，年息四厘*《遼陽市財政志》，沈陽出版社，1992年，第334頁。。隨后，吉林省于6月14日決定在全省發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債，并在省二屆人大二次會議上通過了《吉林省1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行辦法》。此次公債發(fā)行總額為2000萬元，推銷繳款期為1959年10月1日至12月31日。*《吉林市志·財政志》，吉林文史出版社，1994年，第114頁。江西省人民委員會于1960年決定在全省范圍內(nèi)發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債。3月17日，省長邵式平署名發(fā)出《江西省人民委員會關(guān)于發(fā)行1960年地方經(jīng)濟建設(shè)公債的指示》，發(fā)行總額為2000萬元*華桐主編：《江西40年·財政卷》，江西人民出版社，1991年，第256—257頁。。

黑龍江和福建兩省決定于1959年和1960年連續(xù)兩次發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債。1958年9月，黑龍江省二屆人大一次會議做出了發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債的決議。省人民委員會先后頒布黑龍江省1959年和1960年地方經(jīng)濟建設(shè)公債兩個條例。黑龍江省公債面額分為l元、2元、5元、10元、50元五種，利率為年息2%。*《林口縣志》上卷，黑龍江人民出版社，1999年，第746—747頁。福建省人民委員會于1959年3月決定發(fā)行福建省1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債，1960年按照1959年的辦法再次發(fā)行地方公債。發(fā)行和還本付息事宜由省人民銀行及其所屬機構(gòu)代理。債券面額分為1元、2元、5元、10元和50元五種。利率一律為年息2%。*《福建省志·金融志》，新華出版社，1996年，第375—376頁。

安徽省則連續(xù)三年決定發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債。1958年10月，安徽省人民委員會公布《安徽省1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債暫行辦法》。1959年12月和1960年12月，又先后通過了1960年和1961年地方公債發(fā)行辦法。這三年的債券面額都是l元、2元、5元、10元、50元五種。*《安徽省志·財政志》，方志出版社，1998年，第196頁。

此外，山西和江蘇兩省曾經(jīng)醞釀過發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債。1958年9月24日，山西省政協(xié)第34次常委(擴大)會議協(xié)商討論了《山西省發(fā)行1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債的辦法(草案)》*《山西通志·政務(wù)志》第33卷(政治協(xié)商會議篇)，中華書局，1998年，第69頁。。9月25日，山西省人民委員會舉行第33次會議，通過《關(guān)于山西省1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債的辦法》*《山西通志》第49卷(大事記)，中華書局，1999年，第414頁。。然而，在官方的各種財政統(tǒng)計資料中，筆者并未找到此次公債的發(fā)行指示、具體辦法及山西全省或各地、市公債推銷情況的統(tǒng)計，因而只能說山西省醞釀過一個初步的發(fā)行方案，無法斷定其是否實際發(fā)行過。同年10月，江蘇省二屆人大一次會議通過《關(guān)于發(fā)行江蘇省1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債的決議》*《江蘇省志·議會 人民代表大會志》，江蘇人民出版社，1999年，第349頁。。后來，鑒于當時農(nóng)村整社建社工作繁忙，而且雖然在農(nóng)村推銷公債的數(shù)額不大，工作量卻很大，因此，江蘇省人民委員會第4次會議討論認為，當年以不在農(nóng)村發(fā)行公債為宜，決定不發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債，只在城市和集鎮(zhèn)采用人民群眾更習慣的辦法，舉辦“江蘇省地方工業(yè)建設(shè)定期儲蓄”，儲蓄總額3000萬元，定期一年，年息四厘八毫*《江蘇財政史料叢書》第3輯第1分冊，方志出版社，1999年，第73頁。。因此，江蘇省人民委員會雖然已經(jīng)決定發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債，但最終還是根據(jù)實際情況放棄發(fā)行，改為舉辦定期儲蓄。

綜觀1959年至1961年全國各省發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債情況(見表1)，1959年有六個省發(fā)行了地方經(jīng)濟建設(shè)公債，1960年有四個省發(fā)行，而1961年僅有安徽一省發(fā)行。券別主要為1元、2元、5元、10元及50元。當時居民生活水平低，閑置資金少，因而小面額的債券方便各階層人民認購，便于公債的推銷。各省公債的正面圖案都是有關(guān)社會主義生產(chǎn)建設(shè)的內(nèi)容，充分反映了公債發(fā)行的主要目的。這些地方公債都不得當作貨幣流通或自由買賣，發(fā)行利率也較低，一般為年息一厘至二厘，這符合《條例》的相關(guān)規(guī)定，但有個別省份利率超過了二厘的上限，例如江西和遼寧兩省的年息達到了四厘。

一個年度內(nèi)實際發(fā)行數(shù)額最多的是四川省，共發(fā)行5982.9萬元。計劃發(fā)行總額最多的則是1959年的安徽省，達6700萬元，但實際完成僅2528萬元，占計劃數(shù)的37.7%。1961年，安徽省完成1881萬元，占計劃數(shù)的62.7%。安徽的發(fā)行任務(wù)之所以沒有完成，是因為從1958年開始，安徽農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到嚴重破壞，加之嚴重自然災(zāi)害，1958年至1961年，農(nóng)民的生活水平大幅度下降，生活十分艱辛*參見《中國農(nóng)業(yè)全書·安徽卷》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2000年，第245—246頁。。這導(dǎo)致安徽全省經(jīng)濟困難，財政收入急劇下降。1960年，黑龍江省也未完成4000萬元的計劃數(shù)，實際完成3904.5萬元，占計劃數(shù)的97.6%。除上述三次外，其他各省份、各次發(fā)行均超額完成推銷任務(wù)。超額最多的是1960年的安徽，達38.2%。安徽省三年計劃發(fā)行總額為12030萬元，實際發(fā)行數(shù)額共計7660萬元，占計劃總額的63.67%。無論是計劃發(fā)行還是實際發(fā)行總額，安徽都是各個省份中最多的。

表1：1959年至1961年全國各省地方經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行一覽表

資料來源：《當代中國實物債券圖冊》，中國金融出版社，2001年，第187、211、227頁；《1960年江西省發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債辦法》，《江西政報》1960年第3期；《四川省志·金融志》，四川辭書出版社，1996年，第387頁；《黑龍江省志》第32卷(金融志)，黑龍江人民出版社，1989年，第696頁；潘心城、余衍溪主編：《福建財政史》(下)，廈門大學出版社，1990年，第350頁；《吉林省志》第31卷(金融志)，吉林人民出版社，1991年，第244頁；《遼寧省志·金融志》下卷，遼寧科學技術(shù)出版社，1996年，第153頁；《安徽省志·財政志》，方志出版社，1998年，第196頁。

總之，各省獲得公債自主發(fā)行權(quán)后，從1959年至1961年，通過發(fā)行地方公債，四川、黑龍江、安徽、福建、遼寧、吉林、江西七省共籌集建設(shè)資金33723.5萬元。發(fā)行地方債成為許多省份籌集建設(shè)資金的一種輔助手段，對于加快社會主義建設(shè)具有積極作用。

三、地方經(jīng)濟建設(shè)公債的推銷及償還

第一，從推銷方式來看，主要采用行政手段，按照行政隸屬關(guān)系層層分派任務(wù)，并成立各級專門負責的機構(gòu)。發(fā)行期間，各級財政部門設(shè)立地方經(jīng)濟建設(shè)公債推銷辦公室，組織宣傳，推動認購或督促交款事宜。針對農(nóng)村地區(qū)，則將任務(wù)逐級分配到農(nóng)業(yè)社，由社員分戶認購，農(nóng)業(yè)社代為繳款。例如，為了加強對1960年地方經(jīng)濟建設(shè)公債推銷工作的領(lǐng)導(dǎo)，在江西省委、省人民委員會領(lǐng)導(dǎo)下，成立了江西省公債推銷委員會，以邵式平、劉瑞森、梁達等22人為委員，邵式平為主任委員，劉瑞森等5人為副主任委員。該省各行署、專屬和縣(市)人民委員會亦相應(yīng)地成立了推銷公債的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并由財政部門和人民銀行辦理具體工作。*邵式平：《江西省人民委員會關(guān)于發(fā)行1960年地方經(jīng)濟建設(shè)公債的指示》，《江西政報》1960年第3期。1959年1月21日，哈爾濱市人民委員會討論推銷1959年黑龍江省地方經(jīng)濟建設(shè)公債1000萬元的工作計劃，決定成立哈爾濱市推銷委員會，按地區(qū)分設(shè)12個推銷分會*《哈爾濱市志·政權(quán)》，黑龍江人民出版社，1998年，第278頁。。6月初，吉林市財政局進行了推銷1959年吉林省地方經(jīng)濟建設(shè)公債的準備工作，在深入調(diào)查和征求各縣、區(qū)意見的基礎(chǔ)上，將公債推銷任務(wù)下達給各縣、區(qū)和各基層單位*《吉林市志·財政志》，第114頁。。遼寧省遼陽市則組成公債儲蓄委員會，市長田少伯為主任委員，吳耕山、徐耀堂為副主任委員，有關(guān)部門的負責人為委員*《遼陽市財政志》，第334頁。。安徽地方經(jīng)濟建設(shè)公債的發(fā)行和還本付息事宜，指定中國人民銀行安徽省分行及其所屬機構(gòu)辦理，宣傳動員和組織認購由各級人民委員會負責，并以財政部門和人民銀行為主建立推銷公債辦公室，辦理具體工作*《安徽省志·財政志》，第196頁。。另外，江西省在公債推銷的時候，“實行政治掛帥，把發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債列為貫徹執(zhí)行黨的社會主義建設(shè)總路線內(nèi)容之一，結(jié)合農(nóng)村社會主義教育運動和人民經(jīng)濟生活的安排，深入宣傳發(fā)行公債的意義”*邵式平：《江西省人民委員會關(guān)于發(fā)行1960年地方經(jīng)濟建設(shè)公債的指示》，《江西政報》1960年第3期。。上述種種做法有利于地方經(jīng)濟建設(shè)公債推銷任務(wù)的順利完成，不過，雖然在執(zhí)行過程中強調(diào)“合理分配，自愿認購”，但實際上很多認購者還是別無選擇，被迫認購。

第二，從推銷對象來看，主要是各省的人民公社及其社員、工商界資方從業(yè)人員，以及廠礦、工商企業(yè)及國家機關(guān)、人民團體的職工、居民和其他人員等，其中職工和農(nóng)民為公債認購的主體。例如，安徽省1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行總額為6700萬元，其中原計劃對職工(包括解放軍官兵)、工商界、市(船)民等發(fā)行2100萬元(實際完成額為2528萬)，對農(nóng)民階層發(fā)行4600萬元，最終為了支持農(nóng)村人民公社積累資金、發(fā)展生產(chǎn)，在農(nóng)村停止了發(fā)行。1960年，安徽省的發(fā)行任務(wù)為2330萬元，具體任務(wù)分配是：對職工推銷1975萬元，同1959年實際交款數(shù)相等，只占每人每年平均工資的4%左右，低于1959的5%；對工商界推銷285萬元，比1959年實際交款數(shù)少27.5萬元；對市(船)民推銷70萬元，比1959年實際交款數(shù)少12萬元。*田壘：《關(guān)于安徽省1960年地方經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行辦法(草案)的說明》，《安徽政報》1959年第12期。江西省1960年地方經(jīng)濟建設(shè)公債對職工(包括部隊)推銷890萬元，對農(nóng)民推銷940萬元，對工商界推銷100萬元，對城市或其他居民推銷70萬元*邵式平：《江西省人民委員會關(guān)于發(fā)行1960年地方經(jīng)濟建設(shè)公債的指示》，《江西政報》1960年第3期。。遼寧省遼陽市分配到推銷1959年遼寧省經(jīng)濟建設(shè)公債的任務(wù)為120萬元，全市的推銷任務(wù)又具體分配為：職工100萬元、農(nóng)民12萬元、工商業(yè)定息戶2萬元、駐軍6萬元*《遼陽市財政志》，第334頁。。很顯然，職工和農(nóng)民成為公債的主要承擔對象，雖然安徽省的農(nóng)民得以免于承擔，但有些省份農(nóng)民承擔的數(shù)量比職工還多。

從實際繳款來看，情況仍然如此，即職工和農(nóng)民繳款數(shù)處于前兩位。例如，1959年，福建省周寧縣完成福建省經(jīng)濟建設(shè)公債任務(wù)48095元，占任務(wù)總額100.2%，其中職工15821元、工商界360元、農(nóng)民31914元。1960年，該縣完成任務(wù)47743元，占任務(wù)總額111.02%，其中職工16514元、工商界333元、農(nóng)民30896元。*《周寧縣志》，中國科學技術(shù)出版社，1993年，第318頁。吉林省分配給吉林市推銷1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債的總額為429萬元，其中職工341萬元、農(nóng)民73萬元、工商業(yè)10萬元、市民5萬元。經(jīng)過多方努力，共推銷487.9萬元，超過省分配任務(wù)的13.73%，其中職工認購404.4萬元，農(nóng)民認購59.2萬元，工商業(yè)認購14.8萬元，市民認購9.5萬元。*《吉林市志·財政志》，第114頁。1959年底，黑龍江和吉林全省實際繳款最多的階層是職工(見表2)，承擔比例都高達78%，農(nóng)民階層承擔的比例列第二位，黑龍江為16%，吉林則為14%。

表2：1959年底黑龍江、吉林地方經(jīng)濟建設(shè)公債分階層繳款表

資料來源：《黑龍江省志》第32卷(金融志)，第696頁；《吉林省志》第31卷(金融志)，第244頁。

第三，公債的償還都是以抽簽的方式按比例五年內(nèi)分二至五次償還，公債利息隨同本金一并支付，不計復(fù)利。例如，1959年遼寧省地方經(jīng)濟建設(shè)公債的本金于1961年、1962年10月1日到11月末止，以抽簽方式分兩次償還，每次償還總額的50%*《遼陽市財政志》，第334頁。?！?960年江西省發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債辦法》規(guī)定，當年地方公債于1月開始發(fā)行，10月1日起計息，發(fā)行年限五年，以抽簽中號方式分三次償還，1963年10月30日償還20%，1964年10月30日償還30%，其余在1965年10月30日全部付清*《1960年江西省發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債辦法》，《江西政報》1960年第3期。。福建省地方經(jīng)濟建設(shè)公債每期期限規(guī)定為五年，第三年開始抽簽，分三年還本。第三年歸還總額的20%，第四年歸還總額的30%，其余50%于第五年還清。*《福建省志·金融志》，第375—376頁。吉林省1959年地方經(jīng)濟建設(shè)公債償還期五年，自1961年至1964年分四次償還，每次償還推銷總額的25%*《吉林市志·財政志》，第114頁。。1959年至1961年，安徽省地方經(jīng)濟建設(shè)公債的本金分五年五次還清。自發(fā)行年度第二年起，每年10月31日抽簽還本一次，第一次償還總額的10%，第二次15%，第三次20%，第四次25%，第五次30%。自發(fā)行年度11月1日起計息，對提前交款的付給貼息。*《安徽省志·財政志》，第196頁。相對而言，安徽省五年內(nèi)分五次償還，而且償債的比例逐步增加，因而地方政府每次償債的壓力較小。遼寧省地方公債的發(fā)行數(shù)額較多，而且是兩年內(nèi)分兩次償還，這難免會造成地方政府財政資金的緊張。

另外，對于調(diào)離、遷移或需要照顧的公債持有人，可以提前兌付本息。例如，《1960年江西省發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債辦法》規(guī)定：購買公債以后，因公調(diào)離本省和其他原因到外省居住者，可憑持券人所在單位證明向當?shù)厝嗣胥y行兌還公債本息*《1960年江西省發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債辦法》，《江西政報》1960年第3期。?！栋不帐?961年地方經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行辦法》規(guī)定：本公債的持有人，因工作調(diào)動或遷移到其他省、市、自治區(qū)的，可委托當?shù)厝嗣胥y行代為辦理兌付中簽債券本息*《安徽省一九六一年地方經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行辦法》，《安徽政報》1960年第12期。。1959年和1960年黑龍江地方經(jīng)濟建設(shè)公債到期前，持券人全家出國或鰥寡孤獨、榮譽軍人中生活特殊困難者，可經(jīng)縣(市)人民委員會批準，給予提前兌付*《黑龍江省志》第32卷(金融志)，黑龍江人民出版社，1989年，第696頁。。安徽省地方經(jīng)濟建設(shè)公債共計應(yīng)還本付息7990萬元，1962年，為了照顧一些生活特別困難的職工，經(jīng)財政部門個別批準，到12月共計提前兌付2500萬元，加上前幾年中簽還本的，總共償還約4300萬元，尚待還本的3300萬元則在凍結(jié)的1961年財政結(jié)余存款中解凍解決，并在1963年全部兌付*《安徽省志·財政志》，第196頁。。

四、簡要評析

首先，地方公債的發(fā)行對于籌集社會主義建設(shè)資金、加速地方工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)起了積極作用。例如，關(guān)于1959年黑龍江地方經(jīng)濟建設(shè)公債的主要用途，省人民銀行于1959年1月向省人民委員會報告建議：通過信貸方式用于流動資金和某些小型基建貸款。省人民委員會同意省人民銀行的報告，于2月2日批轉(zhuǎn)各專署(市)執(zhí)行。9月，省人民委員會發(fā)出《關(guān)于各地可以使用公債款項建立副食品生產(chǎn)基地的通知》，規(guī)定可用于發(fā)展畜牧場、水產(chǎn)養(yǎng)殖場等副食品生產(chǎn)基地。據(jù)省人民銀行1962年9月調(diào)查，各地用公債款向300多個單位發(fā)放小型基本建設(shè)貸款3341萬元，占公債入庫數(shù)的75%。其中，用于辦工業(yè)、搞農(nóng)副業(yè)和其他基本建設(shè)的分別占36.7%、61.6%和1.7%。*《黑龍江省志》第32卷(金融志)，第696頁。1960年，安徽省地方經(jīng)濟建設(shè)公債提前在1959年推銷，這可以確保1960年初許多建設(shè)項目的動工，從而加速了安徽生產(chǎn)建設(shè)的發(fā)展*田壘：《關(guān)于安徽省1960年地方經(jīng)濟建設(shè)公債發(fā)行辦法(草案)的說明》，《安徽政報》1959年第12期。?？梢姡胤秸鶕?jù)本地區(qū)經(jīng)濟及社會發(fā)展的需要，發(fā)行適量的地方公債，不僅是應(yīng)有的權(quán)限，也促使其更好地履行職責，同時促進了地方經(jīng)濟及各項事業(yè)的發(fā)展。

其次，地方公債政策的出臺正好是“大躍進”時期，有些省份明顯受浮夸風等思想的影響，所確定的公債發(fā)行總額不切實際。例如，安徽省1959年計劃發(fā)行總額6700萬元，其中向農(nóng)民發(fā)行4600萬元，這兩個計劃發(fā)行數(shù)額都明顯過高。以黑龍江和吉林省農(nóng)民實際繳款的數(shù)額為參照(見表2)，即使安徽沒有受到1959年至1961年經(jīng)濟困難的影響，也無法完成公債推銷任務(wù)，最后只得停止向農(nóng)民發(fā)售。同時，在推銷公債時，一味強調(diào)政治掛帥，勢必影響自愿認購原則。

再次，新中國的地方經(jīng)濟建設(shè)公債呈現(xiàn)出如下一些鮮明特點：一是公債的發(fā)行、管理不再由中央批準而是由地方政府及地方人民代表大會決定。二是管理形式方面，通過依照中央《條例》制定的地方公債管理條例進行較為寬泛的管理，主要包括對發(fā)行數(shù)量、票面金額、利息利率、償還期限等的管理。因此，地方公債在很多方面承襲了此前國債的做法。三是地、市、縣推銷的公債收入大部分留歸本級財政使用，一部分由省、自治區(qū)調(diào)劑使用。

然而，此后不久，中共領(lǐng)導(dǎo)人開始追求既無內(nèi)債又無外債的狀態(tài)，認為發(fā)行公債是經(jīng)濟狀況不良的表現(xiàn)，看公債的消極面多，積極面少，因而包括地方經(jīng)濟建設(shè)公債在內(nèi)的所有公債都停止了發(fā)行。1964年7月16日，毛澤東在接見巴基斯坦商業(yè)部部長瓦希杜扎曼時說：蘇聯(lián)逼我們還債。就在困難幾年中，我們已還了95%，到明年就可以還清。我們不欠外債，也不欠內(nèi)債，到1968年可以還清內(nèi)債。以后內(nèi)債外債都不借，完全靠自力更生。資金從農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)方面來，從重工業(yè)方面也來一些。*顧龍生編著：《毛澤東經(jīng)濟年譜》，中共中央黨校出版社，1993年，第604頁。此后，在《人民日報》、中共十大報告及四屆全國人大一次會議上，既無內(nèi)債又無外債被視為“社會主義優(yōu)越性”，我國公債的發(fā)行也由此中斷了20多年。

(本文作者 同濟大學馬克思主義學院副教授 上海 200092)

(責任編輯 趙 鵬)

On the Issuance of the Public Debt of Local Economic Construction (1959—1961)

Wan Liming

In 1958 the Central Committee of the CPC formally decided that government bonds for economic construction would be replaced by local bonds. From 1959 to 1961, the seven provinces of Sichuan, Heilongjiang, Anhui, Fujian, Liaoning, Jilin, and Jiangxi, according to their respective situations and needs, issued a number of local economic construction bonds. This was the first time there was a focus on the issuance of local bonds, and it played a positive role in mobilizing socialist construction funds and accelerating local industrial and agricultural production and construction. This article analyzes the local bonds issued by the provinces, examines their marketing and repayment situations, and then briefly evaluates the characteristics and role of local public debt.

D232； F812.5； K271

A

1003-3815(2017)-04-0054-08