潘建秋

摘 要：文章以溫州市為例，介紹了城市綠化養(yǎng)護體制及市場化的現(xiàn)狀，并結(jié)合溫州園林綠化養(yǎng)護市場化發(fā)展趨勢，對存在問題進行了分析，試圖找出解決問題的措施，為城市綠化養(yǎng)護市場化健康發(fā)展提供決策依據(jù)。

關(guān)鍵詞：綠化養(yǎng)護 市場化 探析 對策 建議

中圖分類號：F299.24

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）05-059-02

伴隨市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們的環(huán)境意識不斷提高，城市綠地建設(shè)已成為城市建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，而綠化養(yǎng)護質(zhì)量則直接影響到城市園林服務(wù)水平和可持續(xù)發(fā)展。隨著城市化的進程，城區(qū)綠化面積增長迅猛，截至2016年，浙江省溫州市建成區(qū)綠地面積已達(dá)到7728.86公頃，其中公園綠地面積2581.52公頃。建成區(qū)園林綠化三大指標(biāo)分別為：綠地率32.42%、綠化覆蓋率37.18%、人均公園綠地13.39平方米。相較2011年底全市建成區(qū)綠地面積3905公頃，5年內(nèi)綠地面積增長了3823公頃，增長了一倍，傳統(tǒng)的綠化養(yǎng)護管理運行模式已難以適應(yīng)新形勢的需求。在這種情況下，進行綠化養(yǎng)護體制改革，加大推進其市場化具有重要的現(xiàn)實意義。城市綠化養(yǎng)護管理是政府財政投入的一項重要的公共服務(wù)項目，采取何種管養(yǎng)模式既能節(jié)約資金，又能使綠化養(yǎng)護質(zhì)量達(dá)標(biāo)甚至優(yōu)于現(xiàn)狀是推進市場化體制改革的重要目標(biāo)。

一、溫州綠化養(yǎng)護體制及市場化現(xiàn)狀

目前，我國城市園林綠化養(yǎng)護管理的模式有三種，一是全供事業(yè)單位管理模式，即由政府部門下屬的綠化管理部門全面管理，采取政府大包大攬的“以費養(yǎng)人”的全供管理模式；二是全部實行市場化運作模式，即面向市場，實行招投標(biāo)、社會企業(yè)承包、干管分離，采取園林綠化主管部門對社會企業(yè)行使管理、指導(dǎo)和監(jiān)督職能的承包管理模式；三是雙軌制管理模式，在某些城市，由于體制和經(jīng)費問題，作為改革的過度階段，市場化運作模式和事業(yè)單位管理兩種模式同時并存。目前，溫州市采取的是第三種雙軌制。

2012年，城建體制改革后溫州市園林部門由溫州市住建委劃歸溫州市城市管理與行政執(zhí)法局，主要承擔(dān)管理市級公園（廣場）綠地為主。市本級綠地由溫州市公園管理處、溫州市園林綠化養(yǎng)護大隊、溫州市景山森林公園管理處三家單位負(fù)責(zé)管養(yǎng)，其余綠地分別由各區(qū)屬地管理。2016年，市公園管理處管養(yǎng)綠地面積125.9公頃，市園林綠化養(yǎng)護大隊管養(yǎng)綠地面積147公頃，景山森林公園管理處管養(yǎng)綠地面積271公頃，市本級管養(yǎng)綠地面積共計543.9公頃，城維費投入5313.67萬元。鹿城區(qū)納入養(yǎng)護管理的綠地面積為107.57公頃，行道樹19401株（包括118株古樹名木），投入城維費1050萬元；龍灣區(qū)納入養(yǎng)護管理的綠地面積為218公頃，行道樹3521株（包括18株古樹名木），投入城維費2140萬元；甌海區(qū)養(yǎng)護管理的綠地面積為59.6公頃，行道樹1667株（包括20株古樹名木），投入城維費603萬元。全市納入養(yǎng)護管理的綠地面積為929.07公頃，共投入城維費9106.67萬元；管養(yǎng)費約9.8萬元/年（含保安、保潔）。

2016年底，全市建成區(qū)綠地面積為7728.86公頃，納入財政資金統(tǒng)籌養(yǎng)護管理的綠地面積僅為929.07公頃，據(jù)此可以看出公共財政對綠化養(yǎng)護的覆蓋面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。很多已建綠地未能發(fā)揮應(yīng)有的社會效益和環(huán)境效益，造成巨大的社會資源浪費。通過對各區(qū)的摸底，推向市場化養(yǎng)護管理面積為213.7公頃，市場化的份額占比約為23%。離市場化程度達(dá)100%的上海、杭州、廣東等綠化先進城市差距還很大。

二、綠化養(yǎng)護管理市場化實踐中存在的主要問題

自從2012年開始推行綠化養(yǎng)護管理市場化以來，為了深化園林綠化養(yǎng)護管理體制改革，進一步提高園林綠化養(yǎng)護水平，溫州市一直致力于探索管養(yǎng)工作的新模式，在穩(wěn)中求進的前提下，積極引進園林綠化養(yǎng)護市場競爭機制并逐步予以規(guī)范。經(jīng)過幾年的實踐探索，市場化進程效果不是很理想，究其主要原因，存在以下幾個問題：

1.市場化機制未真正建立。綠化養(yǎng)護管理改革的目的是開放市場，盡快建立市場化機制。多年來由于考慮到轉(zhuǎn)制職工的切身利益，確保原有養(yǎng)護機構(gòu)的運行正常和社會穩(wěn)定。全市公共財政統(tǒng)籌的養(yǎng)護業(yè)務(wù)量，僅有小部分真正投入市場招標(biāo)。而且，推向市場化并沒有硬性規(guī)定的政府性指令。像杭州市，其在地方性法規(guī)《杭州市綠化管理條例》中明文規(guī)定，采用公共財政統(tǒng)籌資金的養(yǎng)護綠地是必須采取公開招投標(biāo)的形式確定養(yǎng)護單位。缺乏明確的政策性規(guī)定，是我市養(yǎng)護市場化推進遲緩的一大原因之一。

2.配套養(yǎng)護法規(guī)建設(shè)滯后。從目前已經(jīng)實施市場化養(yǎng)護管理的幾個項目來看，由于針對綠化養(yǎng)護市場化相關(guān)地方規(guī)章制度不是很健全，造成許多養(yǎng)護監(jiān)管的盲區(qū)，綠地養(yǎng)護質(zhì)量不是很理想。反觀其他市場化進程程度高、效果比較理想的城市，如杭州市，針對綠化養(yǎng)護和市場化推進，專門推出《杭州市城區(qū)綠化養(yǎng)護管理辦法》、《杭州市城區(qū)綠地養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、《杭州市城區(qū)綠地養(yǎng)護管理綜合考核評分細(xì)則》、《杭州市城區(qū)綠化養(yǎng)護企業(yè)考評辦法》、《杭州市城區(qū)高架、立交橋掛箱懸垂綠化養(yǎng)護管理規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件和管理標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)章制度內(nèi)容涵蓋城區(qū)綠化養(yǎng)護管理的各個方面，有效地避免了在綠化養(yǎng)護監(jiān)管過程中因缺乏相應(yīng)的參考依據(jù)而引起的行業(yè)糾紛，確保了園林綠化養(yǎng)護管理更趨科學(xué)化、精細(xì)化，為杭州市城區(qū)綠化養(yǎng)護管理工作提供機制上的保障。

3.經(jīng)費長效保障機制缺乏。隨著城市建設(shè)，尤其是這幾年創(chuàng)建國家園林城市期間，綠化面積每年都在迅猛增加，但由于重建輕養(yǎng)的觀念，同時沒有出臺保障養(yǎng)護經(jīng)費的相關(guān)規(guī)定，用于養(yǎng)護和管理的資金、人力和機械設(shè)備視財力或緊或松，沒有配套跟上，從而大大影響了綠化成果的鞏固發(fā)展。隨著綠化建設(shè)的進一步發(fā)展與完善，綠化養(yǎng)護工作將逐漸成為今后的重點。政府投資比例也應(yīng)以綠化建設(shè)為主逐漸轉(zhuǎn)變到以綠化養(yǎng)護為主。能否增加綠化養(yǎng)護投入并且長期保障供給資金的充裕是綠化養(yǎng)護推進市場化能否順利的關(guān)鍵。

4.綠化養(yǎng)護企業(yè)良莠不齊。目前，綠化養(yǎng)護企業(yè)大多是園林施工企業(yè)，還有少數(shù)企業(yè)是掛靠的施工隊伍進行綠化養(yǎng)護。市面上真正具有一定的管理水平和技術(shù)水平的綠化養(yǎng)護企業(yè)不多，且出于短期利益的驅(qū)使，其長效管理經(jīng)驗和理念缺乏，養(yǎng)護質(zhì)量難以保證，因此，在推向市場化的綠化養(yǎng)護管理項目招標(biāo)中難以招到理想的綠化養(yǎng)護企業(yè)，這也是市場化推進舉步維艱的因素。社會上的企業(yè)，追求的是經(jīng)濟效益最大化，與城市綠地必須兼顧統(tǒng)籌社會效益和環(huán)境效益的基本原則難以形成良好的契合點。優(yōu)良的企業(yè)本著職業(yè)操守，對養(yǎng)護管理的質(zhì)量會有一定的追求，但大部分企業(yè)為了企業(yè)利潤最大化，往往對養(yǎng)護管理質(zhì)量應(yīng)付性地對待，離城市綠地養(yǎng)護管理精細(xì)化的要求差距甚遠(yuǎn)。而且隨著財政經(jīng)費撥付方式的改變，資金由財政直接支付給企業(yè)，招標(biāo)單位（綠化行政主管部門）對企業(yè)的監(jiān)督整改難以到位，懲戒手段很難跟上，同時缺乏有效的后續(xù)監(jiān)控和評價機制，這是溫州目前綠化養(yǎng)護市場化進程中遇到的最大困擾。

5.養(yǎng)護隊伍水平呈下降趨勢。園藝實踐工作需要經(jīng)驗的積累，需要專業(yè)的園藝工人一代接一代的傳承，而現(xiàn)在大部分社會企業(yè)為了節(jié)省成本，很少保有固定的養(yǎng)護工人隊伍，很多企業(yè)在業(yè)務(wù)繁忙的時候都是直接向勞務(wù)市場招聘臨時工、農(nóng)民工，經(jīng)過簡單培訓(xùn)后就單獨開始從事養(yǎng)護工作，導(dǎo)致在具體操作中缺乏針對性、技術(shù)性。出于成本考慮，招聘的勞務(wù)人員大多為工資待遇低廉的年老體弱者或婦女，只能做些簡單的修枝除草、澆水施肥等技術(shù)含量低的工作，養(yǎng)護質(zhì)量難以保障，精細(xì)化、藝術(shù)化更是無從談起。從這個角度看，園藝養(yǎng)護水平?jīng)]有隨著市場化的進程而提高，反而呈下降趨勢明顯，這也是市場化進程中我們遇到的一大弊端。

三、對策與建議

1.逐步構(gòu)建規(guī)范的養(yǎng)護市場化體系。出臺政府性文件，明文規(guī)定使用財政統(tǒng)籌資金進行養(yǎng)護的綠地必須采用招投標(biāo)的方式確定養(yǎng)護單位?？梢韵冗M行試點，逐年加大推向市場化的比率，最終實現(xiàn)全部綠化養(yǎng)護管理市場化。健全養(yǎng)護管理招標(biāo)管理體系，要實行市場準(zhǔn)入制，對養(yǎng)護管理做得差的企業(yè)規(guī)定幾年內(nèi)不得進入綠化養(yǎng)護市場；綜合運用多項強化招標(biāo)管理措施，如科學(xué)測定最高控制價，在合理范圍內(nèi)隨機確定下浮率、適當(dāng)加大技術(shù)標(biāo)權(quán)重等，逐步構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、運轉(zhuǎn)規(guī)范的養(yǎng)護管理招標(biāo)管理體系。

2.逐步推出系列綠化養(yǎng)護管理規(guī)范性文件。要從“依法養(yǎng)綠”的高度，建立一套可行的養(yǎng)護管理規(guī)范。根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合溫州的工作實際，逐步完善修訂或出臺“城區(qū)（公共）綠地養(yǎng)護管理辦法”、“城區(qū)綠地養(yǎng)護質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”、“城區(qū)綠地養(yǎng)護管理考核辦法”，以及“城區(qū)綠地精細(xì)化管理細(xì)則”等一系列規(guī)范性文件和管理標(biāo)準(zhǔn)。

3.建立完善的園林綠化養(yǎng)護檢查與考核機制。建立科學(xué)的質(zhì)量檢查考核體系，是提升社會企業(yè)承包管養(yǎng)的綠地養(yǎng)護質(zhì)量必要的技術(shù)措施。為此，可以組合不同形式的考核方式，如定期檢查、不定期檢查、重大項目專項檢查以及年終總結(jié)檢查等，對綠地的養(yǎng)護質(zhì)量進行全方位的考核，將考核結(jié)構(gòu)作為對承包養(yǎng)護單位管養(yǎng)質(zhì)量評價、承包經(jīng)費撥付及獎懲的依據(jù)。通過經(jīng)濟手段，依法強化對承包企業(yè)的考核和管理，提高養(yǎng)護資金的使用效率和作業(yè)服務(wù)效率。

4.建立長效經(jīng)費保障機制。出臺關(guān)于市區(qū)公共綠地養(yǎng)護資金保障文件，與逐年增加的綠地面積匹配，建立隨社會經(jīng)濟發(fā)展進行調(diào)整的長效機制。爭取在政府財政預(yù)算中專門單列“城市園林綠化維護資金”，切實保障園林綠化日常維護，并逐年增加。配套出臺“養(yǎng)護市場定額指標(biāo)”、搭建“財政養(yǎng)護資金及時支付”平臺等。通過多方舉措，努力構(gòu)筑“建一塊，養(yǎng)一塊”的綠地可持續(xù)性發(fā)展良性循環(huán)。

5.適量保留專業(yè)養(yǎng)護隊伍。在公共綠地全面推向市場，推進市場化改革的同時，應(yīng)適當(dāng)保留應(yīng)急的專業(yè)養(yǎng)護隊伍。建議在全市推進市場化的過渡期內(nèi)，可以以比選的方式引入應(yīng)急保障機構(gòu)，或者就以現(xiàn)有的公園養(yǎng)管單位成建制組成應(yīng)急保障機構(gòu)，負(fù)責(zé)人員培訓(xùn)、崗位帶教和應(yīng)急服務(wù)應(yīng)對如抗臺、森林防火搶險、110聯(lián)動等突發(fā)事件。平衡養(yǎng)護專業(yè)化和市場化的比例，確保養(yǎng)護管理機制市場化改革健康發(fā)展。

四、結(jié)束語

進一步深化城市公共綠地養(yǎng)護管理體制改革是大勢所趨，勢在必行。在市場化進程中矛盾復(fù)雜、任務(wù)艱巨，陣痛在所難免。溫州市的綠化養(yǎng)護市場化經(jīng)過幾年的實踐和探索，正在逐漸形成。下一步，建立健全的市場競爭機制、規(guī)范科學(xué)的養(yǎng)護管理體系、強有力的財政保障機制等，將逐步穩(wěn)健推進綠化養(yǎng)護管理市場化，從而建立起適應(yīng)新形勢要求的高效、靈活、開放、競爭的園林綠化養(yǎng)護管理模式，最大限度地提高城市園林綠化養(yǎng)護管理水平，促進溫州市公共綠地養(yǎng)護的健康發(fā)展。

參考文獻：

[1] 溫州市城市管理數(shù)據(jù)，2016（1）

[2] 李金柱.淺議城市綠化養(yǎng)護產(chǎn)業(yè)化趨向[J].寧夏農(nóng)林科技，2007（4）：66-67

[3] 魏喜俊.深化城市園林綠化管理改革[J].遼寧經(jīng)濟，2005（10）：16-17

（作者單位：溫州市公園管理處 浙江溫州 325000）（責(zé)編：趙毅）