李新安

〔河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450046〕

經(jīng)濟(jì)與管理

新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展與質(zhì)量提升應(yīng)對(duì)策略研究
——以河南省為樣本

李新安

〔河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，河南 鄭州 450046〕

作為由農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的動(dòng)態(tài)過(guò)程，城鎮(zhèn)化體現(xiàn)著一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度。改革開(kāi)放以來(lái)，河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，在吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、增加就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。但一系列有待解決的相應(yīng)問(wèn)題，制約著新型城鎮(zhèn)化的持續(xù)健康發(fā)展與質(zhì)量提升。為此，要更好推進(jìn)河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展，應(yīng)進(jìn)一步實(shí)施制度創(chuàng)新，深化戶籍制度改革以破除城鄉(xiāng)二元體制；完善城鎮(zhèn)體系，全面提升城鎮(zhèn)綜合承載能力；調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化；產(chǎn)城互動(dòng)；城鎮(zhèn)體系

城鎮(zhèn)化發(fā)展水平是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)文明的標(biāo)志，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，將使我國(guó)在目前較為嚴(yán)峻的全球外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，持續(xù)保持穩(wěn)定的發(fā)展勢(shì)頭。20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)數(shù)量增多，城鎮(zhèn)化水平提升，人們對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平日趨重視。2014年黨中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》。2015年十八屆五中全會(huì)又強(qiáng)調(diào)，在復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，“十三五”時(shí)期我國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”,要大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化的同步發(fā)展，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展機(jī)制，破解發(fā)展難題。2016年2月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的國(guó)發(fā)〔2016〕8號(hào)文《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化要“以人的城鎮(zhèn)化為核心，以提高質(zhì)量為關(guān)鍵，以體制機(jī)制改革為動(dòng)力，緊緊圍繞新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)任務(wù)，加快推進(jìn)戶籍制度改革，提升城市綜合承載能力”，“加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)”，為經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展提供持久強(qiáng)勁動(dòng)力。河南作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省、新興工業(yè)大省，提升其新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平，對(duì)河南全面建設(shè)小康社會(huì)、促進(jìn)“十三五”時(shí)期全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。

一、新型城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)

城鎮(zhèn)化(Urbanization)是人類社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段后，出現(xiàn)的農(nóng)村人口由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)不斷轉(zhuǎn)到現(xiàn)代先進(jìn)城市社會(huì)的自然歷史過(guò)程。城市的發(fā)展與成長(zhǎng)具有自發(fā)性，城鎮(zhèn)化也是自發(fā)性的過(guò)程，這種自發(fā)性表現(xiàn)在人口流向從農(nóng)村到城市的動(dòng)態(tài)過(guò)程，人們通常用“城鎮(zhèn)化率”來(lái)衡量城鎮(zhèn)化水平，即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?。城?zhèn)化從表象上看是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口的過(guò)程，但其本質(zhì)則是從農(nóng)業(yè)社會(huì)逐步進(jìn)入工業(yè)社會(huì)的過(guò)程，在該過(guò)程中，農(nóng)業(yè)活動(dòng)的比重逐步下降，非農(nóng)活動(dòng)的比重逐漸上升，居民消費(fèi)水平不斷提高，人的整體素質(zhì)不斷提升。近年來(lái)，我國(guó)著力發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化則是在順應(yīng)城鎮(zhèn)化自發(fā)性規(guī)律基礎(chǔ)上，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和諧與人的全面發(fā)展為宗旨，以大城市和小城鎮(zhèn)有機(jī)結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展為方向，來(lái)激發(fā)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大的內(nèi)需潛力和重要?jiǎng)恿Γ鲃?dòng)適應(yīng)和推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要的民生工程。

1.新型城鎮(zhèn)化的提出及其本質(zhì)內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化概念的提出與形成，學(xué)術(shù)界有不同看法。但據(jù)查到的資料看，新型城鎮(zhèn)化概念最早見(jiàn)于2007年3月習(xí)近平總書(shū)記的《走高效生態(tài)的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路》一文。習(xí)近平總書(shū)記指出，“發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)，必須按照新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化整體推進(jìn)的思路，把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村作為一個(gè)整體來(lái)謀劃，進(jìn)一步健全工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)農(nóng)村的體制機(jī)制，充分發(fā)揮工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化對(duì)‘三農(nóng)’的帶動(dòng)作用和‘三農(nóng)’對(duì)‘三化’的促進(jìn)作用，讓農(nóng)民主動(dòng)參與‘三化’進(jìn)程，成為‘三化’的重要推動(dòng)力量及其成果的共享者。”*習(xí)近平.走高效生態(tài)的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路.http：//flnance.peopIe.com.cn/nc/GB/5492580.html.

新型城鎮(zhèn)化概念出現(xiàn)于官方正式文件是在2012年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議。該次會(huì)議提出的2013年的六項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)中的一項(xiàng)重要任務(wù)就是“積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”，會(huì)議公報(bào)明確指出了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵。公報(bào)指出：“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城鎮(zhèn)化是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路?！?2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào).http：//www.taoguba.com.cn/Artide/721661.自此，新型城鎮(zhèn)化成為了我們黨和政府正式文件中大量出現(xiàn)的一個(gè)新概念。

從具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式看，新型城鎮(zhèn)化中“新型”一方面表現(xiàn)為大中小城市和小城鎮(zhèn)“四城”并舉之外，另一方面則體現(xiàn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化和傳統(tǒng)的以土地外延擴(kuò)張、物質(zhì)資本大量消耗驅(qū)動(dòng)的高成本、低收益的攤大餅式城鎮(zhèn)化有很大不同。后者往往會(huì)帶來(lái)很大的問(wèn)題，集中表現(xiàn)在要素結(jié)構(gòu)失衡、空間失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和大城市病的爆發(fā)等。由此看來(lái)，中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)的是以人為核心的城鎮(zhèn)化，不僅強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化率等數(shù)量的增加，更強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口城鎮(zhèn)化相統(tǒng)一的質(zhì)量提升。新型城鎮(zhèn)化核心是從土地城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化過(guò)渡，其理念是“集約、智能、綠色和低碳”。

2.河南城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展態(tài)勢(shì)

河南地理位置優(yōu)越，地處中原，地勢(shì)平坦開(kāi)闊，是全國(guó)重要的交通樞紐，此外該區(qū)域人口眾多、氣候宜居、水源充足，旅游資源豐富，非常適宜城鎮(zhèn)系統(tǒng)內(nèi)外的物流、人流、信息流和能量流的集聚與擴(kuò)散，因此在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。

根據(jù)河南省統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)：2010年河南省城鎮(zhèn)化率為38.8%，2011年河南省城鎮(zhèn)化率為40.57%，2012年為42.4%，2013年為43.8%。2014年末河南省總?cè)丝?0662萬(wàn)人，常住人口9436萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率提升到45.2%。2015年末河南省總?cè)丝?0722萬(wàn)人，常住人口9480萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到46.85%。2016年末河南省總?cè)丝?0788.14萬(wàn)人，常住人口9532.42萬(wàn)人，城鎮(zhèn)常住人口4623.22萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到48.5%。河南城鎮(zhèn)化近年來(lái)呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，城鎮(zhèn)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)了較快發(fā)展。

3.河南城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善

近年來(lái)，河南不斷加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，并取得了較大成就。僅2014年河南全省對(duì)城市供熱、供水、污水處理、生態(tài)建設(shè)、保障性住房等城市基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目達(dá)到180個(gè)，總投資1614億元；教育、醫(yī)療、文化、旅游、養(yǎng)老服務(wù)等社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目170個(gè)，總投資1386億元；交通、能源、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目50個(gè)，總投資848億元。此外，河南省交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展迅速。如繼鄭州市軌道交通一號(hào)線2013年12月開(kāi)通運(yùn)營(yíng)后，二號(hào)線一期工程也于2016年10月開(kāi)通運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，河南還加快了城市道路、地下通道、立交橋、停車場(chǎng)等城市交通設(shè)施建設(shè)，形成了高效方便的交通網(wǎng)絡(luò)。這些城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，為河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.河南現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系日趨完善

伴隨五大國(guó)家戰(zhàn)略在河南的逐步實(shí)施，中原城市群實(shí)力日益增強(qiáng)，已成為國(guó)家重點(diǎn)培育發(fā)展的中西部地區(qū)三大城市群之一。鄭州作為河南省會(huì)和全省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，已發(fā)展成為人口500萬(wàn)以上的特大城市。2015年上海合作組織成員國(guó)政府首腦(總理)理事會(huì)第十四次會(huì)議在鄭州成功召開(kāi)，展現(xiàn)了中國(guó)中部?jī)?nèi)陸城市開(kāi)放發(fā)展的現(xiàn)代城市風(fēng)貌，彰顯了鄭州城市的發(fā)展水平和實(shí)力。洛陽(yáng)市、南陽(yáng)市躋身人口在100萬(wàn)以上的大城市之列。同時(shí)平頂山、安陽(yáng)、許昌、信陽(yáng)等中小城市的快速發(fā)展，形成了大中小城市分工明確、有機(jī)協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)體系。米字形高速鐵路網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)加快建設(shè)，既發(fā)揮了鄭州大城市的經(jīng)濟(jì)輻射作用，也帶動(dòng)了中原城市群周邊中小城市的發(fā)展，河南城鎮(zhèn)交通一體、產(chǎn)業(yè)鏈接、設(shè)施共享的格局體系正在形成。

5.河南城鎮(zhèn)綜合承載能力持續(xù)提升

城鎮(zhèn)綜合承載能力既是城鎮(zhèn)化水平的標(biāo)志，也是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要舉措，它體現(xiàn)了一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的綜合實(shí)力。近年來(lái)，河南省城市人均住宅面積、人均道路面積、燃?xì)馄占奥?、城市建成區(qū)綠化覆蓋率等城鎮(zhèn)綜合承載能力指標(biāo)均得到大幅提升。2014年全省城市垃圾和生活污水處理率分別為86.4%和87.8%,根據(jù)《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，全省城市垃圾和生活污水處理率到“十三五”末將均達(dá)到95%，城市社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施覆蓋率將達(dá)到100%，城鎮(zhèn)人居環(huán)境將不斷改善*資料來(lái)源：豫政〔2014〕55號(hào)：河南省人民政府關(guān)于印發(fā)《河南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》的通知(2014年7月3日)。此外，城市社會(huì)保障覆蓋面不斷擴(kuò)大,教育、科研、文化、養(yǎng)老等城市公共服務(wù)設(shè)施也日趨完善,城市公共服務(wù)能力顯著增強(qiáng)。

6.河南產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)的互動(dòng)效應(yīng)顯著

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的主要問(wèn)題

發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的基本理念和要求需達(dá)到如下幾個(gè)方面。其一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)化水平總體較高。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，把新型城鎮(zhèn)建設(shè)與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。推進(jìn)城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就業(yè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。其二，生態(tài)宜居。堅(jiān)持以人為本，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)規(guī)劃的概念，促進(jìn)城鎮(zhèn)的生產(chǎn)、生活、交通、居住等基本功能協(xié)調(diào)發(fā)展。形成城鎮(zhèn)規(guī)模與承載力相適應(yīng)，城鎮(zhèn)人口與社會(huì)發(fā)展相融合，建設(shè)和諧城市。其三，結(jié)構(gòu)合理、功能完善的城鎮(zhèn)體系。新型城鎮(zhèn)化要求形成有利于大中小城市協(xié)調(diào)共生，產(chǎn)業(yè)集聚，構(gòu)建系統(tǒng)性強(qiáng)、覆蓋面廣的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系。其四，“四化”同步。以城鎮(zhèn)化為重點(diǎn)，以新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和信息化為支撐并推動(dòng)城鎮(zhèn)化，形成相互促進(jìn)、相互帶動(dòng)的發(fā)展格局。與以上要求相比，河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展尚存在以下較為突出的主要問(wèn)題。

1.全省總體城鎮(zhèn)化水平偏低

河南“十三五”期間以及較長(zhǎng)一段時(shí)間將處于城鎮(zhèn)化發(fā)展的快速上升階段。2015年河南城鎮(zhèn)化率達(dá)到了46.85%，2016年也僅較上年提高了1.65個(gè)百分點(diǎn)達(dá)到48.5%，按照2020年河南城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%的目標(biāo)計(jì)算，河南城鎮(zhèn)化發(fā)展的任務(wù)仍然很重。根據(jù)統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，盡管河南省近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快，但與全國(guó)平均水平相比，河南省的城鎮(zhèn)化水平仍然偏低。2016年全國(guó)城鎮(zhèn)化率為57.35%，河南低于全國(guó)平均水平近10個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2013年發(fā)布的數(shù)據(jù)進(jìn)行比較可以看出，在31個(gè)省份里(不包括香港、澳門(mén)、臺(tái)灣)，河南省城鎮(zhèn)化水平(總體城鎮(zhèn)化率43.8%)排名倒數(shù)第五，僅高于貴州省的37.8%，西藏23.7%，云南40.5%，甘肅40.1%。河南省總體城鎮(zhèn)化水平與全國(guó)平均水平存在明顯差距。

圖1 近年來(lái)河南與全國(guó)城鎮(zhèn)化率對(duì)比

2.河南各地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

河南城鎮(zhèn)化水平存在較大的空間差異，不同區(qū)域水平與層次存在很大落差，通過(guò)集約化、低碳化、智能化、生態(tài)化方式來(lái)提升落后地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，從而縮小城鄉(xiāng)差距與城市之間的差距，就成為今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的重要任務(wù)。2014年地區(qū)城鎮(zhèn)化率顯示，河南18個(gè)省轄市中超過(guò)全國(guó)城鎮(zhèn)化水平(2014年國(guó)家城鎮(zhèn)化率為54.77%)的僅有鄭州(68.1%)一個(gè)城市，城鎮(zhèn)化率在45%以上的也僅有鄭州、洛陽(yáng)、鶴壁、焦作、濟(jì)源、三門(mén)峽等6個(gè)城市，而濮陽(yáng)、駐馬店、周口等3個(gè)城市的城鎮(zhèn)化率則在35%以下。城鎮(zhèn)化率從68.1%到32.5%的較大差距，顯示出河南城鎮(zhèn)化在地區(qū)發(fā)展之間存在較大的不平衡性。

表1 河南省各地市城鎮(zhèn)化率比較(2014年) 單位(%)

資料來(lái)源：數(shù)據(jù)引自谷建全、王建國(guó)主編的《河南省城市發(fā)展報(bào)告(2015)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015年出版

3.全省城鎮(zhèn)體系有待完善

中原城市群的發(fā)展尚處于成長(zhǎng)階段，其內(nèi)部的城市分工不明確，城市合作處于分散狀態(tài)，城市互聯(lián)互通互融還不理想，城市群整體競(jìng)爭(zhēng)力還有待提高。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，大城市偏少。河南城市中人口超過(guò)100萬(wàn)的也就鄭州、洛陽(yáng)等為數(shù)不多的幾個(gè)。在大城市個(gè)數(shù)偏少的情況下，大城市容易利用行政資源使資源配置向本身傾斜，形成資源的虹吸效應(yīng)，導(dǎo)致城市的溢出擴(kuò)散效應(yīng)不明顯，從而制約大城市的輻射帶動(dòng)能力。第二，中小城市規(guī)模偏小。河南省大城市單一，中等城市偏少，小城鎮(zhèn)居多。因此在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)缺乏承載的節(jié)點(diǎn)，一些地級(jí)市市區(qū)人口已超過(guò)一百萬(wàn)，但是周邊小城市有的十萬(wàn)不到，難以形成有效的輻射帶動(dòng)作用。第三，城鎮(zhèn)體系之間職能分工不合理、專業(yè)化職能不突出。各城市產(chǎn)業(yè)間缺乏互補(bǔ)性，呈現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象，同時(shí)各城鎮(zhèn)體系網(wǎng)絡(luò)處于聯(lián)系松散狀態(tài)，制約了整個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，建設(shè)中原城市群、提高城市群的綜合競(jìng)爭(zhēng)力就成為提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量的應(yīng)有之意。

4.城鎮(zhèn)發(fā)展方式較為粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化

表2 河南與我國(guó)部分省市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)比(2016年)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和各省市統(tǒng)計(jì)局《2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》收集整理

5.城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施水平有待進(jìn)一步提高

新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是為人服務(wù)的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的完善有利于提升城鎮(zhèn)的承載力，加速人口集聚。但河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金存在較大缺口，極大地制約了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)水平的提高?；A(chǔ)設(shè)施落后及在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的諸多欠賬，使河南一些城市出現(xiàn)了交通擁擠、看病難、上學(xué)難等問(wèn)題，制約了城市的健康發(fā)展和人民生活環(huán)境的改善，降低了城鎮(zhèn)的承載力。

三、加快推進(jìn)河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策

1.實(shí)施制度創(chuàng)新，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

根據(jù)2020年河南城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%的目標(biāo)測(cè)算，每年要由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移100多萬(wàn)人。因此，河南城鎮(zhèn)化工作的落腳點(diǎn)是農(nóng)村人口如何轉(zhuǎn)移到城市。必須通過(guò)制度創(chuàng)新，重點(diǎn)解決就業(yè)等民生問(wèn)題。

(1)推進(jìn)人口管理制度改革，破解城鄉(xiāng)二元體制。人口管理的戶籍制度改革，就是通過(guò)破除城鄉(xiāng)分割，實(shí)行經(jīng)常居住地城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，將戶籍中內(nèi)含的各種權(quán)利和福利進(jìn)行剝離，使戶籍回歸其本來(lái)面目。城鄉(xiāng)二元體制下的戶籍身份在就業(yè)、分配、社會(huì)保障制度等方面存在著差異，該體制在戶口上將人分為城市和農(nóng)村戶口，城市居民可享有良好的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等，甚至在法律賠償上，城市人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村人口賠償?shù)臄?shù)額，農(nóng)村人口在教育、就業(yè)等資源分享方面得不到公正的待遇。在二元體制束縛下各種要素資源流動(dòng)受到限制，阻礙了市場(chǎng)對(duì)勞動(dòng)力資源的優(yōu)化配置，在一定程度上成為河南推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要阻礙。因此應(yīng)破除“城”“鄉(xiāng)”概念，創(chuàng)新、完善人口服務(wù)和管理制度，為河南新型城鎮(zhèn)化發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

(2)創(chuàng)新土地保障機(jī)制，推進(jìn)土地制度改革。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與土地制度密切相關(guān)?，F(xiàn)行土地制度不僅束縛了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，還嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地的主要問(wèn)題是宅基地使用權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)受到限制。宅基地使用權(quán)具有身份性，非農(nóng)村集體成員，無(wú)法申請(qǐng)獲得土地。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，城市人沒(méi)有權(quán)利享有農(nóng)村宅基地使用權(quán)，法律禁止非農(nóng)村居民通過(guò)購(gòu)買(mǎi)、租賃等方式直接或間接占有農(nóng)村宅基地，這就導(dǎo)致了宅基地使用權(quán)在繼承、贈(zèng)與、抵押時(shí)受到限制。對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，土地是最重要的財(cái)產(chǎn)，但由于宅基地使用權(quán)和承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢，農(nóng)民無(wú)法通過(guò)流轉(zhuǎn)而獲得經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)在一定程度上還將農(nóng)民束縛在土地上，從而限制了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。因此應(yīng)研究出臺(tái)相應(yīng)政策措施，通過(guò)實(shí)行增量供給與存量挖潛相結(jié)合的供地政策，允許農(nóng)民按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t合理流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，確保實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約節(jié)約用地制度，維護(hù)農(nóng)民的利益；進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民“農(nóng)”轉(zhuǎn)“非”，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求，為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展注入活力。

(3)推進(jìn)社會(huì)保障制度改革。加快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和教育制度。與城市相比，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制較不完善，覆蓋面過(guò)窄，具體表現(xiàn)在農(nóng)民養(yǎng)老制度不完善、農(nóng)民工的社會(huì)保障水平低、醫(yī)療報(bào)銷水平和范圍有限，農(nóng)民工定居城市具有較多的后顧之憂。因此促進(jìn)城鎮(zhèn)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)建立健全必要的社會(huì)保障制度，給予農(nóng)民必要的制度保障，統(tǒng)籌建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系，以解決他們的后顧之憂。同時(shí)，要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的教育制度改革。隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民日益增多，但其子女在教育上則很難享受和城市居民一樣的待遇，很多學(xué)校因?yàn)檗r(nóng)民工非本地戶口不接受其子女入學(xué)，從而出現(xiàn)了社會(huì)關(guān)注的留守兒童問(wèn)題，使得農(nóng)民工定居城市的意愿下降。這不僅不利于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更不利于社會(huì)的進(jìn)步。因此要打破身份限制，統(tǒng)籌建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本社會(huì)保障制度，健全低收入困難群體的生活保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在基本社會(huì)保障制度上的公平和對(duì)公共資源的共享。

2.完善城鎮(zhèn)體系，全面提升城鎮(zhèn)綜合承載能力

(1)科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，完善城鎮(zhèn)體系。河南地處平原地帶，人口分布較廣，各個(gè)地區(qū)存在著經(jīng)濟(jì)、文化、人口、城鎮(zhèn)規(guī)模等差異，在規(guī)劃城鎮(zhèn)布局時(shí)，要立足于河南省實(shí)際情況，要分層次、分類別做出規(guī)劃，逐步構(gòu)建完善的城鎮(zhèn)體系。要加快中原城市群發(fā)展，不斷增強(qiáng)中原城市群區(qū)域的影響力，發(fā)揮城市群大城市的輻射帶動(dòng)能力，同時(shí)也要適當(dāng)控制大城市規(guī)模，使城市的發(fā)展與其承載能力相適應(yīng)。加速發(fā)展中小城市，提高中小城市對(duì)大城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接能力，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，使中小城市成為接納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的主要載體。進(jìn)一步完善城鎮(zhèn)的職能，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的專業(yè)化分工協(xié)作，建設(shè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、特色明顯的城鎮(zhèn)體系。

(2)加大城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。加快交通運(yùn)輸業(yè)建設(shè)，發(fā)揮交通對(duì)城鎮(zhèn)化格局的引導(dǎo)作用。堅(jiān)持航空、鐵路、公路一體化發(fā)展，提高交通樞紐的承載能力，建設(shè)現(xiàn)代綜合交通網(wǎng)絡(luò)，提升交通質(zhì)量，減少城市擁擠。同時(shí)要構(gòu)建地區(qū)性中心城市交通圈，依托公路、鐵路構(gòu)建由省到縣、到村的城市交通圈。

加強(qiáng)公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)保障能力。其一，建立基本的科學(xué)、教育、衛(wèi)生、文化、教育設(shè)施，增加城鎮(zhèn)公共服務(wù)的供給能力。構(gòu)建公平、公正的教育資源配置制度，讓落戶城市的農(nóng)村人口也能便利地分享城市教育資源等公共服務(wù)。其二，著力解決好新型城鎮(zhèn)社區(qū)的水、電、學(xué)校、超市等配套公共服務(wù)設(shè)施，因地制宜建設(shè)城市污水處理措施和供暖、供氣等配套服務(wù)設(shè)施，吸引農(nóng)村人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。其三，因地制宜循序構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基本醫(yī)療保障、基本養(yǎng)老保障和基本生活保障體系，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，逐步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對(duì)常住人口的全覆蓋。

(3)提高城鎮(zhèn)環(huán)境的承載力。習(xí)近平總書(shū)記曾說(shuō)過(guò)：“不要金山銀山，也要綠水青山”，環(huán)境質(zhì)量是檢驗(yàn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展成功與否的一個(gè)重要因素。其一，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，完善城鎮(zhèn)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展的體制機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境承載能力的監(jiān)測(cè)預(yù)警。改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和高碳模式，提高發(fā)展的科技創(chuàng)新含量。其二，實(shí)施城鎮(zhèn)生態(tài)建設(shè)工程。淘汰高污染、高能耗產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)重點(diǎn)城鎮(zhèn)和重點(diǎn)行業(yè)的污染治理，加強(qiáng)對(duì)污水、廢氣等污染的防治。加大城市綠化力度，提高城市的植被覆蓋率，打造宜居的城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。

3.優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展

(1)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，增強(qiáng)城鎮(zhèn)發(fā)展新動(dòng)力。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，重在實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城互動(dòng)，既要以產(chǎn)業(yè)促城鎮(zhèn)，也要以城鎮(zhèn)聚集產(chǎn)業(yè)。河南省2016年第三產(chǎn)業(yè)占比低于全國(guó)近10個(gè)百分點(diǎn)。但第三產(chǎn)業(yè)對(duì)吸納勞動(dòng)者就業(yè)的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于第一、第二產(chǎn)業(yè)，對(duì)城鎮(zhèn)化率的增加具有重大的推動(dòng)作用。在當(dāng)前制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的背景下，只有強(qiáng)化工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，才是河南省穩(wěn)增長(zhǎng)、增后勁以及經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期平穩(wěn)運(yùn)行和持續(xù)健康發(fā)展的重要著力點(diǎn)。值得注意的是，當(dāng)前河南第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨著勞動(dòng)力等要素供給已經(jīng)發(fā)生深刻改變等問(wèn)題。勞動(dòng)力價(jià)格上升、勞動(dòng)力素質(zhì)不能滿足需要、勞動(dòng)力隊(duì)伍不穩(wěn)定等，制約了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)一步深化。推動(dòng)農(nóng)民工市民化和農(nóng)民工轉(zhuǎn)型，可以為第三產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展提供源源不斷的高素質(zhì)勞動(dòng)力，也能在一定程度上緩解第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的人力資本約束問(wèn)題。

(2)凸顯城鎮(zhèn)優(yōu)勢(shì)特色，構(gòu)建適合城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力源泉的第二、三產(chǎn)業(yè)，在河南的整體發(fā)展水平相對(duì)落后。因此在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程和產(chǎn)城互動(dòng)融合格局中，應(yīng)根據(jù)各地城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和特色，加快傳統(tǒng)工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)的培育發(fā)展，加強(qiáng)與周邊示范小城鎮(zhèn)的融合，形成有利于吸納農(nóng)民工的產(chǎn)業(yè)載體。加快河南省的工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程，需在產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面謀劃，積極發(fā)展有利于承載、吸納農(nóng)民工的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)集群，構(gòu)建有利于吸納農(nóng)民工的產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)民工的吸納能力。

4.強(qiáng)化政府對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的宏觀調(diào)控與機(jī)制創(chuàng)新

從國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，城鎮(zhèn)發(fā)展離不開(kāi)政府的宏觀規(guī)劃與政策創(chuàng)新支持。河南作為人口大省，農(nóng)業(yè)所占比重較高，城鎮(zhèn)化起步較晚，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等問(wèn)題壓力較大，河南急需通過(guò)政府實(shí)施產(chǎn)業(yè)重構(gòu)、空間整合和政策機(jī)制創(chuàng)新等舉措，來(lái)提升全省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平。要突出河南新型城鎮(zhèn)化的特色，需要各級(jí)政府在城鎮(zhèn)宏觀布局、城市發(fā)展方向、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村改造、公共服務(wù)建設(shè)、住房保障建設(shè)等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時(shí)針對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的各種問(wèn)題，制定出最合理的城市發(fā)展路徑，不斷完善城鎮(zhèn)體系，加強(qiáng)重點(diǎn)地區(qū)的規(guī)劃控制和管理。此外，積極發(fā)揮政府在城市污染治理、城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面的作用，著力提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力，促進(jìn)大中小城市和小鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走出一條經(jīng)濟(jì)效益高、環(huán)境污染少的集約型、生態(tài)宜居、以人為本型的河南新型城鎮(zhèn)化道路。

[1] 馬春輝.中國(guó)城市化問(wèn)題論[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2008.

[2] 姚士謀,張平宇,余成,等. 中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論與實(shí)踐問(wèn)題[J].地理科學(xué)，2014(6).

[3] 牛文元.我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在的問(wèn)題及對(duì)策[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2011.

[4] 李新安.承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移助推中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)研究[J].河南科技學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(1).

[5] 王儒俊.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“城市病”及其治理[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2016(14).

[6] 王珂英,張鴻武.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化對(duì)能源強(qiáng)度影響的實(shí)證研究[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2016(6).

[7] 新玉言.新型城鎮(zhèn)化格局規(guī)劃與資源配置[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社,2013.

[8] 李揚(yáng).中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)不同于全球經(jīng)濟(jì)新常態(tài)[N].人民日?qǐng)?bào)，2015-3-12.

[9] 楊遂全,張錳霖,錢(qián)力.城鄉(xiāng)一體化背景下農(nóng)村閑置房屋的出路[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2015(1).

[10] 曹宗平.中國(guó)城鎮(zhèn)化之路[M].北京:人民出版社，2009.

(責(zé)任編輯：劉 陽(yáng))

2017-03-09

李新安(1967-),男，河南濟(jì)源人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授，博士，研究生導(dǎo)師。

國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(編號(hào)：41171443)；河南省政府決策研究招標(biāo)課題(編號(hào)：2016B089)；河南省軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目(編號(hào)：172400410155 )；河南省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)支持計(jì)劃(編號(hào)：2013-CXTD-07)；河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目 (編號(hào)：2016-zd-075、2017-ZZJH-026、2015-ZD-090)。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.02.003

F

A

2096-2452(2017)02-0013-07