■楊捷青

國外貸援款項目跟蹤審計之探討

■楊捷青

我國政府為了對外開放、發(fā)展經(jīng)濟，使用國外資金的規(guī)模不斷擴展，近幾年來取得了較好的成效。政府利用的“外資”，是指國際組織、國際金融機構(gòu)、外國政府向我國政府及部門提供的貸款、援助及贈款；向我國金融機構(gòu)和企事業(yè)單位提供的、由我國政府及其部門擔保的貸款；向受我國政府委托管理有關基金、資金的社會團體提供的援助和贈款；以及其他國外貸援款。涉及的行業(yè)分別有衛(wèi)生、扶貧、造林、環(huán)境、農(nóng)業(yè)等。通過對外資項目審計，證實項目財務報告和有關會計資料的真實性，維護國家利用外資法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的嚴肅性，促進項目執(zhí)行單位和政府主管部門積極、合理、有效利用外資，提高外資還債能力，促進國家利用外資政策、產(chǎn)業(yè)政策、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃的落實，改善環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟，提高廣大民眾物質(zhì)文化生活水平。

一、外資項目審計的特點

1.審計職能的雙重性。這是外資項目審計最重要的特征。在借用和接受國外貸援款之初，我國政府就向有關國際承諾，由國家審計署在依法對外資項目進行審計監(jiān)督的同時，提供對外審計公證業(yè)務。因此，審計機關對外資項目審計從一開始，就肩負著“對內(nèi)進行監(jiān)督，對外提供審計公證”的雙重職能。

2.審計目標的雙重性。外資項目審計具有對外公證、對內(nèi)監(jiān)督的雙重目標，國家審計機關代表國家對影響外資運用的各個因素進行審計，對外反映資金的運用狀況和執(zhí)行結(jié)果的真實性、公正性，以提高我國外資運用的信譽；對內(nèi)監(jiān)督經(jīng)濟活動的合法性及有效性，促進管理，維護財經(jīng)法紀，提高外資運用效益。

3.審計標準的雙重性。外資項目審計的標準主要有兩個方面：一方面為我國政府頒布的有關法律、法規(guī)、制度、方針和政策；另一方面是為我國提供援助和貸款的國際組織制定的有關貸援款使用、管理方面的要求，共同簽訂的協(xié)定，制定的管理辦法，以及國際審計、會計準則等。

4.審計時間的持續(xù)性。外資項目審計，大部分是從項目建設、資金投入一開始，就進行安排。每年一審，或一年審多次，或有重點的安排抽審等，不管形式如何，都是連續(xù)安排審計，直到項目終結(jié)，項目終結(jié)后，還要安排決算審計，項目管理情況、效益發(fā)揮情況的審計等，所以外資項目審計具有連續(xù)審計的特點。

二、當前外資項目審計存在的缺陷

不可否認，我國政府外資項目自審計開展以來，在學習中探索，在實踐中發(fā)展，工作不斷規(guī)范，并取得舉世公認的成績。在任何一項工作，都存在它的發(fā)展和完善空間，都存在不盡人意之處。當前外資項目審計存在以下缺陷：

1.地方利益影響審計客觀公正。在利益觀上，以“地方保護”為坐標，表現(xiàn)了審計目的上的自利性。外資項目審計，一方面是受托于國外投資、放貸機構(gòu)，監(jiān)督、公證外資的履約、使用；另一方面，是站在國家或地方政府利益的層面上，保證外資安全到位，發(fā)揮效益。由于這些資金，從國外投入，國家分撥到省、市、縣、鄉(xiāng)，最終可能到基層農(nóng)村，甚至是農(nóng)民家庭使用，所以，每一層面，不同程度地會存在地方利益保護，這樣勢必影響政府審計“客觀公正”功能的正常發(fā)揮。

2.外資應用法規(guī)不完善影響依法審計。作為政府審計，最重要的原則之一就是依法審計，國家龐大完整的法律體系為政府審計搭建了一個較好的工作平臺，使政府審計容易做到有法必依，違法必究。而外資項目審計，審的重點是國外資金，對發(fā)現(xiàn)問題的定性和處理，不能完全以傳統(tǒng)的國內(nèi)法規(guī)作為依據(jù)，而國家使用外資方面法規(guī)建設還不太完善，有些國際法規(guī)我們的審計人員不太熟悉，使政府審計機關傳統(tǒng)的依法審計習慣受到?jīng)_擊，影響政府審計“依法審計”功能的正常發(fā)揮。

3.審計層面不深入影響審計為宏觀服務功能發(fā)揮。在審計建議方面，缺少對我國改革時期出現(xiàn)新情況的深刻認識和準確判斷，表現(xiàn)了審計視野的狹隘性。有些政府外資項目報告，由于審計人員知識結(jié)構(gòu)的單一，視野、見識的局限，尤其是對市場因素分析、項目時代背景、評價指標等缺乏深刻勒戒，再加上審計現(xiàn)場工作時間倉促，投入人力有限，深入現(xiàn)場、基層不夠，審計報告建議部分的撰寫，缺乏微觀入手、宏觀著眼高層次的分析，缺乏對體制機制方面改進的建議，可操作性不強，參考意義不大，影響政府為宏觀服務審計功能正常發(fā)揮。

三、全面加強國外貸援款項目跟蹤審計的思考

劉家義審計長指出，“審計機關要充分發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟運行的免疫系統(tǒng)功能，審計不僅僅是核實損失，更重要的是減少損失”，這對政府外資項目審計提出了更高要求。政府應用的外資作為廣義上的財政資金，它的使用審計機關也應進行跟蹤審計。

所謂外資項目跟蹤審計，就是審計機關對國外貸援款這一特定事項，以資金為主線，以項目為基點，進行全過程介入、全過程跟蹤、全過程進行審計的審計模式。通過審計，對資金運行進行及時有效的監(jiān)督，將問責和問效有機的統(tǒng)一，保證外資應用的真實性、合法性、效益性。外資項目跟蹤審計，是時代發(fā)展對國家審計提出的新要求，是國家審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的重要組成部分。

1.加強指導，建立規(guī)范的外資項目跟蹤審計法律體系和操作指南。當前，我國尚缺乏政府外資項目跟蹤審計法律體系和操作指南，審計署六號令和《審計機關國外貸援款公證審計質(zhì)量控制辦法》，對跟蹤審計的介入時間、審計方式、審計重點、審計證據(jù)選取、審計風險防控、審計成果利用及審計人員專業(yè)勝任能力要求等，尚不能提出全面要求。應建立健全外資項目全過程、全方位跟蹤審計辦法和操作指南，對跟蹤審計的內(nèi)容、要求、方法、職責、審計處理程序、廉潔從審等提出規(guī)范，對審計介入時間、審計方案制定、審計實施、審計意見發(fā)表、審計文書等提出要求，使政府外資項目跟蹤審計有法可依，有章可循。

2.創(chuàng)新思路，探索多形式的外資項目跟蹤審計模式。在組織方式上，在堅持中央授權(quán)、省級審計、市級參與的基礎上，在形式上多一些靈活性，如采取集中審、交叉審、聯(lián)合審、配合審、抽查審等各種方式相結(jié)合，不斷加大跟蹤審計、力度。在審計手段上，堅持傳統(tǒng)手工審計與計算機審計相結(jié)合，賬內(nèi)審計與深入實地、深入現(xiàn)場內(nèi)查外調(diào)相結(jié)合，審計被審計單位與審計供貨單位、施工單位有關事項相結(jié)合，延伸審計觸角，查析各類線索，提升外資項目跟蹤審計的靈活性、實效性。

3.改善結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)復合型高素質(zhì)外資跟蹤審計人才。當前，我國政府審計人員結(jié)構(gòu)，屬于財務人員居多，而熟悉經(jīng)濟管理、工程管理、計算機知識等的復合型人才明顯不足；在專業(yè)素質(zhì)上，表現(xiàn)為財會知識豐富，而經(jīng)濟管理能力、計算機應用能力、外語水平相對較弱；在工作能力上，手工查賬能力較強，現(xiàn)場作業(yè)經(jīng)驗較為豐富，但綜合分析能力、文字表達能力，提升審計成果的能力相對匱乏。所以政府審計機關要強化外資項目跟蹤審計，首先在人員配備上，要改善結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人才多樣化；同時，要注重培訓，走出去，請進來，多種形式，強化培訓效果不斷提升外資應用審計人員的復合型人才素質(zhì)。

4.觀念更新，把政府外資應用項目績效審計放在更加重要的位置。自我國政府開始使用外資以來，各級審計機關不同程度地存在重外資使用公證審計、輕績效審計現(xiàn)象。許多審計機關和人員認為，外資審計主要任務就是審計機關依法獨立審計政府應用外資項目財務收支、提款報賬真實、合法、合理，而忽視了項目目標的實現(xiàn)、貸款資金的償還、后期管理使用、項目效益的發(fā)揮等。當前，要更新觀念，充分認識政府外資應用項目跟蹤效益審計是審計事業(yè)發(fā)展的需要，是政府外資審計的使命所在，是政府外資項目跟蹤審計的大勢所趨，要努力開拓，不斷探索，促進政府外資應用項目跟蹤績效審計廣泛開展。

5.努力探索，開展外資應用項目全過程審計質(zhì)量控制。審計質(zhì)量是審計工作的生命線，決定著政府外資應用項目跟蹤審計的生存和發(fā)展。全過程質(zhì)量控制，是首先在企業(yè)界應用并取得較好成效的一種管理。全過程審計質(zhì)量控制，需要將整個外資項目跟蹤審計設定一個大的質(zhì)量控制目標，圍繞大目標將每個環(huán)節(jié)（如計劃編制、方案制定、審前調(diào)查、現(xiàn)場實施、審計報告、成果利用；年度計劃、季度計劃、月份計劃等）、每個細節(jié)（如審計計劃編制時整個經(jīng)濟形勢大的把握，項目實施對經(jīng)濟環(huán)境的影響、每個項目計劃制定者在每個時間段應作的工作及質(zhì)量要求等等）。

（作者單位：江西省審計廳）