尹 正，姚東升

（上海市公安局水上公安局， 上海 200001；上海公安高等專科學校， 上海 200137）

上海港國際郵輪滯留事件預(yù)防與處置對策探析

尹 正，姚東升

（上海市公安局水上公安局， 上海 200001；上海公安高等?？茖W校， 上海 200137）

郵輪旅游產(chǎn)業(yè)在我國蓬勃發(fā)展的同時，涉及國際郵輪旅客的各類案事件也日趨增多，甚至出現(xiàn)了旅客因采取滯留郵輪等方式進行維權(quán)而引發(fā)群體性事件。職能部門應(yīng)當從立法、執(zhí)法、宣傳三個方面完善對策措施，有效預(yù)防與處置國際郵輪滯留事件。

國際郵輪；滯留事件；預(yù)防與處置

隨著中國旅游市場從觀光旅游向休閑度假逐步轉(zhuǎn)型，郵輪旅游這種“寓游于旅、海陸互動、深度體驗”的產(chǎn)品逐漸受到游客青睞。根據(jù)國際郵輪協(xié)會（CLIA）2016年6月發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年全球郵輪乘客總量達到2319萬人，比2014年增長4%。預(yù)計2016年在平穩(wěn)增長預(yù)期下全球郵輪乘客將達到2420萬人。值得一提的是，近些年來中國和澳大利亞郵輪市場快速發(fā)展，已經(jīng)躋身為全球前五大郵輪客源國行列。該區(qū)域提供了全新的郵輪客源市場，使世界主要的郵輪經(jīng)營者把重心轉(zhuǎn)向亞洲。2015年亞洲郵輪市場郵輪乘客總量超過200萬人，比2014年增長了24%。我國自2006年開設(shè)母港郵輪運營以來，郵輪旅游規(guī)模增長速度達到年均30%以上，已經(jīng)成為亞洲郵輪市場的主力軍。目前，上海已基本建成全國領(lǐng)先的國際郵輪港，達到年出入境郵輪旅客150萬人次的規(guī)模，形成“一港兩區(qū)、功能互補、錯位發(fā)展”的郵輪組合港區(qū)和健康有序的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。到2020年，上海將建成亞太區(qū)域國際郵輪樞紐港、國際郵輪中心之一。然而，由于郵輪游客人數(shù)激增、游客成份復雜，郵輪各類案事件不斷增多，其中因受臺風、大霧等惡劣天氣因素影響導致游客滯留事件更是對上海郵輪旅游形象及郵輪經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利的社會影響。因此，必須創(chuàng)新工作思路和工作方法，有效應(yīng)對國際郵輪旅客滯留事件，提高對滯留事件的處置能力，為上海建設(shè)中國郵輪旅游發(fā)展實驗區(qū)保駕護航。

一、上海港國際郵輪滯留事件基本情況

（一）上海港國際郵輪航次情況

據(jù)中國交通運輸協(xié)會郵輪游艇分會（CCYIA）統(tǒng)計：2015年全年我國10大郵輪港共接待郵輪629艘次，同比增長35%；郵輪旅客出入境2,480,454人次，同比增長44%（見表一）。

表一

上海吳淞口國際郵輪中心2015年接靠郵輪278艘次，接待出入境游客約152萬人次。2016年上半年，接靠郵輪214艘次，接待出入境游客約127萬人次，分別約占上海的94.70%和98.93%以及全國的50.47%和69.09%。其中，母港郵輪207艘次，接待游客124萬人次，分別占全國的48.82%和67.46%。根據(jù)《2016年上海吳淞口國際郵輪港郵輪船期計劃表》，2016年有10艘郵輪以吳淞口國際郵輪港為母港運營海上旅游航線，其中豪華郵輪超過470艘次，相比2015年增長70%。全年有310余天有郵輪?？浚渲袃纱咳者_190余天，2016年出入境旅客流量達到290萬人次。而2017年，停靠吳淞口的國際郵輪預(yù)計超過540艘次，再創(chuàng)歷史紀錄，預(yù)計接待游客將超過400萬人次。

（二）上海港國際郵輪游客滯留情況

滯留事件并非法律術(shù)語，而是一個行業(yè)稱謂，主要是指針對郵輪旅游航次結(jié)束后，因某種原因，游客單方面認為自己的旅游權(quán)益沒有得到充分保障，致使應(yīng)該享受的郵輪旅游服務(wù)得不到滿足，從而拒絕離船的行為。2008年來滬國際郵輪共計112艘次，出入境游客13萬人次，而2016年游客達290萬人次。短短八年時間，以上海為母港的國際郵輪出入境航次及游客人數(shù)均出現(xiàn)了爆發(fā)式增長。由于郵輪人員密集、航程中不確定因素較多，郵輪游客滯留事件頻發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，2013年以來，因受臺風、大霧等惡劣天氣因素影響導致郵輪游客群體性滯留事件大幅增多（見圖一）。2015年共發(fā)生7起，同比增加75%。

圖一

二、上海港國際郵輪滯留事件產(chǎn)生的原因及后果

(一) 滯留事件產(chǎn)生的原因

郵輪旅游涉及船方、旅行社、港口管理方、游客等多個主體，多方溝通不善是滯留事件產(chǎn)生的主要原因。

一是船方或旅行社推卸責任的“消極”溝通。目前我國沒有成熟的本土郵輪公司，外籍外資郵輪公司正在逐步拓展中國市場。在當前缺少成熟的運作環(huán)境，社會認知度較低且消費市場不成熟的情形下，郵輪公司很難在短時間內(nèi)達到高信譽度。船方遇到不可抗力因素或其它原因可能導致船舶無法按原定計劃航行時，為了避免高額的違約賠償金，往往不愿積極溝通或者以縮水的補償方案來糊弄游客，導致游客情緒失控。例如，馬耳他籍A郵輪于2016年8月30日起航，計劃6天5晚的赴日韓旅程，因機械故障中途返航。在航次更改通告中，由于包船旅行社提出“退還報名參團的船票和保險費用”，而分銷旅行社則提出“退還報名參團的所有費用”，雙方疏于溝通，有關(guān)退款方案的措辭不一致，導致380余名游客不滿，滯留郵輪進行“維權(quán)”。后經(jīng)協(xié)商，包船旅行社與分銷旅行社統(tǒng)一口徑，滯留游客與船方、旅行社的矛盾才得以緩和。

二是部分游客出于私利的“積極”維權(quán)。由于游客個人權(quán)益保障意識不斷增強，在面對自身權(quán)益受到損害時，感覺通過訴訟等方式解決糾紛又面臨舉證困難、維權(quán)成本較高等困境，轉(zhuǎn)而采取滯留手段以“立即、有效”地滿足自己的訴求。也許游客的初衷及目的是合法的，但要求的正當性以及目的的合法性并不能通過程序的違法性得以實現(xiàn)。游客滯留本質(zhì)上是借維權(quán)之名，行霸權(quán)之實。如巴哈馬籍B郵輪在2015年8月31日因受臺風影響變更停泊境外港口， 300余名游客不甘心自己的旅程出現(xiàn)變更，在漫天索要賠償費的訴求遭拒后立即通過拉橫幅、貼海報、喊口號等方式召集更多游客參與維權(quán)，并拍攝船上集結(jié)維權(quán)場面照片上傳至微博、微信等公共平臺，將事件信息不斷擴散，以期通過輿論施壓滿足維權(quán)游客的私利。

（二）滯留事件產(chǎn)生的影響

一旦發(fā)生滯留事件，對公共秩序、治安影響極大，并且容易造成極差的社會影響。

一是滯留事件致使港口公共秩序遭受破壞。郵輪?？扛鱾€碼頭具有嚴格的時間限制，港口作為公共場所，港口管理部門對每艘郵輪的進港出港時間都有事先的安排調(diào)度，避免港口壓港及堵塞現(xiàn)象。游客滯留行為會導致其余郵輪無法進港靠泊，還會影響航道安全，如突遇惡劣天氣，甚至會人為造成海難事故。對于被占用的郵輪而言，也會產(chǎn)生無法根據(jù)預(yù)期安排下一航次游客登輪的嚴重后果。顯然，由于人為因素而造成的郵輪滯留事件，已經(jīng)破壞了港口的公共秩序。2013年4月13日，意大利籍C郵輪因天氣原因取消原定行程致游客滯留9小時，造成下一航次2000多名游客不能如期登輪。

二是滯留事件容易引發(fā)次生治安事件。由于滯留事件影響船期和公司聲譽，因此船方在相關(guān)部門協(xié)調(diào)效果不明顯，并臨近下一航次乘客登船時，往往單方面強行采取將滯留乘客帶離下船措施。這一措施容易引起滯留游客極大不滿，引發(fā)諸如打、砸、搶等次生治安事件。而無法通關(guān)登輪的下一航次游客眾多，隨著船期無故延后，也可能出現(xiàn)游客沖關(guān)等失控混亂局面。

三是滯留事件造成社會面影響大。由于更改航線的決定通常發(fā)生在郵輪航行途中，部分乘客在行程中便醞釀維權(quán)，航行過程中不斷召集更多維權(quán)者，并將船方的“侵權(quán)”行為、難以令游客滿意的補償方案和船方強制驅(qū)離部分游客等信息通過微博、QQ、微信以及新聞自媒體等各類媒介進行擴散，并致電電視臺等要求現(xiàn)場報道，引發(fā)極大的社會輿論關(guān)注。

三、上海港國際郵輪滯留事件處置困境分析

近年來，上海港國際郵輪滯留事件的處置通常是以公安機關(guān)事后應(yīng)對為主，缺乏事前研判和多方協(xié)作，導致效果不理想等。在公安機關(guān)介入處置的過程中，又存在著以下困境。

（一）政出多門，執(zhí)法力量分散

我國現(xiàn)有水上執(zhí)法隊伍存在著政出多門、執(zhí)法力量分散、職能交叉、相互掣肘、協(xié)調(diào)配合差、應(yīng)急能力低等問題。目前，本市的國際郵輪管理部門有上海市政府口岸辦、上海公安出入境邊防檢查總站、水上公安局、上海港公安局、長航上海公安分局、上海海事局、上海海關(guān)、上海衛(wèi)生檢驗檢疫局等多家機構(gòu)，在遇到較為復雜的違法或侵害行為時，僅靠一家執(zhí)法機關(guān)則顯得力不從心，往往需要所謂“聯(lián)合執(zhí)法”，但根據(jù)行政機關(guān)各自的權(quán)屬職責，聯(lián)合執(zhí)法不可能是常態(tài)化的。郵輪滯留事件發(fā)生后，多個部門機關(guān)去協(xié)調(diào)，雖然都是積極為事件的解決而努力，但是在執(zhí)法過程中存在邊界障礙，效果不明顯。

（二）公安機關(guān)介入處置的后果不確定

目前在處置游客滯留國際郵輪事件時，公安機關(guān)在收到船長委托書后登輪可以對船方、郵輪公司、旅行社、游客進行多方調(diào)解及法制宣傳，但是在有效時間內(nèi)無法協(xié)商成功的，只能任由船方強行將游客驅(qū)離船舶。這樣的處置方式容易產(chǎn)生不良后果：一是船方安保人員在強行驅(qū)離游客的過程中，不排除發(fā)生激烈的肢體沖突，從而引發(fā)次生治安問題；二是游客特別是中國游客可能對公安機關(guān)的調(diào)解是否具有公平性產(chǎn)生質(zhì)疑，從而拒絕調(diào)解，并引發(fā)針對公安機關(guān)的負面輿論炒作。

（三）公安機關(guān)對郵輪管理的法律解釋適用與執(zhí)法存在困難

近幾年對國際郵輪游客滯留事件的處置方法通常是公安機關(guān)事后處置為主，缺乏事前研判與多方協(xié)作，造成滯留事件多發(fā)、處置難度大等問題。從滯留事件的性質(zhì)來看，游客的滯留行為直接擾亂了郵輪的正常營運和航行秩序，也擾亂了碼頭的正常運營秩序，是一種明顯的擾亂公共秩序的行為。對于外國籍船舶上發(fā)生的治安事件，公安部法制局明確表示：“上述行為除我國締結(jié)的雙邊條約或參加的國際公約對此有特別規(guī)定的，我國公安機關(guān)一般不予處理”。而對于違反治安管理的行為，船籍國和登記國雖有管轄權(quán)，但距離搖遠，無力管轄。

盡管執(zhí)法過程中存在著種種困難，上海市公安局水上公安局一直積極主動尋求有效的處理方式，利用“早宣傳、早介入、早研判”的“三早”措施，基于2015年9月啟用的《上海市郵輪旅游合同示范文本》，根據(jù)郵輪游客滯留事件發(fā)生的特點，創(chuàng)新處置方法，取得了明顯成效，2016年1月-8月與2015年同期相比滯留事件數(shù)量減少66.7%（見圖二）。

圖二

一是早宣傳?！渡虾Ｊ朽]輪旅游合同示范文本》第五條第九項規(guī)定“行程中發(fā)生糾紛，甲方應(yīng)按本合同第八條、第十一條約定的方式解決，不得損害乙方和其他旅游者及郵輪方的合法利益，不得以拒絕上、下郵輪（機、車、船）等行為拖延行程或者脫團，不得影響港口、碼頭的正常秩序，否則應(yīng)當就擴大的損失承擔賠償責任”。 相關(guān)單位、部門要加大對新版郵輪旅游合同的宣傳力度，游客在訂立合同時對合同所規(guī)定的責任和權(quán)利、義務(wù)條款要認真研讀，確保一旦發(fā)生不可抗力情形等情況時能完全按照合同規(guī)定的方式協(xié)商處理，減少不必要的糾紛。

二是早介入。即與船方、船舶代理及包船旅行社建立聯(lián)絡(luò)溝通機制。督促船方及包船旅行社在因天氣惡劣等情況下出現(xiàn)跳港時及時商討補償措施、提出補償方案，旅行社跟船負責人在第一時間派專人將補償方案告知游客并做好解釋及安撫工作，避免在返回上海港后發(fā)生滯留事件。2016年1月13日，意大利籍D郵輪因大風影響無法靠泊濟州港，考慮安全，決定跳港濟州。船方以提供50美元船上抵用券及退港務(wù)費作為補償。船上27名游客聲稱于1月14日早晨3時靠泊上海后以拒絕離船方式維權(quán)。接報后，水上公安局迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，并要求旅行社及時介入，開展工作，妥善解決糾紛。最后，在旅行社的工作下，游客接受補償方案，未在到港后產(chǎn)生滯留事件。

三是早研判。在有可能發(fā)生滯留事件時，船方、船舶代理或包船旅行社在船舶出發(fā)前、行程中或返回上海港前將相關(guān)情況提前通知有關(guān)部門，由公安機關(guān)、海關(guān)等職能部門參加的事件處置協(xié)調(diào)小組，商討事件處置方法，形成合力。在船方委托下，相關(guān)部門登輪，維護船上秩序，積極促成維權(quán)游客與船方及旅行社協(xié)商，勸說滯留游客盡早下船，以免影響下一航次游客登輪。

四、上海港國際郵輪滯留事件預(yù)防與處置對策

一是完善法律法規(guī)，使郵輪管理有法可依。部分國家和國際組織為了確保郵輪安全都制定了相關(guān)法律。如美國2010年通過了《2010年郵輪安全法》，確立了一系列郵輪游客人身權(quán)利保護制度，包括對郵輪管理的要求及游客人身權(quán)利保護中郵輪經(jīng)營者的各項義務(wù)。我國目前涉及郵輪法律仍是一片空白，給解決滯留事件帶來許多不便。一方面給郵輪公司提供了尋找免責理由的空間，另一方面因為沒有相應(yīng)的明確規(guī)定，游客難以劃清維權(quán)與霸權(quán)的界限，以至于在主張損害賠償時，作為對立的雙方各執(zhí)一詞，矛盾糾紛不斷。我國可以借鑒國外成熟的機制和慣例，盡快出臺有關(guān)郵輪運輸方面的法律規(guī)定，規(guī)范郵輪運輸合同內(nèi)容及條款，并在充分進行市場調(diào)查的基礎(chǔ)上，制定國內(nèi)郵輪服務(wù)管理規(guī)則，從而為郵輪經(jīng)濟健康發(fā)展提供有力的法制保障。

二是整合執(zhí)法資源，完善郵輪應(yīng)急處置機制。我國郵輪行政執(zhí)法一直有“九龍治水”之稱，旅客權(quán)益受損時會出現(xiàn)變相的“投訴無門”或爭相分權(quán)?；卩]輪滯留既涉及公安機關(guān)、海事部門、邊檢機關(guān)，又涉及旅游部門，行政管理部門應(yīng)該整合執(zhí)法資源，探索建立社會組織、郵輪公司、郵輪碼頭與旅游企業(yè)相結(jié)合的郵輪旅游糾紛快速調(diào)處機制，同時將游客滯留行為信息錄入上海市公共信用信息平臺，細化信息歸集的標準并完善聯(lián)絡(luò)機制，真正快速有效地解決郵輪旅客的權(quán)益受損問題。

三是大力開展宣傳教育，培養(yǎng)規(guī)則意識。主管部門及郵輪公司、港口應(yīng)利用多種途徑普及郵輪安全知識與法律知識，讓社會公眾認識到郵輪港口安全的重要性，認識到所謂的“滯留維權(quán)”對郵輪港口運輸秩序帶來的嚴重危害。教育郵輪旅客要遵守中國交通運輸協(xié)會郵輪游艇分會（CCYIA）制定的《文明游客公約》，培養(yǎng)郵輪旅客的規(guī)則意識。旅游管理部門應(yīng)在規(guī)范郵輪旅游市場行為的同時積極組織保險公司開展相關(guān)郵輪旅游保險業(yè)務(wù)，以減少因不可抗力因素導致的個人經(jīng)濟損失，以期徹底跳出“中國式維權(quán)”之窠臼。

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Analyze the Prevention of and Countermeasures against Cruise Liners’ Delay in Shanghai Harbor

Yin Zheng, Yao Dongsheng
(Water Branch of Shanghai Municipal Public Security Bureau, Shanghai 200001, China; Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

With cruise and tourism industry rapidly developing in our country, events and cases concerning passengers of international cruise liners have become increasingly highlighted. There appear some riots involving some tourists trying to delay the cruise liners and use other methods so as to safeguard their rights. As such, functional departments should take ef ective measures concerning legislation, law enforcement and publicity to prevent and handle the delay events.

International Cruise Liner; Delay Event; Prevention and Disposal

D631

A

1008-5750(2017)06-0090-(07)

10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2017.01.011

2016-10-26 責任編輯：何銀松

尹正（1983-）男，上海市公安局水上公安局民警；姚東升（1971-）男，上海公安高等?？茖W校業(yè)務(wù)部專業(yè)教研室中級教官。