■張 萍 張曉霞

縣級投資項目審計風險防控

■張 萍 張曉霞

近年來，在上級主管部門和縣政府的重視和指導下，經(jīng)過不斷探索，各縣級審計機關(guān)逐步形成各具特色的審計工作管理機制和審計方法。在審計項目增多、審計人手緊缺的情況下，本著精益求精、作風務實、踏實肯干的精神，保質(zhì)保量地完成每年的投資審計任務，在堵塞漏洞管理，避免投資浪費，提高資金使用效率等方面取得了一定的成效。不僅為政府節(jié)約了大量的建設資金，還為反腐倡廉筑起了一道“防火墻”。但筆者多年從事縣級政府投資審計工作，因部分地方政府對審計機關(guān)審計監(jiān)督權(quán)限認識的偏差等原因，致使投資審計存在以審代結(jié)等問題，為投資審計帶來了不容忽視的潛在風險，應采取措施予以解決。

一、縣級投資審計的現(xiàn)狀

工程項目建設周期長、涉及環(huán)節(jié)多、參與單位多，在工程前期立項環(huán)節(jié)、招投標環(huán)節(jié)、施工建設環(huán)節(jié)、質(zhì)量監(jiān)管環(huán)節(jié)、工程款結(jié)算環(huán)節(jié)等容易發(fā)生問題，如通過擴大投資規(guī)模、建設標準及規(guī)避招投標，擅自變更工程設計、偷工減料、提高工程造價等獲取不正當利益。投資審計涉及面廣、審計事項復雜，是一項政策性和專業(yè)性很強的工作，對投資審計人員的要求很高。審計人員不僅要具備各項工程專業(yè)理論知識和豐富的實踐經(jīng)驗，而且要掌握一定的財務知識和投資審計相關(guān)法律法規(guī)。審計署頒布施行的《政府投資項目審計規(guī)定》將投資績效審計作為固定資產(chǎn)投資審計的重點之一，但縣級審計機關(guān)投資審計主要從工程資料中通過多結(jié)算工程款等問題發(fā)現(xiàn)疑點，從表面現(xiàn)象揭示問題，反映多結(jié)算工程價款、多計工程投資成本、工程建設程序不規(guī)范等問題較多，對投資績效關(guān)注較少。因一些縣采取政府投資項目“必審制”、“以審代結(jié)”，審計結(jié)果作為支付工程款依據(jù)的做法，據(jù)調(diào)查，近年來，部分縣級審計局在只配備2至4個專業(yè)人員且專業(yè)結(jié)構(gòu)單薄的情況下，每年審計項目均達 150個以上，審計項目多、覆蓋面廣與審計專業(yè)人員不足、審計手段有限的矛盾日益突顯，嚴重制約了縣級投資審計工作的正常開展和良性發(fā)展。

二、縣級投資審計存在的主要問題

1.審計機關(guān)人手少，接審項目多。近年來，各縣在實施“強工興城”和推進民生工程的戰(zhàn)略過程中，興建了大量的政府投資項目，審計項目逐步增加，但受機關(guān)編制限制，審計機關(guān)配備專業(yè)人員數(shù)量并沒有相應增多。如某縣審計局投資審計人員共計2名，按2016年已完成的決算（結(jié)算）審計項目153個計算，人均完成審計（協(xié)助）項目近 77個，顯然大大超出了審計人員能夠承擔的工作量?？h級審計機關(guān)為了增加專業(yè)人員，嘗試采取公開招聘合同制專業(yè)人員，但效果不太好。究其原因，一是本地專業(yè)技術(shù)人員存量少，有資質(zhì)、有能力的工程專業(yè)人員不愿在小縣城就業(yè)；二是待遇較低，留不住專業(yè)人才。

2.項目管理不規(guī)范，審計結(jié)果出具難，歷時長。由于建設項目涉面廣，工程建設項目管理不規(guī)范，如建設單位從事工程管理的人員對工程建設程序不熟悉，業(yè)務能力欠缺；監(jiān)理服務機構(gòu)缺乏獨立性，不能發(fā)揮應有的監(jiān)管職責；一些工程造價編制單位在編制工程預算書或結(jié)算書時，重服務、輕公正，隨意性太強，工程預算書或結(jié)算書缺乏真實性、準確性，尤其是送審的工程結(jié)算普通存在高估冒算的現(xiàn)象；有些管理人員對簽證資料不簽明確意見或簽上“由審計部門審定”的字樣，直接將問題上交審計機關(guān)。由于以上原因，造成審計項目資料不完整、不規(guī)范，甚至不真實，導致審計機關(guān)裁決難、審計結(jié)果出具難，甚至在社會上造成項目審計的歷時太長的負面影響。

3.縣級投資項目“逢建必審”，審計任務繁重。目前縣級政府希望審計機關(guān)起到“把關(guān)”的作用，由于投資審計是工程建設的最后一個關(guān)口，這對于審計機關(guān)投資審計工作來講是一種考驗和挑戰(zhàn)。經(jīng)統(tǒng)計，近年來各縣級審計機關(guān)每年接受送審金額在五十萬元以下項目大多不少于五十個，此類項目多半是未納入年度審計計劃的“簡易程序”審計項目，此類項目雖然施工周期短，也相對簡單，但大多建設程序不規(guī)范，送審資料不全。有未經(jīng)過發(fā)改委立項的、有未經(jīng)過財政預算評審的、有未進行招標程序的、有未經(jīng)過建設單位驗收的、有雖驗收但驗收量不準確的，此類項目不僅浪費了較大一部分審計資源，導致較大金額的投資項目的審計或監(jiān)管、復核工作無暇顧及、大打折扣。同時項目程序的簡化導致漏洞多，相應增加了審計風險，“逢建必審”的做法對于審計工作質(zhì)量、防控審計風險提出了更高要求?！胺杲ū貙彙薄ⅰ耙詫彺Y(jié)”的做法不僅不符合國家對投資審計的角色定位，更違背了2016年1月5日審計署發(fā)布《審計署關(guān)于 2016年地方審計機關(guān)重點抓好的十項工作》第八條“地方各級審計機關(guān)要進一步加強審計制度規(guī)范化建設，推動完善審計制度，確保嚴格依法依規(guī)履行審計監(jiān)督職責。嚴格規(guī)范審計行為，要嚴格依法在法定職責范圍內(nèi)開展審計監(jiān)督工作，特別是市、縣審計機關(guān)要規(guī)范投資審計行為，不得超越審計權(quán)限介入與審計無關(guān)的項目審批和管理環(huán)節(jié)，堅決杜絕“以審代結(jié)（算）”和“以審代補（償）”的做法，杜絕未納入年度審計計劃的“簡易程序”審計項目。

三、加強縣級投資審計風險防范的建議

投資審計是審計機關(guān)重要職責，多年來也取得較好的成效，但由于審計機關(guān)權(quán)限、條件以及其他因素限制，投資審計工作不能也不應“包打天下”，應當從以下幾個方面進行有效的防范和應對。

1.嚴把項目接審關(guān)口，項目分類處理。一是規(guī)范送審流程及明確送審資料完整性的硬性要求。為了規(guī)范建設單位報送決（結(jié)）算行為，加快審計進度，提高審計質(zhì)量，劃分審計單位、建設單位、施工單位的責任，完善送審資料清單，從項目立項到工程竣工驗收資料，要全部到位方可審計。做到了每個項目報送時，建設單位要填寫《要求審計的函》、《承諾書》、《項目基本情況表》、《工程建設總結(jié)》及完整的工程資料，并裝訂成冊，施工單位要向建設單位填寫《承諾書》并抄送縣審計局一份。明確了被審計單位為建設單位，建設單位在項目審計過程中，必須承擔相應的責任和義務。二是根據(jù)投資額大小劃分兩個層級，將投資50萬元以下的建設項目，由建設單位直接委托社會中介機構(gòu)進行工程造價咨詢，縣審計部門、財政部門按各自監(jiān)督范圍進行抽查審計。今后逐步擴大建設部門自行審核或委托工程造價咨詢機構(gòu)進行造價確認范圍，審計機關(guān)逐步轉(zhuǎn)向以監(jiān)督為主的工作格局。三是為防止施工單位、結(jié)算編制部門高估冒算虛增造價的行為，建設單位與編制工程預算的機構(gòu)、施工單位合同約定，編制工程預算的機構(gòu)送審的工程預算和財政投資評審的工程預算、施工單位送審的結(jié)（決）算和審計的結(jié)（決）算的誤差率超過10%時，按超出部分的5%比例分別對編制工程預算機構(gòu)和施工單位依法進行經(jīng)濟處罰。

2.規(guī)范購買服務，整合資源，提高審計質(zhì)量。鑒于審計機關(guān)人力資源與審計項目任務不匹配的現(xiàn)狀，越來越多的審計項目需購買協(xié)審單位審核造價，加強對協(xié)審單位管理，規(guī)范審核造價行為，防范審計風險成為當務之急。一是進一步完善規(guī)章制度，出臺《關(guān)于委托社會中介機構(gòu)和聘請外部專業(yè)人員參與審計工作管理實施辦法》、《政府投資項目委托社會中介機構(gòu)審計考核辦法》，規(guī)范參審方行為。二是做到管、辦權(quán)限分離，搖號選定協(xié)審單位。將委托協(xié)審單位事項由業(yè)務股室改為局辦公室主辦。從質(zhì)量、進度、清廉等方面對協(xié)審單位進行權(quán)衡打分入圍再搖號選定協(xié)審單位。三是嚴格執(zhí)行審計結(jié)果初、定稿調(diào)整情況匯報會議制度。從審核方案、廉政承諾、查驗記錄、核對記錄、會議記錄、存檔資料、審核質(zhì)量等方面提出了具體要求，要求審核組內(nèi)部實行三級復核，審計機關(guān)可選擇性對中介審核結(jié)果實行第三方復核。四是注重投資審計情況的整理、分析工作，加強被審計單位整改督辦，及時上報審計過程中發(fā)現(xiàn)的情況和問題，促進審計成果利用。

3.加強業(yè)務培訓和廉政教育。一是加大投資審計人員培訓力度，提高投資審計水平。有計劃、有步驟地采取“走出去、請進來、內(nèi)部培訓”三結(jié)合的方式，對審計人員知識結(jié)構(gòu)進行全方位更新，提升審計監(jiān)督能力。二是加強投資審計廉政教育，筑牢投資審計人員拒腐防變意識防線，針對投資審計易發(fā)多發(fā)廉政風險點及關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強風險提示和預警。通過培訓，培養(yǎng)和提升了審計人員的科學思維方式、業(yè)務能力及風險防范意識，拓寬了投資審計工作思路，進一步提高了投資審計人員業(yè)務能力和組織管理水平，對做好投資審計工作起到更大的促進作用。

（作者單位：湖口縣審計局）