趙晶

摘 要：慈善是一個(gè)社會(huì)文明與進(jìn)步的重要標(biāo)志，紅十字會(huì)作為我國(guó)慈善事業(yè)的代表，一直致力于為易受損害的人群提供人道救援救助服務(wù)，對(duì)保護(hù)人的生命和健康發(fā)揮著不可代替的作用。但近年來，一系列丑聞讓紅十字會(huì)面臨巨大的公眾信任危機(jī)，筆者在借鑒香港紅十字會(huì)運(yùn)營(yíng)模式的基礎(chǔ)上，認(rèn)為化解這一危機(jī)應(yīng)該從外部的制度環(huán)境、內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)、行政化色彩、工作透明度等多個(gè)角度同時(shí)入手，重塑我國(guó)各級(jí)紅十字會(huì)的公信力，促進(jìn)我國(guó)紅十字會(huì)事業(yè)的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公信力；監(jiān)督；三權(quán)分立；權(quán)力制衡

“公信力”，顧名思義，使公眾信任的力量。即在社會(huì)公共生活中，公共權(quán)力表現(xiàn)出的公平、正義、效率、人道、民主、責(zé)任的信任力。

一、中國(guó)紅十字會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀

（1）案例——文家碧事件導(dǎo)入。文家碧，曾任四川省人口計(jì)生委副主任、黨組成員，四川省紅十字會(huì)黨組書記、常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)，四川省紅十字會(huì)巡視員等職。2010年，文家碧經(jīng)人介紹認(rèn)識(shí)了商人胡某。在3年時(shí)間內(nèi)，文家碧借職務(wù)之便，先后7次收受胡某賄賂。文家碧受賄及索賄事實(shí)共計(jì)13起。同時(shí)，文家碧還單獨(dú)或伙同他人侵吞、騙取公款犯罪4起。文家碧貪污犯罪侵吞、騙取的對(duì)象為社會(huì)捐助款，其行為對(duì)紅十字會(huì)聲譽(yù)造成惡劣影響。

（2）紅會(huì)公信力明顯下降。筆者通過街頭采訪的方式，調(diào)查過學(xué)校里的同學(xué)和部分社會(huì)人士，經(jīng)過后期統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，超過90%的人對(duì)紅十字會(huì)的評(píng)價(jià)是負(fù)面的，并且自從郭美美事件發(fā)生后，絕大部分的人都沒有再給各級(jí)紅會(huì)系統(tǒng)捐過款。

（3）紅會(huì)受捐數(shù)量下降。民政部去年發(fā)布《2015年度中國(guó)慈善捐助報(bào)告》顯示2015年我國(guó)境內(nèi)接收國(guó)內(nèi)外社會(huì)捐款捐物總額共計(jì)1042.26億元，時(shí)隔4年捐贈(zèng)量再破千億元大關(guān)，比上年小幅增長(zhǎng)5.3%，但紅十字會(huì)系統(tǒng)接收捐贈(zèng)金額為26.43億元，占比僅為2.5%，捐贈(zèng)數(shù)量大不如前。

二、紅會(huì)公信力下降誘因分析

1.相關(guān)法律亟待完善

在不久前舉行的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議上，提交審議的紅十字會(huì)法修訂草案引起廣泛關(guān)注。紅十字會(huì)法作為我國(guó)唯一的專門用一部法律來賦予一個(gè)機(jī)構(gòu)特定的使命、職責(zé)并對(duì)它進(jìn)行規(guī)范的法律，這在立法中本身就屬罕見。從1993年制定至今，時(shí)隔23年才迎來首修，這么長(zhǎng)時(shí)間不修改的法律也是少數(shù)。

2.內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不合理

①?zèng)Q策層面。我國(guó)《紅十字會(huì)法》確立了理事會(huì)是組織內(nèi)部治理中心，它選舉產(chǎn)生組織的會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)，并在會(huì)員代表大會(huì)的閉會(huì)期間執(zhí)行大會(huì)決議。理事會(huì)是基金會(huì)的決策機(jī)構(gòu)，責(zé)任在于控制、管理基金會(huì)的運(yùn)作，其規(guī)模直接影響決策的效率與公平，當(dāng)理事人數(shù)較少時(shí)，決策者相對(duì)集中，其科學(xué)合理性會(huì)趨于下降。而我國(guó)紅十字會(huì)實(shí)際上大多數(shù)是由書記、常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、副會(huì)長(zhǎng)三人主持，副會(huì)長(zhǎng)多是兼職性質(zhì)，因此極易造成一人決策的局面。相反地，理事人數(shù)較多時(shí)，復(fù)雜的構(gòu)成可能使得決策效率低下，但這時(shí)候理事所能代表的利益群體更加廣泛，因而可能更加科學(xué)合理。②執(zhí)行層面。執(zhí)行機(jī)關(guān)是在秘書長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的負(fù)責(zé)各項(xiàng)具體事務(wù)的執(zhí)行，秘書長(zhǎng)由理事會(huì)選任，對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為作為執(zhí)行部門，秘書長(zhǎng)只是按照命令完成任務(wù)，“壹基金”秘書長(zhǎng)李勁就說過，公益機(jī)構(gòu)中的職業(yè)人是有邊界的，在自己的職責(zé)范圍內(nèi)做事，成熟的基金會(huì)秘書長(zhǎng)應(yīng)該只做執(zhí)行，治理和執(zhí)行應(yīng)該互不干擾。這種決策與執(zhí)行嚴(yán)格分開的傳統(tǒng)觀點(diǎn)，阻礙了決策者對(duì)一線信息的掌握情況，易導(dǎo)致決策的低效率。

③監(jiān)督層面。根據(jù)紅十字會(huì)發(fā)布的組織結(jié)構(gòu)圖，我們可以看到我國(guó)紅十字會(huì)只存在理事會(huì)與執(zhí)行委員會(huì)，而監(jiān)事會(huì)未在其組織框架中。中國(guó)紅十字會(huì)總會(huì)以及各省級(jí)分會(huì)組織均未成立監(jiān)事會(huì)。我國(guó)紅十字會(huì)內(nèi)部監(jiān)事會(huì)的缺乏，使其決策與執(zhí)行缺乏監(jiān)督，決策與執(zhí)行的科學(xué)性、合理性有待考量。

3.行政化色彩濃厚

我國(guó)的紅十字組織脫胎于政府行政部門，紅十字會(huì)的隸屬關(guān)系各省市也不盡相同，人力調(diào)配和經(jīng)費(fèi)保障都與總會(huì)沒有關(guān)系，這就造成了紅十字會(huì)管理機(jī)制的混亂。一些相關(guān)政府機(jī)構(gòu)官員對(duì)紅十字會(huì)的性質(zhì)和職責(zé)認(rèn)識(shí)不清，過多干預(yù)紅十字會(huì)的內(nèi)部治理和日常運(yùn)營(yíng)。

文家碧多次稱她套取的資金大多因?yàn)?zāi)、因職工利益和紅會(huì)工作的協(xié)調(diào)，這些證言雖然沒有被采信，但卻也一定程度上披露出一個(gè)更大的問題，即文家碧不是“孤軍奮戰(zhàn)”，她進(jìn)入的是一個(gè)龐大的生態(tài)系統(tǒng)，別人求她辦事需要送錢，上下其手、潛規(guī)則盛行。

4.工作透明度低、缺乏外部監(jiān)督

民政部在第三屆慈展會(huì)上發(fā)布《2014年度中國(guó)慈善透明報(bào)告》，報(bào)告顯示，有77%的公益慈善組織透明指數(shù)得分不及格，五成公眾對(duì)慈善組織信息披露不滿意。2014年度，紅會(huì)系統(tǒng)的透明指數(shù)得分為35.66分，而其2013年得分為37.72分。紅會(huì)系統(tǒng)的透明指數(shù)在信息公開的完整性、及時(shí)性以及易得性三個(gè)方面都有所下降。

三、重塑我國(guó)紅會(huì)公信力的措施

1.完善相關(guān)法律制度

規(guī)章制度在組織內(nèi)部相當(dāng)于法律，紅十字會(huì)要不斷完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)還應(yīng)建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，依據(jù)這個(gè)機(jī)制來對(duì)各個(gè)崗位的人員實(shí)行有效的約束，在一定程度上防止不良行為的出現(xiàn)。《慈善法》是一部慈善事業(yè)的基本法，它與紅十字法是并重的兩部法律，我國(guó)紅十字會(huì)的慈善活動(dòng)也要遵守該法律相關(guān)規(guī)定。近年，社會(huì)公眾參與慈善事業(yè)的積極性不斷提高，慈善界人士深感出臺(tái)一部較為完善的法律十分必要。加強(qiáng)法律對(duì)紅十字會(huì)的約束力，明確定位執(zhí)法主體和責(zé)任，對(duì)紅十字會(huì)業(yè)務(wù)工作清晰定位，把新業(yè)務(wù)也納入法律范圍。

2.明確職責(zé)，克服行政化色彩

作為官方建立的組織，為了克服行政化色彩，紅十字會(huì)需要拓展其與社會(huì)的關(guān)系。紅會(huì)應(yīng)不斷壯大成員規(guī)模，吸收民間力量，可考慮在組織的外部建立獨(dú)立的第三方的評(píng)估機(jī)構(gòu)，也能減少政府干預(yù)，營(yíng)造公開透明、良性互動(dòng)的官場(chǎng)生態(tài)。政府方面也要在制度上理順紅十字會(huì)與各級(jí)政府的隸屬關(guān)系，提高政府機(jī)構(gòu)官員對(duì)紅十字會(huì)性質(zhì)和職責(zé)的認(rèn)識(shí)，減少對(duì)紅會(huì)的組織結(jié)構(gòu)、人員任命、內(nèi)部管理和日常運(yùn)營(yíng)的干預(yù)，克服行政化帶來的官場(chǎng)惡性生態(tài)循環(huán)。

3.優(yōu)化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)

任何組織尤其是發(fā)展壯大之后，要實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)，必然要從內(nèi)部開始進(jìn)行自我約束，自我規(guī)范。

不同的類型的組織、基金會(huì)要立足實(shí)際情況，形成科學(xué)合理的理事會(huì)規(guī)模。當(dāng)理事的選任也極其重要，作為理事會(huì)成員，應(yīng)明確自己的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)基金會(huì)忠實(shí)負(fù)責(zé)。不可否認(rèn)，執(zhí)行機(jī)關(guān)比決策層更能直接的了解實(shí)施環(huán)境的具體情況，所以理事會(huì)也該給執(zhí)行部門適當(dāng)賦權(quán)，聽取有建設(shè)性的意見，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行與決策的權(quán)力分享。監(jiān)事會(huì)代表著多方利益，所以監(jiān)事會(huì)成員應(yīng)由不同的利益方選，成員還要具備一定的專業(yè)水準(zhǔn)，對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作和財(cái)務(wù)管理等方面較為熟悉，這樣才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。

紅十字會(huì)法修訂草案的一大亮點(diǎn)是對(duì)紅十字會(huì)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)作出了明確規(guī)定，建立理事會(huì)、執(zhí)委會(huì)和監(jiān)事會(huì)權(quán)責(zé)分開、互相制約的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)紅十字會(huì)要解決信任危機(jī)，就要理順組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡，相互監(jiān)督，相互制約。

4.增強(qiáng)工作透明度，實(shí)行多方位監(jiān)督

紅十字會(huì)要提升自己的公信力，必須加強(qiáng)信息披露工作，同時(shí)提高日常工作中與公眾的互動(dòng)和溝通。紅十字會(huì)要善用多樣化的信息披露渠道，憑借服務(wù)效益贏得公信力，尤其大型公募基金會(huì)，應(yīng)建立常態(tài)的信息披露制度等。定期召開組織內(nèi)部財(cái)務(wù)評(píng)審會(huì)議，只要涉及資金的使用都與財(cái)務(wù)有著密切的關(guān)系，財(cái)務(wù)工作的透明與否，直接影響紅會(huì)工作人員的作風(fēng)問題。因此加強(qiáng)紅十字會(huì)資金使用的公開和透明，對(duì)紅會(huì)官員的個(gè)人財(cái)政進(jìn)行公示，將有助于規(guī)范成員的行為，杜絕權(quán)力濫用、權(quán)錢交易的行為。

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（作者單位：江南大學(xué)法學(xué)院）