劉建偉，朱道榮，王 棟，房 健

（連云港市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，江蘇連云港 222000）

連云港市假劣農(nóng)資銷(xiāo)毀、利用現(xiàn)狀及對(duì)策

劉建偉，朱道榮，王 棟，房 健

（連云港市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法支隊(duì)，江蘇連云港 222000）

假劣農(nóng)資的銷(xiāo)毀和利用已成為農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法過(guò)程中一個(gè)重要步驟。文章在對(duì)連云港市假劣農(nóng)資的銷(xiāo)毀和利用工作調(diào)研的基礎(chǔ)上，分析了罰沒(méi)假劣農(nóng)資管理處理現(xiàn)狀，闡述了主要經(jīng)驗(yàn)做法，指出其存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)對(duì)策。

假劣農(nóng)資 銷(xiāo)毀 利用 現(xiàn)狀 對(duì)策

1 罰沒(méi)假劣農(nóng)資管理處理現(xiàn)狀

1.1 法律法規(guī)依據(jù)

1986年財(cái)政部頒布了《財(cái)政部罰沒(méi)財(cái)物和追回贓款贓物管理辦法》，對(duì)行政機(jī)關(guān)依法沒(méi)收的農(nóng)資的處理進(jìn)行了明確的規(guī)定，但是由于該辦法的立法層次較低，沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，對(duì)罰沒(méi)農(nóng)資的處置規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，而且?guī)в杏?jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，已不能適應(yīng)迅速變化的執(zhí)法實(shí)踐需要。

1996年起施行的《行政處罰法》對(duì)作出沒(méi)收非法財(cái)物處罰決定應(yīng)當(dāng)遵循的程序進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，因而沒(méi)收決定的實(shí)施往往比較嚴(yán)謹(jǐn)。但關(guān)于罰沒(méi)物品的處置僅有該法第五十三條有所規(guī)定，給出了除依法應(yīng)當(dāng)予以銷(xiāo)毀的物品外，依法沒(méi)收的非法財(cái)物必須按照國(guó)家規(guī)定公開(kāi)拍賣(mài)或者按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理3種方法，由于過(guò)于簡(jiǎn)單、原則化而操作性不強(qiáng)。

《中華人民共和國(guó)種子法》、《動(dòng)物防疫法》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《飼料和飼料添加劑管理?xiàng)l例》、《植物檢疫條例》、《植物新品種保護(hù)條例》、《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)[1]，只是對(duì)涉嫌違法的產(chǎn)品或工具設(shè)定了查封扣押或者沒(méi)收的措施，但是對(duì)如何處置沒(méi)有具體規(guī)定。

2011年江蘇省人民政府令第177號(hào)《江蘇省罰沒(méi)財(cái)物、追回贓物和無(wú)主財(cái)物管理規(guī)定》對(duì)罰沒(méi)財(cái)物、追回贓款贓物和無(wú)主財(cái)物的管理和處理都做出了規(guī)定，但是可操作性還是不強(qiáng)。

1.2 經(jīng)驗(yàn)做法

1.2.1 建立規(guī)章制度

連云港市農(nóng)業(yè)主管部門(mén)先后制定了《連云港市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)罰沒(méi)農(nóng)資管理規(guī)定》和《連云港市農(nóng)業(yè)系統(tǒng)罰沒(méi)農(nóng)資處置流程》等內(nèi)部管理制度，實(shí)現(xiàn)了罰沒(méi)農(nóng)資管理的具體操作有章可循。

1.2.2 嚴(yán)格出入庫(kù)管理

市縣兩級(jí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)均按要求設(shè)立了罰沒(méi)農(nóng)資專(zhuān)用庫(kù)房，并對(duì)倉(cāng)庫(kù)管理實(shí)行雙人雙鎖制度，建立了罰沒(méi)農(nóng)資專(zhuān)用賬簿，對(duì)罰沒(méi)農(nóng)資的入庫(kù)時(shí)間、數(shù)量、品名、包裝、規(guī)格、型號(hào)逐一登記，等級(jí)入庫(kù)的罰沒(méi)農(nóng)資來(lái)源、增減變動(dòng)及庫(kù)存數(shù)量對(duì)庫(kù)存罰沒(méi)農(nóng)資進(jìn)行定期匯總、盤(pán)點(diǎn)，保證罰沒(méi)農(nóng)資的賬物相符（表1）。根據(jù)罰沒(méi)農(nóng)資產(chǎn)品的種類(lèi)、特點(diǎn)集合處置方式，對(duì)其實(shí)施分類(lèi)保管并對(duì)其流向進(jìn)行記錄，實(shí)現(xiàn)罰沒(méi)農(nóng)資管理事前、事中和事后的全程監(jiān)控。對(duì)按規(guī)定需退回的暫扣（登記保存）農(nóng)資，制訂了完善的農(nóng)資轉(zhuǎn)賬手續(xù)和賬務(wù)處理程序，嚴(yán)格保證農(nóng)資在存放期間的完整。

1.2.3 實(shí)行分類(lèi)處理

（1）常規(guī)稻麥種子的處理。為防止假劣種子第2次進(jìn)入市場(chǎng)流通，對(duì)于大部分種子連云港們都是以商品糧形式進(jìn)行公開(kāi)拍賣(mài)，一般情況下，每年處理兩次，都是選擇在同批種子銷(xiāo)售季節(jié)結(jié)束后進(jìn)行，將包裝的種子破包后散裝銷(xiāo)售。2011年以來(lái)，全市農(nóng)業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)共處理假劣水稻小麥種子14.6萬(wàn)kg。

（2）按規(guī)定需銷(xiāo)毀的農(nóng)資。各地區(qū)基本都是采取燒毀的辦法處理[2～4]，近年來(lái)，由于擔(dān)心會(huì)造成土壤及水體的污染，不利于環(huán)保，對(duì)部分農(nóng)資委托具有相應(yīng)處置資質(zhì)的危險(xiǎn)廢物持證經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行處置，近年來(lái)，連云港市光大環(huán)保（連云港）固廢處置有限公司、連云港市賽科廢料處置有限公司等固廢處理企業(yè)直接銷(xiāo)毀罰沒(méi)假劣農(nóng)資2 470 kg。但是由于經(jīng)費(fèi)限制，而更多的是采取集中倉(cāng)庫(kù)統(tǒng)一保管待銷(xiāo)毀的方式，詳見(jiàn)表2。

表1 2011年以來(lái)罰沒(méi)農(nóng)資逐年入庫(kù)數(shù)量和變現(xiàn)收入對(duì)照

表2 2011年以來(lái)罰沒(méi)農(nóng)資處置方式情況

（3）多途徑利用。對(duì)于部分雖然違法生產(chǎn)但是產(chǎn)品質(zhì)量沒(méi)有問(wèn)題的種子，進(jìn)行再利用，采取報(bào)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)同意后，贈(zèng)送給農(nóng)業(yè)部門(mén)的試驗(yàn)基地進(jìn)行品種的，用于品種試驗(yàn)示范和安全性測(cè)試。對(duì)尚有使用價(jià)值的農(nóng)藥、獸藥，如：有效成分含量高于或低于產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的劣質(zhì)農(nóng)藥，以及添加隱形成分（高毒或禁、限用的除外）的假農(nóng)藥，采取廠家回收的辦法進(jìn)行處理，并跟廠家簽訂相關(guān)責(zé)任協(xié)議，防止2次進(jìn)入市場(chǎng)流通，詳見(jiàn)表2。

1.2.4 實(shí)行陽(yáng)光操作

（1）統(tǒng)一工作流程。所有的假劣農(nóng)資的處置均按照設(shè)定的程序，履行報(bào)批審核手續(xù)，由執(zhí)法部門(mén)填寫(xiě)《沒(méi)收農(nóng)資處理意見(jiàn)表》報(bào)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)法制部門(mén)審核，分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。（2）實(shí)行公開(kāi)拍賣(mài)。對(duì)于種子轉(zhuǎn)商的處理，事先委托物價(jià)局價(jià)格認(rèn)證中心，對(duì)認(rèn)證標(biāo)的罰沒(méi)農(nóng)資進(jìn)行認(rèn)證評(píng)估，并多渠道公開(kāi)信息，最大限度招攬競(jìng)拍客戶，實(shí)行收益最大化。（3）強(qiáng)化監(jiān)督。超過(guò)0.5萬(wàn)kg的種子轉(zhuǎn)商時(shí)，堅(jiān)持邀請(qǐng)農(nóng)業(yè)主管部門(mén)計(jì)財(cái)處（科）和監(jiān)察室（科）派員到現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督全過(guò)程。

2 存在的問(wèn)題

2.1 處置機(jī)制缺失

（1）沒(méi)收與處置權(quán)不分。目前連云港市罰沒(méi)農(nóng)資管理，沒(méi)有明確規(guī)定的管理部門(mén)，執(zhí)法實(shí)踐中遵循著“誰(shuí)沒(méi)收，誰(shuí)處理”的原則。農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)自己處置本部門(mén)沒(méi)收的農(nóng)資，缺乏有效的監(jiān)督，自由度大，隨意性強(qiáng)。（2）經(jīng)費(fèi)不足。市縣都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的處置經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致大量的罰沒(méi)堆積在倉(cāng)庫(kù)里無(wú)法處理。

2.2 罰沒(méi)手續(xù)不規(guī)范

（1）適用法律錯(cuò)誤。對(duì)一些法律沒(méi)有要求的沒(méi)收的農(nóng)藥、化肥、種子等農(nóng)資，基層執(zhí)法實(shí)踐中常常會(huì)強(qiáng)行沒(méi)收。（2）部分先行登記保存或者查封扣押的農(nóng)資，當(dāng)事人長(zhǎng)期置之不理，無(wú)主農(nóng)資沒(méi)有執(zhí)法部門(mén)的認(rèn)定書(shū)，造成沒(méi)有合法的手續(xù)，罰沒(méi)財(cái)物在入庫(kù)、出庫(kù)上沒(méi)有辦手續(xù)。

2.3 保管不善

雖然每個(gè)單位都設(shè)有專(zhuān)用庫(kù)房，但是庫(kù)房的設(shè)備條件有限，造成不同當(dāng)事人、不同種類(lèi)、不同存放要求的農(nóng)資混合疊放，還有的同一批農(nóng)資分幾個(gè)地方保管，有的倉(cāng)庫(kù)同時(shí)放置其他雜物，很難做到農(nóng)資保管存放規(guī)范有序?；蛘吡看蟮霓r(nóng)資直接封存于當(dāng)事人處，導(dǎo)致部分封存于當(dāng)事人處的農(nóng)資被當(dāng)事人自行銷(xiāo)售，無(wú)法罰沒(méi)。

2.4 處置不夠規(guī)范

對(duì)于依法扣留的罰沒(méi)農(nóng)資，哪些應(yīng)銷(xiāo)毀，哪些該變價(jià)收購(gòu)、拍賣(mài)，標(biāo)準(zhǔn)不明、界限不清，操作起來(lái)隨意性大，有的甚至一毀了之；由于各縣區(qū)所都設(shè)有保管倉(cāng)，各所間罰沒(méi)的農(nóng)資數(shù)量上又有差別，有的每年處理1次，有的可能2～3年才處理1次，缺乏農(nóng)資處理時(shí)間的統(tǒng)一性、及時(shí)性。

3 對(duì)策

3.1 健全制度

部、省或市農(nóng)業(yè)主管部門(mén)盡可能規(guī)范性文件出臺(tái)《假劣農(nóng)資管理和處置辦法》，對(duì)假劣農(nóng)資的管理和處理、罰沒(méi)收入管理、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)管理、票據(jù)管理、監(jiān)督檢查等作出詳細(xì)的規(guī)定。

3.2 狠抓2個(gè)環(huán)節(jié)

（1）把好出入庫(kù)環(huán)節(jié)。辦案人員在外辦案徑行罰沒(méi)入庫(kù)的假劣農(nóng)資或至當(dāng)事人處收繳的物品或暫扣轉(zhuǎn)罰沒(méi)的假劣農(nóng)資，應(yīng)由辦案人員開(kāi)具罰沒(méi)票據(jù)，在24 h內(nèi)由辦案人員憑《處罰決定書(shū)》及當(dāng)事人簽字的《送達(dá)回證》和有關(guān)罰沒(méi)票據(jù)至內(nèi)勤處辦理罰沒(méi)物移交手續(xù)，內(nèi)勤將罰沒(méi)假劣農(nóng)資登記在冊(cè)[5]。假劣農(nóng)資需拍賣(mài)、銷(xiāo)毀或作其他處理時(shí)，應(yīng)由辦案人員憑經(jīng)過(guò)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)審批過(guò)的有關(guān)事項(xiàng)審批表至內(nèi)勤處辦理出庫(kù)手續(xù)，內(nèi)勤應(yīng)查驗(yàn)有關(guān)文書(shū)，并在登記臺(tái)賬中予以注明。

（2）保管環(huán)節(jié)。設(shè)置專(zhuān)門(mén)的假劣農(nóng)資存放倉(cāng)庫(kù)，專(zhuān)人負(fù)責(zé)。存放倉(cāng)庫(kù)配備物品進(jìn)出庫(kù)記錄表。物品進(jìn)出庫(kù)記錄表應(yīng)與罰沒(méi)物品登記臺(tái)賬相互對(duì)應(yīng)。物品進(jìn)出庫(kù)要經(jīng)過(guò)仔細(xì)的數(shù)量清點(diǎn)和重量過(guò)磅，并在物品進(jìn)出庫(kù)記錄表上詳細(xì)注明。特別要值得注意的是，在案件調(diào)查初期，對(duì)今后可能要實(shí)施罰沒(méi)的物品采取強(qiáng)制措施時(shí)，不要過(guò)多地考慮當(dāng)事人的求情和當(dāng)?shù)卣膭裾f(shuō)，草率地按照當(dāng)事人提供的賬面數(shù)額或估值作為強(qiáng)制措施的數(shù)量或重量，必須嚴(yán)格依法進(jìn)行數(shù)量清點(diǎn)和重量過(guò)磅，拍攝現(xiàn)場(chǎng)照片并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)后開(kāi)具強(qiáng)措手續(xù)。同時(shí)對(duì)存放在原場(chǎng)所內(nèi)有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的假劣農(nóng)資，不要過(guò)多地考慮降低執(zhí)法成本而采取就地封存的強(qiáng)措手段，要防止當(dāng)事人暗中轉(zhuǎn)移，造成可能對(duì)今后執(zhí)法工作的不利局面。

3.3 遵循3個(gè)原則

在假劣農(nóng)資處置過(guò)程中，應(yīng)該遵循3個(gè)原則：（1）依法處置原則。處置的罰沒(méi)農(nóng)資必須是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法沒(méi)收和追繳的農(nóng)資。處置程序、方法必須符合相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和要求。（2）公開(kāi)處置原則。罰沒(méi)農(nóng)資屬于國(guó)家所有，其處置應(yīng)遵循公開(kāi)、公平、公正原則，處置過(guò)程和結(jié)果必須透明、規(guī)范。集中拍賣(mài)的罰沒(méi)農(nóng)資，應(yīng)通過(guò)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理，以杜絕處置過(guò)程中的暗箱操作。（3）公共利益原則。假劣農(nóng)資銷(xiāo)毀和利用應(yīng)當(dāng)及時(shí)申報(bào)、定期處置，拓寬處置渠道，創(chuàng)新處置方式，在不危及人體健康、人身財(cái)產(chǎn)安全及生態(tài)環(huán)境等公共利益情況下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

3.4 完善4種機(jī)制

（1）建立假劣農(nóng)資銷(xiāo)毀利用的聯(lián)席會(huì)議制度。建立與環(huán)保、財(cái)政等部門(mén)罰沒(méi)假劣農(nóng)資管理和銷(xiāo)毀工作機(jī)制，進(jìn)一步明確相關(guān)部門(mén)的職責(zé)和權(quán)限，定期召開(kāi)會(huì)商會(huì)議。罰沒(méi)農(nóng)資管理和銷(xiāo)毀資金來(lái)源應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。罰沒(méi)農(nóng)資處置實(shí)行屬地管理，各級(jí)農(nóng)業(yè)、環(huán)保、財(cái)政部門(mén)明確責(zé)任，創(chuàng)新工作措施，維護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和食用農(nóng)產(chǎn)品安全，減少環(huán)境污染，保護(hù)人民健康。（2）建立內(nèi)部監(jiān)督約束機(jī)制。制訂假劣農(nóng)資處置工作規(guī)程，明確處置原則、處置方式、工作流程、憑證傳遞、辦理時(shí)限等。實(shí)行辦案與管理相分離、收繳與保管相分離制度，做到應(yīng)收盡收，應(yīng)繳盡繳，保證執(zhí)法人員和農(nóng)資管理人員嚴(yán)格依法履行職責(zé)。還要公開(kāi)罰沒(méi)農(nóng)資執(zhí)罰和處置情況，做到來(lái)源去向明晰、依法及時(shí)處理，接受社會(huì)監(jiān)督。（3）完善價(jià)格鑒證機(jī)制。對(duì)假劣農(nóng)資進(jìn)行轉(zhuǎn)商等拍賣(mài)處理時(shí)，嚴(yán)格遵守，公開(kāi)拍賣(mài)標(biāo)的保留價(jià)的確定，直接變價(jià)處理和銷(xiāo)毀后殘值變價(jià)處理罰沒(méi)農(nóng)資價(jià)格的制訂，均通過(guò)市物價(jià)管理部門(mén)，進(jìn)行價(jià)格鑒證。（4）建立監(jiān)督檢查機(jī)制。建立財(cái)務(wù)、監(jiān)察、審計(jì)“三位一體”監(jiān)督檢查體系，定期對(duì)罰沒(méi)農(nóng)資管理的制度建設(shè)、罰沒(méi)票據(jù)使用情況、罰沒(méi)農(nóng)資移交情況等進(jìn)行稽查[6]，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。將罰沒(méi)農(nóng)資管理工作落實(shí)情況納入行政執(zhí)法單位目標(biāo)考核工作中，提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門(mén)對(duì)罰沒(méi)農(nóng)資統(tǒng)一管理，統(tǒng)一處置工作的認(rèn)識(shí)。

[1] 王帥．關(guān)于打假護(hù)農(nóng)問(wèn)題的法律思考．山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008，10（2）：42～44

[2] 劉繼槐．濟(jì)南市“綠劍護(hù)農(nóng)”假劣農(nóng)資集中銷(xiāo)毀．農(nóng)業(yè)知識(shí)：瓜果菜，2010，（5）：7

[3] 劉剛．福建集中銷(xiāo)毀假劣違禁農(nóng)資．農(nóng)藥市場(chǎng)信息，2009，（22）：14

[4] 姜玉蘭．青島市集中銷(xiāo)毀一批假冒偽劣農(nóng)資．農(nóng)業(yè)知識(shí)，2014，（3）：46

[5] 王建平，石鷺?lè)迹晟屏P沒(méi)物資管理的對(duì)策．中國(guó)財(cái)政，2012，（23）：57

[6] 董彬彬．淺析我國(guó)罰沒(méi)收入管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策．經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2014，（35）：261～262