朱 金 王 超

特大城市近郊區(qū)“棚戶簡屋”區(qū)的改造策略研究
——以上海市嘉定區(qū)為例

朱 金 王 超

朱 金

上海江南建筑設(shè)計院有限公司

規(guī)劃師，碩士

王 超

上海江南建筑設(shè)計院有限公司

院長助理，副總工程師，高級工程師

0 引言

2014年兩會期間，李克強總理提出要重點解決好現(xiàn)有“三個1億人”問題，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點由數(shù)量增長向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)變，其中提到要改造約有1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，提出“要更大規(guī)模加快棚戶區(qū)改造，決不能一邊高樓林立，一邊棚戶連片”①來源：李克強. 更大規(guī)模加快棚戶區(qū)改造讓城鎮(zhèn)宜業(yè)宜居. http://www.chinanews.com/gn/2014/03-05/5911993.shtml。。棚戶區(qū)總是與城市最光鮮的表象顯得格格不入，這種差異和沖突不僅僅是空間特征，更是社會分異的體現(xiàn)。因此對城市棚戶區(qū)問題的關(guān)注是促進社會和諧、維護社會穩(wěn)定的重要課題。

圖1 對棚戶區(qū)概念的解讀資料來源：作者自繪。

棚戶區(qū)概念的既有定義諸多，如李乃勝[1]認為棚戶區(qū)是結(jié)構(gòu)簡陋、居住擁擠、環(huán)境較差的集中片區(qū)；張道航[2]認為棚戶區(qū)是與居住地域相聯(lián)系的社區(qū)群落概念，不但居住條件差，而且絕大部分屬于低收入困難人群。本文認為棚戶區(qū)在空間上較為破敗，即房屋質(zhì)量差、市政設(shè)施不完備、居住品質(zhì)低等；在社會屬性上較為低端，即居住人群以外來農(nóng)民工為主，無力購置或租賃正規(guī)房產(chǎn)；時序上與城市發(fā)展進程息息相關(guān)，特別是城市空間結(jié)構(gòu)的演進，以及產(chǎn)業(yè)空間的變遷會影響棚戶區(qū)的出現(xiàn)與消亡，因此要用動態(tài)視角看待城市的棚戶區(qū)（圖1）。

上海是中國的經(jīng)濟中心，改革開放以來經(jīng)濟迅速發(fā)展，已躋身于舉足輕重的全球城市行列。經(jīng)濟快速發(fā)展的進程中，城市建設(shè)步伐不斷加快，建成區(qū)的面積不斷擴大，中心城區(qū)的棚戶區(qū)總量不斷減少。1990年底，全市共有棚戶簡屋365萬m2，分散在3 300余處。隨著之后棚戶區(qū)改造政策的不斷推進，到2003年時，上海市區(qū)的棚戶區(qū)還剩下最后43 萬m2[3]，之后在2010年上海世博會召開前夕，市政府又啟動了一批棚戶區(qū)改造項目，如今市區(qū)的棚戶區(qū)數(shù)量已十分有限。城鎮(zhèn)居民住房條件不斷改善，特別是人均住房面積有了質(zhì)的提升，從1949年人均3.9 m2[4]到達2014年人均35.1 m2。

然而在城市的發(fā)展過程中，舊的棚戶區(qū)慢慢消亡，新的棚戶區(qū)卻在默默生長。在近郊外來人口聚集的村鎮(zhèn)地區(qū)出現(xiàn)了大量“棚戶簡屋”區(qū)，這一空間生產(chǎn)進程伴隨著人口流動現(xiàn)象，郊區(qū)的半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象突出[5-6]。因此，對上海等特大城市而言，不僅需要關(guān)注城市建成區(qū)內(nèi)部棚戶區(qū)的改造，目前而言更需要關(guān)注郊區(qū)大量低質(zhì)量聚居區(qū)的改造和提升策略，這一類地區(qū)需要納入改造范疇，改造的效果決定今后很長一段時期上海城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量能否不斷提升。本文基于作者在上海郊野地區(qū)規(guī)劃實踐工作中對上海近郊L村的長期觀察，通過一起棚戶村落拆遷事件，結(jié)合社會調(diào)查，辨釋了近郊棚戶簡屋區(qū)改造現(xiàn)存的難點，并就相應的策略進行討論。

1 上海近郊棚戶簡屋區(qū)的特征解析

1.1 區(qū)位特征

這類棚戶簡屋區(qū)主要位于城市建成區(qū)周邊的村莊，即城邊村與園邊村。以往棚戶區(qū)集中在城市內(nèi)部是與當時的產(chǎn)業(yè)空間布局有關(guān)，隨著產(chǎn)業(yè)空間由中心城區(qū)向外圍郊區(qū)外移，低端的外來人口也隨之涌入，進而誘發(fā)了城市建成區(qū)、工業(yè)園區(qū)周邊的大量棚戶區(qū)的產(chǎn)生。以上海近郊嘉定區(qū)為例，2005—2010年隨著區(qū)、鎮(zhèn)兩級工業(yè)區(qū)的不斷建設(shè)，各街鎮(zhèn)外來人口也呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長，大量的近郊棚戶簡屋區(qū)也出現(xiàn)于此時。

1.2 物質(zhì)空間特征

在空間上，房屋外觀破敗、質(zhì)量較差，不少房屋建造工藝簡陋，采用磚混結(jié)構(gòu)或用簡易木板、彩鋼板搭建而成，極為簡陋（圖2）。有些房屋是由原先的牲口棚、存放農(nóng)具的簡屋等形式改造而來，居住條件堪憂。此類房屋通風和采光條件差，基本不配備洗浴設(shè)施。為了盡可能增加租金收入，本地村民在其居住的主屋周邊簡易搭建了許多低質(zhì)量的小屋，通道狹小，存在較大的消防安全隱患。

圖2 上海近郊棚戶區(qū)概貌資料來源：作者自攝。

1.3 產(chǎn)權(quán)特征

圖3 案例區(qū)在嘉定主城區(qū)周邊的位置示意圖資料來源：作者自繪。

圖4 案例區(qū)影像圖及房屋和居民概況資料來源：作者自繪。

圖5 3個主體之間的互動關(guān)系資料來源：作者自繪。

這類房屋往往產(chǎn)權(quán)主體多元、關(guān)系復雜。就產(chǎn)權(quán)類型而言，集體經(jīng)濟組織成員享有宅基地使用權(quán)和私有房屋所有權(quán)，已退出集體經(jīng)濟組織的原有成員（或其子女）在不享有宅基地使用權(quán)的同時仍然享有私有房屋所有權(quán)，而租住在此的外來人口享有（部分）房屋的實際使用權(quán)。實際存在不少租住在此的外來人口對空置房屋整體租賃再進行違章加建并二次出租給其他外來人口的現(xiàn)象，存在多重轉(zhuǎn)租關(guān)系，極為復雜。而作為這類地區(qū)的管理主體村委會而言，由于信息不對稱、外來人口流動性大等原因，管理缺位的現(xiàn)象十分普遍。

2 研究案例簡述

2.1 案例區(qū)概況

本文選取的案例L村位于嘉定區(qū)西南部，村域面積2.5 km2，毗鄰嘉定工業(yè)區(qū)（南區(qū)），距離嘉定中心城區(qū)約3 km，地理位置優(yōu)越，交通便捷（圖3），是一個典型的城邊村。2003年為配合F1賽車場周邊整治，L村大部分自然村進行了動遷，建造了環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)民新村。至2014年初L村僅剩下1個自然村。由于周邊有成熟的工業(yè)園區(qū)且緊鄰F1賽車場和嘉定主城區(qū)，較早受到了城鎮(zhèn)發(fā)展輻射和影響，大量外來人口來此租借廉價房屋。

2014年，為配合上海市嘉北郊野公園規(guī)劃的實施，L村最后一個自然村也納入了整體性動遷的范圍，動遷安置基地為嘉定西站地鐵站附近的大型居住社區(qū)，由于安置基地區(qū)位條件較好，因此得到了大部分原住村民的支持。然而在具體的房屋騰退、租客搬移過程中出現(xiàn)了許多難題。根據(jù)第六次人口普查資料，該村民小組共有42戶原住村民，常住人口中有85名農(nóng)業(yè)戶籍人口以及12名已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)的原本村村民，但卻擁有各類出租房屋402間，其中98間為商鋪用房，304間為住宅出租房，主要為附近打工的外來人口居住，實際居住的外來人口達到687名，人口嚴重倒掛（圖4），原先較為均質(zhì)單一的近郊村落儼然形成了原住方和外來方兩個分割的物質(zhì)和社會空間。

2.2 相關(guān)事件概述

雖然整個改造過程中，L村僅有剩余的一個自然村需要拆遷，卻在拆遷過程中遇到了極大的阻力，村委在訪談過程中也表示十分棘手。本次拆遷過程中，村委會、戶籍村民和外來村民這3個主體之間存在互動關(guān)系（圖5），村委要求各戶自行趕走各戶內(nèi)租住的外來人口，要求簽約的家庭戶在規(guī)定時間內(nèi)交還鑰匙并清退房屋內(nèi)實際居住人群，實際上是給戶籍村民施加了壓力。但不少外來人口拒絕搬遷甚至要求巨額賠償特別是98間商鋪動遷難度最大，其中68間商鋪漫天要價，認為其投資剛剛進入并未回收成本，不肯配合搬遷。本地居民與租住在此的外來農(nóng)民工之間存在較大矛盾，一方清退驅(qū)趕，一方漫天索賠。現(xiàn)實中有數(shù)戶家庭支付了較大金額的款項賠償外來人口，也有家庭出現(xiàn)了很多相應的暴力事件，社會影響惡劣。村委會僅僅對外來人口進行思想動員，但收效甚微，同時還出現(xiàn)外來人口向村委會索要賠款的事件。自2014年初已啟動部分房屋的拆除工作，但通過2014年10月拍攝的照片可以看到，許多住房已先期拆除，但不少商鋪拒絕被拆，仍正常運營（圖6），商鋪比一般住宅的拆除時間滯后了整整半年多，為整體改造帶來了不小的難度，也影響了整個郊野公園規(guī)劃的實施進度。

圖6 案例區(qū)動遷前后街景對比資料來源：作者自攝。

圖7 上海市農(nóng)業(yè)戶籍人口數(shù)及其人均住房面積的變化資料來源：上海市歷年統(tǒng)計年鑒。

3 上海近郊棚戶簡屋區(qū)改造難點辨釋

3.1 村鎮(zhèn)地區(qū)住房租賃市場需求巨大， 難以遏制， 大量涌入的外來人口增加了改造難度

近郊工業(yè)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和空間集聚吸引了大量外來農(nóng)民工涌向郊區(qū)。在附近工業(yè)區(qū)上班的外來人口有租房的需求，而本地戶籍人口又有實際收租的收入，這是供需主體之間的市場行為，大量外來人口進駐、棚戶區(qū)大量出現(xiàn)的現(xiàn)象難以遏制。從案例區(qū)實際情況來看，僅42戶家庭就容納了687位外來人口，每戶出租的房屋達10余間。在此居住的戶籍人口僅85人，調(diào)查發(fā)現(xiàn)常住在此的基本為家中老人，其中還不乏舉家已遷入城鎮(zhèn)的現(xiàn)象，因此選擇將空置房屋整套租給1戶外來家庭，再由其進行轉(zhuǎn)租，這樣本地家庭可以省去經(jīng)常回鄉(xiāng)收租的麻煩。然而，在缺乏出租方的有效監(jiān)管和約束下，農(nóng)村房屋的加改建很大程度上是這些外來租客的自主行為，缺乏相應的管控，也為今后的改造增加了難度。

3.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界模糊、缺乏土地和住房的退出機制， 滋生大量近郊棚戶區(qū)

上海的城鎮(zhèn)化進程起步較早，隨著郊區(qū)新城的發(fā)育，不少農(nóng)民通過購置城鎮(zhèn)房產(chǎn)主動前往主城區(qū)居住，因而實際在農(nóng)村的居住需求已經(jīng)大為減少，同時許多原住村民也已通過在城鎮(zhèn)就業(yè)、購置房產(chǎn)而將戶籍性質(zhì)轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口。但是既有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)實際上是一種共有的狀態(tài)，既難以明確產(chǎn)權(quán)邊界又缺乏對耕地、宅基地和農(nóng)村住房的退出機制。在既有資產(chǎn)無法“變現(xiàn)”的情況下，即使已不享有宅基地使用權(quán)的房屋產(chǎn)權(quán)所有人一般也不會主動退出其農(nóng)村房產(chǎn)。因此，現(xiàn)實中存在即使上海戶籍農(nóng)村的整體數(shù)量在不斷減少，但住房面積仍在增加的悖論（圖7）。

許多棚戶簡屋區(qū)都是村民將其原先的附屬小屋或加建小屋進行出租，對于在村民宅基地上的小屋，村委一般難以進行強制拆除。目前只能控制此類房屋的增量，但已有的存量難以通過行政手段撼動。

3.3 村鎮(zhèn)地區(qū)租賃市場的不健全使租賃雙方缺乏權(quán)益保障， 增加了后續(xù)改造的成本

村鎮(zhèn)地區(qū)住房租賃市場往往是非正規(guī)的，租賃雙方不簽訂合同的現(xiàn)象廣泛存在，僅為口頭約定，無法保障雙方的合法權(quán)益。對外來人口實際使用房屋也缺乏管控，一方面村委會早期管理缺位，另一方面作為房東的原籍村民不少已移居城鎮(zhèn)從而缺乏對住房的實際監(jiān)管。不少外來人員在缺乏約束的情況下擅自將原先以居住功能為主的住房改造為商鋪，將其作為資產(chǎn)進行配置，本地村民發(fā)現(xiàn)后一般也只是要求提高租金（門面租金每月800—1 000元，普通住房每月300元）。由于商鋪的投入和經(jīng)營都需要一定的前期投資，因此在面臨整體性改造動遷時，這部分群體開始爭取自己的利益訴求，大大增加了成本。許多外來人口已在該村居住近10年，有著較強的在地歸屬感，在心理上將自己定位為村莊的實際居住人口，企圖向動遷部門、村委會和房東漫天要價（遠高于自己對于商鋪的前期投資），增加自己的回報。

3.4 此類棚戶簡屋區(qū)量大面廣， 逐漸由近郊向遠郊蔓延， 未來整體性改造的成本巨大

隨著產(chǎn)業(yè)空間向郊區(qū)的集聚，市域范圍內(nèi)此類棚戶簡屋區(qū)將逐漸由近郊向遠郊蔓延?；诖祟惖貐^(qū)目前低劣的空間品質(zhì)、脆弱的社會管理，亟需對其進行相應的改造。然而若僅僅將此類棚戶簡屋區(qū)內(nèi)外來人口租住的小屋進行拆除，勢必動了本地村民和外來人口的奶酪而無法實行。對于城鎮(zhèn)化意愿較高的本地村民而言，非常希望通過動拆遷來增加家庭的住房資產(chǎn)，因此整體性動遷改造的可實施性較強。然而，除非有較強的財政支持如大型市政項目、市屬大項目等，將其整體進行拆除，改造面臨很大的資金缺口。本案例中主要依靠上海郊野公園項目專項資金予以落實，否則難以進行改造或清退。

4 上海近郊棚戶簡屋區(qū)改造策略探討

4.1 開展近郊村鎮(zhèn)地區(qū)的棚戶簡屋區(qū)調(diào)查，進行分類以確定為整體動遷型或局部修繕型

基于現(xiàn)實中棚戶簡屋區(qū)的泛濫以及外來人口低劣的居住條件，需要積極推動這類地區(qū)的改造。具體的策略行動需要基于對現(xiàn)狀的準確認知，因此要積極開展近郊村鎮(zhèn)地區(qū)的棚戶簡屋區(qū)調(diào)查，結(jié)合區(qū)縣的村莊布點規(guī)劃編制，對數(shù)量眾多的村莊進行適當分類，可以自然村（村民小組）為單位，確定其為整體動遷型或是局部修繕型。對于目前缺乏整體動遷機會的，應積極進行局部修繕，避免安全隱患，特別要提高電力線網(wǎng)、消防安全、污水排放等基礎(chǔ)性市政設(shè)施的底線，提高村民和外來人口的實際居住品質(zhì)。

4.2 為外來人口提供低成本政府公租房的供給， 確保低端人口的客觀居住需求得到滿足

郊區(qū)棚戶簡屋區(qū)的出現(xiàn)歸根到底還是城市中的低端人口有實際的住房需求，而正規(guī)的租賃市場所供應的房屋租金往往超出了這些外來人口的承受能力，因此這類棚戶簡屋區(qū)才會出現(xiàn)。在過去的發(fā)展中，城市的公共租賃住房擁有較高的進入門檻，以上海為例，公租房的申請需要本市戶籍或已繳納滿一年社保且持有上海市居住證人員，事實上要辦理上海市長期居住證往往對學歷、就業(yè)有較高的需求，在本市工業(yè)企業(yè)打工的大部分外來人口是不具備辦理資格的?？紤]到外來人口的實際居住需求以及穩(wěn)定的勞動力對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用，亟需建立面向低端外來人口的租賃住房，根據(jù)外來人口的實際居住偏好，合理確定其住房面積、建設(shè)標準，確保低端人口的客觀居住需求得到滿足。

4.3 考慮已在城鎮(zhèn)購置房產(chǎn)的非集體經(jīng)濟組織成員在原籍農(nóng)村房屋的退出機制

鑒于上海郊區(qū)較高的經(jīng)濟社會發(fā)展條件以及農(nóng)民較高的城鎮(zhèn)化意愿，需要從體制機制上考量農(nóng)村人居空間的發(fā)展問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本地農(nóng)民在城鎮(zhèn)購置房產(chǎn)的現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍，年輕一代已基本移居城鎮(zhèn)，如若沒有外來人口的“侵入”，本地農(nóng)村也面臨空心化的危機。農(nóng)村人口的萎縮需要考慮人居空間的主動收縮。正是當下農(nóng)村人居空間未及時收縮，才成為外來人口集聚的棚戶簡屋區(qū)域。今后的策略需要同時考慮既有農(nóng)村房屋的退出機制，特別是那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)購置房產(chǎn)的非集體經(jīng)濟組織成員，戶籍性質(zhì)已改為非農(nóng)戶籍且就業(yè)也主要在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門的居民，其在老家的房產(chǎn)或是由其繼承而得的房屋，實際上已非法占據(jù)了集體組織的宅基地，需要探索此類房屋的退出機制。綜合考慮當前的房屋價格、現(xiàn)狀的建筑質(zhì)量，尋找能夠廣為接受的貨幣補償方式。而對非集體經(jīng)濟組織成員非法占有的宅基地可以考慮市場機制而征收相應的宅基地使用費，并鼓勵其盡早退出。

References

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Renewal Strategies of Shanty Areas in Metropolitan Suburbs: A Case Study of Jiading District, Shanghai

“棚戶簡屋”區(qū)是一個城市發(fā)展的塌陷地帶，與其最光鮮的中心區(qū)存在巨大的外觀反差，物質(zhì)空間破敗、社會群落低端，以及空間動態(tài)演化是棚戶簡屋區(qū)的主要特征。隨著上海中心城區(qū)棚戶簡屋區(qū)改造的不斷推進及上海實體經(jīng)濟空間布局的郊區(qū)轉(zhuǎn)移，棚戶簡屋問題也逐漸由中心城區(qū)轉(zhuǎn)向了郊區(qū)，尤其是近郊區(qū)村莊的棚戶簡屋現(xiàn)象日趨嚴重。透過近郊某棚戶簡屋區(qū)的改造實踐，從外來人口的爆發(fā)式增長、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)邊界的模糊性、既有租賃市場的不健全與不規(guī)范、整體性改造的意愿及高額成本等角度，辨釋現(xiàn)存的諸多改造難點；繼而提出需要通過更為細致的調(diào)研，對數(shù)量眾多的村莊進行適當分類，以及采取差異化的改造策略，從而提高村民和外來人口的實際居住品質(zhì)；并就面向外來人口的低成本公共租賃住房，以及本地非集體經(jīng)濟組織成員在原籍農(nóng)村房屋的退出機制展開了討論。

Shanty area has huge contrast to the prosperous city center and is always regarded as an ugly image of metropolis. Decaying physical space, low-end social group attribution and dynamic evolution are the main features of shanty areas. With the advance of urban renewal in inner city of Shanghai and suburbanized industrial park, shanty area has been an emerging issue in Shanghai suburbs. Many difficulties of suburban shanty area renewal are revealed based on the field work, such as the explosive increase of migrants, ambiguity of rural land property right boundary, informal rental housing market and the high cost of overall renewal. Further, this paper puts forward some strategies to promote the renewal of such areas, including some targeted technical reparation based on caseby-case investigation which will enhance the current living environment for both local rural family and migrant family. Second, the housing needs of low-end migrants should be satisfied in the formal framework like affordable public housing designated for migrants. Third, institutional refinement like withdrawal mechanism for people with agricultural household registration but has settled in the city should be explored.

棚戶簡屋區(qū) | 外來人口聚居地 | 改造難點 | 策略探討 | 上海近郊

Shanty areas | Migrants aggregated community | Renewal difficulties | Strategy discussion | Suburban Shanghai

1673-8985（2017）02-0111-05

TU981

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