〔提 要〕來(lái)自中國(guó)與東盟的恐怖分子正在出現(xiàn)合流，主要表現(xiàn)在兩方面，一是借道東南亞前往中東的中國(guó)偷渡者數(shù)量在增加，二是少數(shù)中國(guó)籍極端分子與東盟國(guó)家的恐怖組織共同在東南亞地區(qū)從事暴力活動(dòng)?？植阑顒?dòng)的新特征將中國(guó)與東盟國(guó)家的安全利益緊密聯(lián)系在一起，要求雙方重視反恐問(wèn)題在地區(qū)安全對(duì)話中的緊迫性，加大政治關(guān)注與物質(zhì)投入，采取更有效的反恐合作措施，推動(dòng)相關(guān)機(jī)制構(gòu)建。

〔關(guān) 鍵 詞〕中國(guó)—東盟、恐怖主義、安全合作

〔作者簡(jiǎn)介〕張潔，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員

〔中圖分類號(hào)〕D822.319.66

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2017）3期0027-14

2017年1月12日發(fā)布的《中國(guó)的亞太安全合作政策》白皮書指出，2015年以來(lái)，中國(guó)先后與周邊多個(gè)國(guó)家開展打擊涉恐偷渡犯罪合作，成功抓獲了一批在本地區(qū)活動(dòng)猖獗的涉恐嫌犯和“蛇頭”，重挫了“東伊運(yùn)”等恐怖組織非法偷渡網(wǎng)絡(luò)，有效抵制和防范了“東伊運(yùn)”等恐怖組織對(duì)本地區(qū)的滲透。 值得關(guān)注的是，由于來(lái)自中國(guó)的極端分子與東南亞恐怖分子出現(xiàn)合流，“周邊多個(gè)國(guó)家”不再僅僅包括中亞國(guó)家，而且涉及到大多數(shù)東盟國(guó)家。分析中國(guó)籍極端分子借道東南亞前往中東參加“圣戰(zhàn)”或選擇滯留東南亞從事恐怖活動(dòng)的基本運(yùn)作方式和動(dòng)因，總結(jié)中國(guó)—東盟反恐合作已經(jīng)取得的成果及探索未來(lái)合作路徑，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、恐怖主義的再興起與合流

近年來(lái)，“伊斯蘭國(guó)”在中東肆虐，影響力不斷向全球蔓延，作為全球穆斯林主要聚居地之一，東南亞自然也難于幸免。一方面，“伊斯蘭國(guó)”欲將東南亞“打造”為全球恐怖主義活動(dòng)的支撐點(diǎn)之一，通過(guò)思想滲透、資金支持、人員培訓(xùn)等多種方式，扶持東南亞恐怖組織；另一方面，東南亞原有的極端組織受到了“伊斯蘭國(guó)”在中東興起的極大鼓舞，紛紛宣布效忠“伊斯蘭國(guó)”，并不斷發(fā)動(dòng)新的恐怖襲擊。在“基地”舊勢(shì)力與“伊斯蘭國(guó)”新影響的相互作用下，東南亞的恐怖主義死灰復(fù)燃。

由于東南亞各國(guó)政局基本平穩(wěn)，恐怖組織很難復(fù)制“伊斯蘭國(guó)”開疆拓土的方式，主要通過(guò)極端分子的自我激進(jìn)化、與域內(nèi)外恐怖組織勾連、發(fā)動(dòng)恐怖攻擊等方式，顯示其存在并擴(kuò)大影響力。新一輪恐怖主義對(duì)東盟各國(guó)的安全主要構(gòu)成以下威脅：

第一，招募東南亞多國(guó)民眾前往中東參加“圣戰(zhàn)”。2012年開始，有信息顯示“伊斯蘭國(guó)”通過(guò)在互聯(lián)網(wǎng)的宣傳攻勢(shì)，鼓勵(lì)被洗腦的穆斯林前往中東參加“圣戰(zhàn)”。馬來(lái)西亞內(nèi)政部長(zhǎng)阿末扎希披露，2012年到2015年初，至少有100多名馬來(lái)西亞公民前往敘利亞和伊拉克參加“伊斯蘭國(guó)”，這些人中不少是公務(wù)員（包括宗教局）、大學(xué)講師、大學(xué)生及專業(yè)人士，也有退伍軍人。截至2015年3月底，印尼官方認(rèn)為本國(guó)公民前往敘利亞和伊拉克加入“伊斯蘭國(guó)”的人數(shù)不少于600人。 2016年4月，英國(guó)廣播公司（BBC）報(bào)道，共有超過(guò)1000名來(lái)自馬來(lái)西亞、印尼和菲律賓的民眾前往中東加入“伊斯蘭國(guó)”。 雖然各方數(shù)據(jù)不盡相同，但東南亞地區(qū)民眾前往中東參加“圣戰(zhàn)”人數(shù)都呈增加趨勢(shì)。

相對(duì)于本國(guó)民眾前往中東參加“圣戰(zhàn)”，東南亞各國(guó)政府對(duì)“圣戰(zhàn)者”回流更為警惕，擔(dān)心接受了極端思想和軍事訓(xùn)練的“圣戰(zhàn)者”重返本地區(qū)，通過(guò)暴力活動(dòng)謀求建立伊斯蘭教政權(quán)。在20世紀(jì)80年代，曾有東南亞穆斯林前往巴基斯坦參加反對(duì)蘇聯(lián)占領(lǐng)阿富汗的“圣戰(zhàn)”，并在戰(zhàn)后返回東南亞，形成了包括“伊斯蘭祈禱團(tuán)”在內(nèi)的一批極端組織，成為“9·11”事件后在本地區(qū)制造恐怖事件的“主力軍”。2014年12月，一名效忠“伊斯蘭國(guó)”的印尼“戰(zhàn)士”發(fā)布錄像，公開宣稱將與其同伴返回印尼，襲擊圣誕節(jié)期間保護(hù)教堂的印尼軍隊(duì)、警察以及印尼最大的穆斯林組織伊斯蘭教士聯(lián)合會(huì)（Nahdlatul Ulama）。 根據(jù)各國(guó)目前掌握的信息，馬來(lái)西亞和印尼已經(jīng)出現(xiàn)了從中東返回的極端分子，他們不僅招募和運(yùn)送“圣戰(zhàn)”分子前往中東，還涉嫌在本地區(qū)策劃和發(fā)動(dòng)恐怖襲擊。

第二，東南亞地區(qū)恐怖襲擊進(jìn)入高發(fā)期。近幾年，“伊斯蘭祈禱團(tuán)”、“摩洛伊斯蘭自由斗士”和“阿布沙耶夫”等20多個(gè)東南亞本土極端組織公開宣布效忠“伊斯蘭國(guó)”，制造實(shí)施多起恐怖襲擊。“伊斯蘭國(guó)”還直接派遣人員前往東南亞培訓(xùn)恐怖分子、制造恐怖襲擊。 2014年8月，馬來(lái)西亞警方逮捕了19名涉嫌在吉隆坡策劃爆炸案的親“伊斯蘭國(guó)”組織人員。 印尼內(nèi)政部2015年統(tǒng)計(jì)，至少有100多名來(lái)自“伊斯蘭國(guó)”組織的外籍武裝分子潛入波索地區(qū)，從事暴力活動(dòng)。

盡管東南亞各國(guó)政府加大了反恐力度，但2016年以來(lái)發(fā)生的恐怖襲擊事件數(shù)量仍顯著增加。1月，雅加達(dá)發(fā)生襲擊警察局和商業(yè)區(qū)的爆炸案，一名在敘利亞的印尼籍“伊斯蘭國(guó)”成員聲稱對(duì)事件負(fù)責(zé)；7月4日，“伊斯蘭國(guó)”策劃的恐怖襲擊首次在馬來(lái)西亞得逞，而此前馬來(lái)西亞已成功破獲多起未遂恐怖事件； 7月5日，印尼梭羅地區(qū)發(fā)生恐怖襲擊事件；9月2日，菲律賓達(dá)沃市發(fā)生恐怖襲擊，造成至少14人死亡，71人受傷?？植乐髁x帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)壓力促使東南亞各國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在東亞系列峰會(huì)期間紛紛發(fā)出呼吁，希望各國(guó)加強(qiáng)區(qū)域合作中對(duì)反恐問(wèn)題的關(guān)注。2016年9月7日，新加坡總理李顯龍?jiān)跂|盟峰會(huì)上強(qiáng)調(diào)，恐怖主義居當(dāng)前東盟國(guó)家面臨的三大安全挑戰(zhàn)之首。

第三，一些東南亞國(guó)家的分離活動(dòng)與恐怖活動(dòng)出現(xiàn)合流，并試圖改變東南亞國(guó)家政治邊界?！澳β逡了固m自由斗士”、“阿布沙耶夫”等極端組織長(zhǎng)期在菲律賓南部從事分離活動(dòng)，“伊斯蘭國(guó)”崛起后，它們不僅公開“投誠(chéng)”，而且宣布要建立包括馬來(lái)西亞、印尼、新加坡、泰國(guó)南部以及菲律賓在內(nèi)的伊斯蘭群島國(guó)（DIN），或所謂的“超級(jí)伊斯蘭國(guó)”。

馬來(lái)西亞政府2015年1月發(fā)出警告，沙巴分離主義勢(shì)力很可能已被“伊斯蘭國(guó)”滲透，菲律賓南部極端組織正在努力讓沙巴脫離馬來(lái)西亞。事實(shí)上，由于蘇祿海海域及其沿岸地區(qū)分屬菲律賓、馬來(lái)西亞和印尼三國(guó)，而三國(guó)在這一區(qū)域的行政管轄相對(duì)薄弱，2015年以來(lái)“阿布沙耶夫”在此活動(dòng)頻繁，采取綁架人質(zhì)—獲取贖金—資助反政府活動(dòng)的模式，先后綁架多名來(lái)自馬來(lái)西亞、印尼、加拿大、挪威等國(guó)公民，索要贖金甚至殺害人質(zhì)。 有分析認(rèn)為，未來(lái)“伊斯蘭國(guó)”向全球分散力量，或許會(huì)選擇并資助“阿布沙耶夫”為東南亞中轉(zhuǎn)和訓(xùn)練極端分子的大本營(yíng)，從而“團(tuán)結(jié)”本地區(qū)極端組織，繼續(xù)為建立伊斯蘭國(guó)而“奮斗”。

目前，雖然印尼和馬來(lái)西亞等國(guó)穆斯林人口眾多，但絕大部分民眾并不認(rèn)同“伊斯蘭國(guó)”理念，恐怖主義對(duì)地區(qū)安全威脅有所上升，但仍處于可控范圍。各方對(duì)于恐怖勢(shì)力消長(zhǎng)趨勢(shì)的判斷不盡相同，有觀點(diǎn)認(rèn)為隨著中東局勢(shì)變化，“伊斯蘭國(guó)”對(duì)東南亞恐怖組織的支持力度將不得不削減；但更多學(xué)者則認(rèn)為，“伊斯蘭國(guó)”在中東的潰敗并不意味著恐怖主義的失敗，他們已經(jīng)開始著手安排力量向全球擴(kuò)散，將使全球更加動(dòng)蕩。2016年6月22日，“伊斯蘭國(guó)”發(fā)布了阿拉伯語(yǔ)、印尼語(yǔ)、英語(yǔ)、馬來(lái)語(yǔ)和他加祿語(yǔ)五種版本的宣傳錄像，號(hào)召不能前往敘利亞參加戰(zhàn)斗的圣戰(zhàn)士就地加入在菲律賓圣戰(zhàn)。 同時(shí)，東南亞恐怖組織之間為了爭(zhēng)奪領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，也會(huì)繼續(xù)加大暴力活動(dòng)。

近年來(lái)，國(guó)際極端組織也加大了對(duì)中國(guó)新疆地區(qū)的“關(guān)注”，“基地”和“伊斯蘭國(guó)”先后公開指責(zé)中國(guó)政府對(duì)新疆維吾爾族的“鎮(zhèn)壓”，號(hào)召穆斯林反對(duì)“異族”在新疆的統(tǒng)治，“世維會(huì)”和“東伊運(yùn)”則堅(jiān)持不懈地組織、操縱和資助新疆維吾爾族民眾前往中東。 2009年“7·5”暴力事件后，中國(guó)政府加強(qiáng)了對(duì)新疆口岸管控及與中亞鄰國(guó)的合作，迫使偷渡人員改變?cè)瓉?lái)途經(jīng)中亞前往中東、北非的路線，開始試圖借道東南亞前往中東。

2015年1月18日，新華網(wǎng)發(fā)布的“關(guān)于打擊西南邊境地區(qū)組織偷渡專案行動(dòng)紀(jì)實(shí)”報(bào)道指出，2014年5月到2015年1月，公安部共查獲涉嫌偷越國(guó)（邊）境嫌疑人852人。這些人員在境外極端思想蠱惑下，試圖從新疆抵達(dá)云南、廣西、廣東等地，短暫停留后偷渡到越南、緬甸等國(guó)，再輾轉(zhuǎn)進(jìn)入泰國(guó)和柬埔寨，最終由馬來(lái)西亞、印尼出境飛抵土耳其，進(jìn)入敘利亞和伊拉克參加“圣戰(zhàn)”，這一偷渡活動(dòng)被形容為“圣戰(zhàn)遷徙”。 參與“圣戰(zhàn)遷徙”的人員情況復(fù)雜，維吾爾族偷渡者中出現(xiàn)了大量以家庭為單位集體出逃的案例。這些非法外流人員大多是受宗教極端主義思想影響和蠱惑的維吾爾族群眾，其中也不乏被通緝的涉恐犯罪嫌疑人。 2015年7月中國(guó)從泰國(guó)遣返的一批偷渡者中，有13人是涉恐出逃人員，2人是負(fù)案在逃的犯罪嫌疑人。

偷渡者非法過(guò)境引發(fā)了包括偽造護(hù)照等一系列違法犯罪活動(dòng)，給相關(guān)國(guó)家?guī)?lái)安全隱患，也使中國(guó)與相關(guān)國(guó)家的關(guān)系更加復(fù)雜。在土耳其的“世維會(huì)”下屬分支機(jī)構(gòu)組織，多次派骨干竄至東南亞國(guó)家，為組織偷渡活動(dòng)“出謀劃策”。同時(shí)，他們頻頻勾連部分土耳其政客和某些勢(shì)力，為偷渡活動(dòng)提供協(xié)助，并千方百計(jì)“營(yíng)救”被東南亞國(guó)家羈押的偷渡者。土耳其駐某些東南亞國(guó)家的使館工作人員甚至為偷渡人員提供幫助。

除了少數(shù)混在偷渡隊(duì)伍中的涉恐出逃分子，一些有著宗教極端思想的偷渡者在行動(dòng)受阻后，也轉(zhuǎn)化為恐怖分子，他們或就地發(fā)動(dòng)暴力襲擊，或潛伏在東南亞與當(dāng)?shù)乜植婪肿庸餐鲬?zhàn)。 以2014年昆明“3·01”暴恐案件為例，偷渡者在云南非法出境受阻后，轉(zhuǎn)而在國(guó)內(nèi)實(shí)施恐怖襲擊。此后，部分疑犯又潛逃到東南亞繼續(xù)從事暴力恐怖活動(dòng)。2015年2月10日，印尼警方在蘇拉威西抓獲4名“3·01”暴恐案嫌疑人，并證實(shí)另有3人逃進(jìn)森林，2人逃入馬來(lái)西亞。印尼警方還發(fā)現(xiàn)了這些嫌疑人與“伊斯蘭國(guó)”有聯(lián)系的證據(jù)。

隨著局勢(shì)的發(fā)展，一些維吾爾族極端分子還以東南亞國(guó)家為偷渡目的地，在印尼、菲律賓等國(guó)接受軍事訓(xùn)練和參與恐怖活動(dòng)。根據(jù)印尼警方掌握信息，2014年下半年，至少有10名維吾爾族人通過(guò)柬埔寨到達(dá)泰國(guó)，獲得護(hù)照后從馬來(lái)西亞抵達(dá)印尼南蘇拉威西，最后到達(dá)波索，加入隱匿在深山叢林中的“東印尼圣戰(zhàn)”組織從事暴力活動(dòng)。 同年9月，印尼警方根據(jù)線報(bào)逮捕了其中4人。此后，“東印尼圣戰(zhàn)”組織殺害了線人作為報(bào)復(fù)。 恐怖活動(dòng)的猖獗進(jìn)一步堅(jiān)定了印尼政府的反恐決心，開始對(duì)該組織展開強(qiáng)力圍剿。

2016年9月，新加坡總理李顯龍?jiān)陉P(guān)于東南亞恐怖主義現(xiàn)狀的講話中，重點(diǎn)談到維吾爾族人在東南亞地區(qū)的恐怖活動(dòng)，說(shuō)明來(lái)自中國(guó)的極端分子與東南亞恐怖組織之間的合作仍然未能得到遏制，這對(duì)中國(guó)與東盟反恐合作提出了更加迫切的要求。

二、中國(guó)與東盟國(guó)家的反恐措施與主要成果

中國(guó)與東盟國(guó)家具有長(zhǎng)期打擊恐怖主義的經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)恐怖主義出現(xiàn)的新特征，雙邊與多邊反恐合作正在逐步探索與進(jìn)行當(dāng)中，迄今已取得了一些成效，但在政治共識(shí)和合作方面仍存在諸多障礙。

（一）東盟各國(guó)展開多層次的反恐努力

2001年以來(lái)，東盟各國(guó)著手加強(qiáng)反恐機(jī)制建設(shè)，達(dá)成了兩份標(biāo)志性文件——2001年第7屆東盟首腦會(huì)議發(fā)表的《東盟聯(lián)合反恐行動(dòng)宣言》和2007 年第 12 屆東盟首腦會(huì)議上通過(guò)的《東盟反恐公約》，前者在反恐初期提出了一系列行動(dòng)計(jì)劃，后者是東盟首個(gè)在安全領(lǐng)域具有法律約束力的文件，二者共同搭建了遏制恐怖主義、加強(qiáng)反恐合作的地區(qū)性框架。 在此基礎(chǔ)上，東盟成員國(guó)根據(jù)雙邊或多邊反恐協(xié)議，逐步建立健全反恐機(jī)制。

面對(duì)新一輪恐怖主義來(lái)襲，東南亞各國(guó)在認(rèn)知上從模糊到清晰，在行動(dòng)上從猶豫到堅(jiān)定。 正如一名長(zhǎng)期從事恐怖主義研究的東南亞學(xué)者所指出的，東南亞各國(guó)清楚地認(rèn)識(shí)到“伊斯蘭國(guó)”的危害，但因伊斯蘭教問(wèn)題在東南亞國(guó)家相當(dāng)敏感，政府擔(dān)心強(qiáng)力反恐會(huì)遭到國(guó)內(nèi)保守伊斯蘭勢(shì)力的反對(duì)以及“伊斯蘭國(guó)”對(duì)其海外公民的報(bào)復(fù)， 在初期拒絕公開反對(duì)和譴責(zé)，所采取的反恐措施也相當(dāng)有限。然而，隨著極端組織的活動(dòng)日益囂張，各國(guó)政府不得不加強(qiáng)反恐力度。印尼采取了軍事打擊恐怖組織、改革執(zhí)法機(jī)構(gòu)、控制移民以及管控監(jiān)獄人員等多種措施。2014年9月，“東印尼圣戰(zhàn)”組織殺害警方線人后，印尼政府對(duì)該組織進(jìn)行重點(diǎn)圍剿，2016年7月最終擊斃其領(lǐng)導(dǎo)人桑托索。2016年1月雅加達(dá)恐怖襲擊發(fā)生后，印尼政府表示，將進(jìn)一步增加預(yù)算應(yīng)對(duì)恐怖主義，包括加強(qiáng)對(duì)出獄極端分子的監(jiān)控，遏制“伊斯蘭國(guó)”的網(wǎng)上宣傳與招募、繼續(xù)整合國(guó)內(nèi)現(xiàn)有反恐機(jī)構(gòu)等。

采取預(yù)防性逮捕行動(dòng)、阻止本國(guó)穆斯林前往中東加入“伊斯蘭國(guó)”是馬來(lái)西亞政府的反恐措施之一。2015年4月，馬來(lái)西亞通過(guò)防范恐怖主義法案（Prevention of Terrorism Act），加強(qiáng)應(yīng)對(duì)恐怖威脅的快速反應(yīng)和審查效率。針對(duì)被恐怖分子覬覦已久的沙巴東部，馬來(lái)西亞政府做出特殊調(diào)整，讓軍隊(duì)和警察合作在該區(qū)域安全指揮區(qū)執(zhí)勤，防范“阿布沙耶夫”在本地從事暴力活動(dòng)。

菲律賓是東南亞恐怖主義的重災(zāi)區(qū)，政府反恐能力孱弱。2016年杜特爾特就任后，把解決菲南安全問(wèn)題列為施政重點(diǎn)之一，在加快與分離組織和談的同時(shí)，加大打擊“阿布沙耶夫”力度。2016年9月，菲律賓和印尼就加強(qiáng)打擊恐怖主義和海上安全達(dá)成協(xié)議，菲律賓同意印尼執(zhí)法船只在追捕疑犯中進(jìn)入菲律賓蘇祿海海域。此前，印尼、菲律賓和馬來(lái)西亞三國(guó)還達(dá)成了在蘇祿海海域聯(lián)合巡航的協(xié)議。這種超越主權(quán)意識(shí)、采取多邊合作的措施表明了菲律賓政府反恐的決心。

在地區(qū)層面，2013年9月東盟首次舉行反恐演習(xí)。2014年底東盟峰會(huì)承諾共同應(yīng)對(duì)“伊斯蘭國(guó)”的威脅。2015年2月，第12屆東盟武裝部隊(duì)首長(zhǎng)非正式會(huì)議達(dá)成協(xié)議，同意建立區(qū)域機(jī)密聯(lián)系網(wǎng)以交換軍事情報(bào)，防止“伊斯蘭國(guó)”在東盟活動(dòng)及壯大。2016年7月，《東盟地區(qū)論壇主席聲明》重申，加強(qiáng)國(guó)家間合作，限制恐怖主義資金的來(lái)源。

總的來(lái)看，東南亞各國(guó)都加大了反恐力度，但在反恐能力和成效方面存在較大差異性。新加坡和馬來(lái)西亞反恐資金相對(duì)充足、情報(bào)搜集能力較強(qiáng)。近年來(lái)國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展恢復(fù)，為印尼反恐提供了有效的制度與物質(zhì)保障，反恐能力提高較快，而菲律賓的反恐成效則有待繼續(xù)加強(qiáng)。此外，較之于各國(guó)自身反恐能力的提升，東盟國(guó)家間的反恐合作仍然存在巨大提升空間，包括情報(bào)信息分享、反恐經(jīng)驗(yàn)交流、執(zhí)法機(jī)構(gòu)間合作等。在這一過(guò)程中，越來(lái)越多的國(guó)家呼吁中國(guó)繼續(xù)加強(qiáng)與本地區(qū)的反恐合作。

（二）中國(guó)—東盟反恐合作進(jìn)展

來(lái)自中國(guó)與東盟的恐怖分子合流主要體現(xiàn)在兩方面，一是受宗教極端思想蠱惑的極端分子將東盟國(guó)家作為前往中東的偷渡通道，二是越境中國(guó)的極端分子在東盟國(guó)家從事恐怖活動(dòng)。就人數(shù)而言，前者占多數(shù)；就危害而言，后者破壞性則大得多，而這兩類活動(dòng)在人員上又存在相互聯(lián)系和轉(zhuǎn)化的可能性。面對(duì)恐怖主義的共同威脅，中國(guó)與東南亞國(guó)家的安全利益聯(lián)系更為緊密，中國(guó)同時(shí)推進(jìn)與東南亞國(guó)家的雙邊與多邊合作，針對(duì)不同犯罪類型開展了有區(qū)別、有重點(diǎn)的反恐合作。

在打擊偷渡犯罪行動(dòng)中，中國(guó)警方已經(jīng)與許多東南亞國(guó)家建立了警務(wù)合作機(jī)制，嚴(yán)厲打擊涉恐犯罪和非法偷渡活動(dòng)。在雙邊層面，中國(guó)—印尼、中國(guó)—馬來(lái)西亞先后建立了反恐合作機(jī)制。2015年1月，中國(guó)與印尼舉行第三次反恐磋商，重點(diǎn)就各自反恐形勢(shì)、去極端化等問(wèn)題交換了看法；同月，中國(guó)公安部副部長(zhǎng)訪問(wèn)馬來(lái)西亞，雙方達(dá)成反恐共識(shí)，同意開展反恐情報(bào)交換，加強(qiáng)聯(lián)合行動(dòng)。2016年1月，印尼反恐工作負(fù)責(zé)人透露，正與中國(guó)同行聯(lián)手，阻止來(lái)自中國(guó)的激進(jìn)分子前往印尼加入“圣戰(zhàn)”分子行列。在多邊層面，中國(guó)參加了亞太經(jīng)合組織反恐工作組、東盟地區(qū)論壇反恐與打擊跨國(guó)犯罪會(huì)間會(huì)等安全對(duì)話機(jī)制，并于2013年參加了東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議機(jī)制舉行的首次聯(lián)合反恐演習(xí)。2016年1月1日，《中華人民共和國(guó)反恐怖主義法》正式實(shí)施，該法全面系統(tǒng)地規(guī)定了中國(guó)反恐工作的體制、機(jī)制、手段、措施，為未來(lái)加強(qiáng)國(guó)際反恐合作提供了更加堅(jiān)實(shí)的法律支撐和保證。

三、中國(guó)—東盟反恐：挑戰(zhàn)與合作路徑的深化

多數(shù)研究認(rèn)為，“伊斯蘭國(guó)”在中東戰(zhàn)事頹勢(shì)背景下，會(huì)將力量向全球分散，并可能與“基地”倡導(dǎo)的方式重新合流，通過(guò)意識(shí)形態(tài)激發(fā)“獨(dú)狼”和本土恐怖主義，鼓勵(lì)全球極端分子獨(dú)自或臨時(shí)拼湊小團(tuán)體就近“圣戰(zhàn)”。

“獨(dú)狼”和本土恐怖主義的活動(dòng)方式更具隱蔽性、迷惑性和持久性，難以徹底遏制，意味著反恐將成為中國(guó)與東南亞國(guó)家面臨的長(zhǎng)期任務(wù)。 恐怖主義的思想傳播、人員流動(dòng)和金融運(yùn)作具有跨國(guó)界性特點(diǎn)，決定了各國(guó)必須合力反恐，并且根據(jù)恐怖主義力量消長(zhǎng)、策略調(diào)整，相應(yīng)地變化反恐措施。鑒于此，中國(guó)與東南亞各國(guó)既需要加強(qiáng)信息分享和情報(bào)交換，加強(qiáng)部門間合作，又要注重治理社會(huì)深層次問(wèn)題，全面應(yīng)對(duì)恐怖主義對(duì)國(guó)家安全的多層次沖擊。

中國(guó)與東盟國(guó)家對(duì)打擊恐怖主義的重要性與緊迫性已形成了共識(shí)，并開展了一系列卓有成效的合作，但在實(shí)踐中仍將面臨諸多挑戰(zhàn)。

首先，地區(qū)安全對(duì)話機(jī)制難以聚焦反恐議題，反恐的社會(huì)輿論環(huán)境有待加強(qiáng)。當(dāng)前亞太地區(qū)處于秩序變動(dòng)過(guò)程之中，圍繞海上爭(zhēng)端的話題制造與力量博弈成為焦點(diǎn)，讓地區(qū)面臨的反恐安全挑戰(zhàn)受到“冷落”。2015年11月，中國(guó)主辦的第六屆香山論壇專門將“地區(qū)恐怖主義”設(shè)為大會(huì)議題之一，但國(guó)內(nèi)外絕大多數(shù)報(bào)道還是被南海問(wèn)題所吸引。2016年9月，在東亞合作領(lǐng)導(dǎo)人系列會(huì)議中，中國(guó)、新加坡等多國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人一再?gòu)?qiáng)調(diào)恐怖主義的現(xiàn)實(shí)威脅，但美、日等國(guó)仍然不遺余力地大談南海仲裁案，媒體也將焦點(diǎn)聚集于此，反恐議題再次受到冷落。而相較于圍繞南海爭(zhēng)端的地區(qū)軍備競(jìng)賽以及大國(guó)博弈來(lái)說(shuō)，各國(guó)對(duì)反恐合作的政治關(guān)注和物質(zhì)投入都相對(duì)不足，媒體更是厚此薄彼，這些因素對(duì)于加強(qiáng)反恐的地區(qū)意識(shí)、夯實(shí)反恐的民意基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，都會(huì)事倍功半。因此，中國(guó)在推動(dòng)地區(qū)反恐進(jìn)程中，應(yīng)更加注重把握地區(qū)安全話語(yǔ)權(quán)，在地區(qū)對(duì)話中主動(dòng)設(shè)置反恐的相關(guān)議程，推動(dòng)各方有關(guān)反恐的討論，分享打擊恐怖主義的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

其次，國(guó)家間博弈的影響。美國(guó)、日本等國(guó)與東盟國(guó)家的反恐合作經(jīng)營(yíng)已久，在東南亞地區(qū)提升反恐能力方面發(fā)揮了積極的建設(shè)作用。然而，有些國(guó)家以反恐為名，意圖加強(qiáng)自身在本地區(qū)的軍事存在和安全影響力也是客觀存在。此外，一些地區(qū)國(guó)家還抱有借反恐之名兩面下注、謀求更多國(guó)家利益的想法。對(duì)此，中國(guó)既應(yīng)該從合作共贏出發(fā)，不排除與域外國(guó)家開展反恐合作，也要反對(duì)在反恐問(wèn)題上實(shí)行“雙重標(biāo)準(zhǔn)”。

最后，人權(quán)問(wèn)題的困擾。一些東南亞國(guó)家在加強(qiáng)與中國(guó)反恐合作方面態(tài)度積極，但在恐怖分子遣返問(wèn)題上卻拒絕中國(guó)的合理請(qǐng)求。2016年4月，印尼以與中國(guó)沒有引渡條約為借口，拒絕將4名在押的中國(guó)籍恐怖分子遣返中國(guó)。 2015年以來(lái)，泰國(guó)向中國(guó)遣返偷渡人員也遭到一些國(guó)家和國(guó)際組織的指手畫腳，對(duì)此，中國(guó)外交部嚴(yán)正表示，對(duì)于在土耳其發(fā)生的一些針對(duì)中國(guó)和泰國(guó)公民和機(jī)構(gòu)的暴力襲擊事件予以強(qiáng)烈譴責(zé)，而一些外國(guó)政府和勢(shì)力罔顧上述事實(shí)，毫無(wú)根據(jù)地將這些非法偷渡者稱為“難民”，對(duì)中泰兩國(guó)在打擊非法移民問(wèn)題上的正常執(zhí)法合作橫加指責(zé)，甚至將這一問(wèn)題政治化，是對(duì)非法移民和偷渡活動(dòng)的縱容，也違反了相關(guān)國(guó)際公約和法律，不利于國(guó)際社會(huì)在打擊非法移民問(wèn)題上的共同努力，中方絕不接受。

面對(duì)上述挑戰(zhàn)，中國(guó)與東盟應(yīng)如何應(yīng)對(duì)？反恐問(wèn)題涉及到國(guó)家政治互信、宗教和諧、社會(huì)治理等多個(gè)方面，因而在加強(qiáng)與東盟國(guó)家的反恐合作中，中國(guó)應(yīng)綜合考慮，微觀與宏觀相結(jié)合，并具有戰(zhàn)略持久力。

第一，中國(guó)應(yīng)不斷加強(qiáng)與東盟國(guó)家的政治互信構(gòu)建。這是開展反恐合作的長(zhǎng)期保障，也是排除外部勢(shì)力干擾的重要途徑，且更多地有賴于在高層領(lǐng)導(dǎo)級(jí)別構(gòu)建打擊恐怖主義的共識(shí)。

第二，在雙邊層面，中國(guó)應(yīng)繼續(xù)細(xì)化具體合作領(lǐng)域與合作對(duì)象，加強(qiáng)與東盟各國(guó)的法律、警務(wù)、安全、軍隊(duì)等多部門合作，通過(guò)協(xié)議達(dá)成多種途徑治理恐怖主義問(wèn)題。中國(guó)警方在與東南亞各國(guó)同行的合作中，一方面要保持對(duì)本地區(qū)恐怖組織的嚴(yán)打高壓態(tài)勢(shì)，建立邊防數(shù)字化管理系統(tǒng)，建立有關(guān)極端組織及其成員信息的數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)與東南亞國(guó)家的信息共享， 同時(shí)加強(qiáng)對(duì)國(guó)際制販假護(hù)照的打擊，管控本國(guó)極端分子前往中東參加“圣戰(zhàn)”以及與東南亞恐怖組織形成合流。另一方面要與更多國(guó)家建立健全引渡協(xié)議，向相關(guān)國(guó)家介紹依法處置和妥善安排遣返人員的工作，從而增進(jìn)理解，增加互信。

第三，在多邊層面，以東盟防長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議機(jī)制為重點(diǎn)，利用包括東盟地區(qū)論壇、東亞峰會(huì)等現(xiàn)有地區(qū)合作機(jī)制，提出打擊恐怖主義的倡議，加強(qiáng)恐怖主義威脅預(yù)警工作，提高反恐協(xié)同能力，推動(dòng)聯(lián)合反恐演習(xí)。在此過(guò)程中，中國(guó)可視情向地區(qū)國(guó)家提供更多公共產(chǎn)品，提升中國(guó)負(fù)責(zé)任的國(guó)際形象。

網(wǎng)絡(luò)安全是反恐合作需重點(diǎn)加強(qiáng)的領(lǐng)域?；ヂ?lián)網(wǎng)在制造“獨(dú)狼”和本土恐怖分子方面發(fā)揮著巨大作用，“伊斯蘭國(guó)”和“基地”組織通過(guò)各種社交媒體發(fā)布視頻短片和時(shí)事通訊，進(jìn)行極端思想宣傳、圣戰(zhàn)宣傳、制造恐怖事件的技能培訓(xùn)以及招募工作，“馬來(lái)西亞的穆斯林正是通過(guò)在聊天室與外國(guó)戰(zhàn)士討論而被激發(fā)培育成了激進(jìn)極端分子”。 因此，必須加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域合作，遏制和打擊“伊斯蘭國(guó)”通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)其他地區(qū)穆斯林的煽動(dòng)和蠱惑。

第四，針對(duì)本土內(nèi)生、自我資助、自我培訓(xùn)的恐怖分子“演化”新方式，中國(guó)與東南亞國(guó)家應(yīng)通力合作，在恐怖分子實(shí)施暴力行動(dòng)前，設(shè)法阻止其激進(jìn)化進(jìn)程。與之相對(duì)應(yīng)的，要加強(qiáng)綜合治理手段。目前，新加坡、印尼等國(guó)已紛紛呼吁既要加強(qiáng)執(zhí)法，又要促進(jìn)社會(huì)各階層傳播寬容價(jià)值觀，拒絕激進(jìn)的意識(shí)形態(tài)。通過(guò)注重社會(huì)治理，消除社會(huì)不平等，確保各族群間建立穩(wěn)固的互信與諒解，避免人們感覺被邊緣化、孤立無(wú)援甚至與社會(huì)脫節(jié)等，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等多途徑治理恐怖主義。

四、結(jié)語(yǔ)

在新一輪的全球性恐怖主義浪潮中，東南亞地區(qū)成為中國(guó)籍極端分子集散、受訓(xùn)和從事暴恐活動(dòng)的重要地點(diǎn)，這種新形勢(shì)將中國(guó)與東南亞地區(qū)的安全利益緊密聯(lián)系在一起。中國(guó)與東盟各國(guó)除各自加大反恐力度外，還應(yīng)在現(xiàn)有安全對(duì)話機(jī)制中突出反恐議程，有效推動(dòng)地區(qū)反恐合作。反恐合作和中國(guó)—東盟政治互信與安全合作建設(shè)相輔相成、相互促進(jìn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，反恐斗爭(zhēng)要取得最終勝利，必須根除恐怖主義滋生的土壤。中國(guó)與東盟國(guó)家一方面應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作，通過(guò)積極推進(jìn)21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)等措施，共同實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，另一方面雙方要攜手培育包容、共生的社會(huì)氛圍，努力化解種族、宗教分歧與隔閡。

【完稿日期：2017-4-20】

【責(zé)任編輯：李 靜】