〔提 要〕“一帶一路”倡議提出三年來，相關(guān)工作取得積極進展，頂層設(shè)計逐步完善，支撐措施和保障體系陸續(xù)建立，國際認同度不斷提高，重大項目成果初現(xiàn)。但全球化退潮、國際經(jīng)貿(mào)環(huán)境不佳、大國競爭與博弈加劇、民粹主義政治思潮泛濫和非傳統(tǒng)安全威脅上升等，仍對“一帶一路”建設(shè)構(gòu)成挑戰(zhàn)。中國宜把握節(jié)奏、加強風(fēng)險評估，以“一帶一路”為抓手引領(lǐng)新一輪全球化。

〔關(guān) 鍵 詞〕“一帶一路”倡議、逆全球化、中國外交

〔作者簡介〕傅夢孜，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院副院長、國家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心研究員

徐剛，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院博士生

〔中圖分類號〕D822

〔文獻標識碼〕A

〔文章編號〕0452 8832（2017）3期0087-10

習(xí)近平主席提出“一帶一路”倡議迄今已三年有余。這一倡議理念創(chuàng)新、目標明確、布局宏大、措施有力、進展可喜，彰顯出中國特色、中國智慧和中國經(jīng)驗?？梢哉f，“一帶一路”是新時期中國最富實質(zhì)內(nèi)容、最具明確路徑的對外開放經(jīng)濟戰(zhàn)略規(guī)劃，將有力塑造中國進一步崛起的地緣經(jīng)濟路徑，打造中國與世界互聯(lián)、互通、互動、互贏的新方式，也將成為中國夯實全球經(jīng)濟大國地位、引領(lǐng)新一輪全球化、建設(shè)人類命運共同體的重要抓手。

一、建設(shè)進展

“一帶一路”倡議從提出到現(xiàn)在，經(jīng)歷了由理念到框架，由框架到戰(zhàn)略規(guī)劃，由戰(zhàn)略規(guī)劃到深入實施的逐層和高效引導(dǎo)的演進過程。

（一）頂層設(shè)計逐步完善。2013年9—10月，中國國家主席習(xí)近平在訪問哈薩克斯坦和印度尼西亞時分別提出共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議，引發(fā)廣泛國際關(guān)注，成為“一帶一路”頂層設(shè)計最明確的初始標志。同年11月，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“推進絲綢之路經(jīng)濟帶、海上絲綢之路建設(shè)，形成全方位開放新格局”。2014年底召開的中央經(jīng)濟工作會議將“一帶一路”與京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶并列為國家三大戰(zhàn)略。2015年3月，中國國家發(fā)展和改革委員會、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（以下簡稱《愿景與行動》），就框架思路、合作重點、合作機制、中國各地方開放態(tài)勢等方面予以明確說明，標志著“一帶一路”總體頂層設(shè)計出臺。2016年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（草案）》將“一帶一路”列入“十三五”時期主要目標任務(wù)和重大舉措，提出打造陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向開放的全面開放新格局，賦予“一帶一路”統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展與國際經(jīng)濟合作的雙重重任。

根據(jù)頂層設(shè)計規(guī)劃，“一帶一路”以“互聯(lián)互通”為核心，著力推動“五通”，即政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通。沿著古代陸海絲綢之路的軌跡，絲綢之路經(jīng)濟帶依托中蒙俄、中國—中亞—西亞、中國—中南半島、新亞歐大陸橋、中巴、孟中印緬等國際經(jīng)濟合作走廊建設(shè)，意在重點暢通三大方向：中國經(jīng)中亞、俄羅斯至歐洲；中國經(jīng)中亞、西亞至波斯灣、地中海；從中國至東南亞、南亞和印度洋。21世紀海上絲綢之路則以重要港口為節(jié)點，從中國沿海港口過南海，一路到印度洋，延伸到歐洲，一路則到南太平洋。

（二）相應(yīng)支撐措施和保障體系陸續(xù)建立。首先，“一帶一路”國內(nèi)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制基本建立起來。2014年4月，商務(wù)部設(shè)立歐亞司，主要負責(zé)“一帶一路”建設(shè)中對俄羅斯、烏克蘭、白俄羅斯等12國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系工作。2015年2月，中央成立“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在國家發(fā)展和改革委員會，由西部開發(fā)司牽頭協(xié)調(diào)，外交部、商務(wù)部等部門共同推動，下設(shè)綜合組、絲綢之路組、海上絲綢之路組和對外合作組。領(lǐng)導(dǎo)小組由國務(wù)院副總理張高麗擔(dān)任組長，中共中央政策研究室主任王滬寧、國務(wù)院副總理汪洋、國務(wù)委員楊晶和楊潔篪擔(dān)任副組長，高規(guī)格配置凸顯中央高度重視?！对妇芭c行動》提出后，各部委、省份的具體推進措施不斷出臺。國務(wù)院層面出臺了包括交通、貿(mào)易、能源、旅游等一系列對接“一帶一路”的文件。教育部、科技部等部門也相繼發(fā)布《推進共建“一帶一路”教育行動》、《推進“一帶一路”建設(shè)科技創(chuàng)新合作專項規(guī)劃》等文件。截至目前，幾乎所有省份和節(jié)點城市都已出臺“一帶一路”對接方案。2017年1月，國家發(fā)展和改革委員會同外交部、環(huán)境保護部、交通運輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、國資委、林業(yè)局、銀監(jiān)會、能源局、外匯局以及全國工商聯(lián)、中國鐵路總公司等13個部門和單位，共同設(shè)立“一帶一路”PPP（Public-Private Partnership，即政府和社會資本合作）工作機制，旨在與沿線國家在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域加強合作，積極推廣PPP模式，鼓勵和幫助中國企業(yè)走出去，推動相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施項目盡快落地。

其次，金融保障不斷增強。2014年12月，國家外匯管理局、中國投資有限責(zé)任公司、中國進出口銀行、國家開發(fā)銀行共同出資設(shè)立絲路基金，重點是在“一帶一路”發(fā)展進程中尋找投資機會并提供相應(yīng)的投融資服務(wù)。絲路基金首期注冊資本100億美元，專門為“一帶一路”框架內(nèi)經(jīng)貿(mào)合作和雙多邊互聯(lián)互通提供投融資支持。截至2016年底，絲路基金重點追蹤項目已有100多個，實際投資額約40億美元。

截至2016年底，中國國家開發(fā)銀行在沿線國家累計支持項目逾600個，貸款余額超1100億美元；中國進出口銀行支持“一帶一路”、國際產(chǎn)能和裝備制造合作項目603個，貸款余額同比增加13%。商業(yè)銀行綜合服務(wù)優(yōu)勢顯現(xiàn)，中國工商銀行是目前沿線國家覆蓋程度最高的中資銀行，已在18個國家建立123家分支機構(gòu)，截至2016年中累計承貸220億美元。2016年中國出口信用保險公司共承保沿線國家項目303個，承保金額高達1133億美元。

作為首個由中國倡議設(shè)立的多邊金融機構(gòu)，資本規(guī)模高達1000億美元的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資銀行（以下簡稱亞投行）順利完成籌建工作，自2016年進入運營階段。2017年3月，亞投行實現(xiàn)首次擴容，新增包括阿富汗、中國香港、加拿大、比利時在內(nèi)的13名成員，成員數(shù)量增至70個，超越亞洲開發(fā)銀行成員規(guī)模，成為僅次于世界銀行的全球第二大多邊開發(fā)機構(gòu)。自啟動以來，亞投行累計發(fā)放17.3億美元貸款，支持了巴基斯坦、孟加拉國、塔吉克斯坦、印度尼西亞、緬甸、阿塞拜疆和阿曼等7個國家的9個基礎(chǔ)設(shè)施項目，其中6個項目是與世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開發(fā)銀行等其他多邊開發(fā)銀行和商業(yè)銀行聯(lián)合投資。這為新成立的亞投行開創(chuàng)了與國際開發(fā)機構(gòu)聯(lián)合融資的新模式。

另外，在“一帶一路”實踐層面已有重大進展情況下，中國政府也開始關(guān)注軟實力建設(shè)，如進行理論研究和話語體系建設(shè)以加強國際傳播、輿論引導(dǎo)等。2016年12月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議指出，軟力量是“一帶一路”建設(shè)的重要助推器。2017年5月中旬，由中國發(fā)起并主辦第一屆“一帶一路”國際合作高峰論壇在北京召開，這是中國繼2014年亞太經(jīng)合組織峰會、2016年二十國集團峰會之后最重要的一次外交主場，有望成為“一帶一路”國際合作的關(guān)鍵時間節(jié)點和重要溝通平臺。

（三）國際認同不斷提高。“一帶一路”倡議提出三年多來，正建立起一個和平、開放、包容、相對松散的國際經(jīng)貿(mào)合作平臺。中國的“朋友圈”正不斷擴大，已吸引全球100多個國家與國際組織共同參與，并與40多個國家和國際組織簽署合作協(xié)議，形成與沿線國家共商、共建、共享的合作局面?！耙粠б宦贰币雅c俄羅斯“歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟”、蒙古“草原之路”發(fā)展戰(zhàn)略、哈薩克斯坦“光明之路”新經(jīng)濟政策、沙特“2030愿景”、歐洲“容克投資計劃”、越南“兩廊一圈”、澳大利亞“北部大開發(fā)”計劃等國家和地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃形成對接，不少國家更將“一帶一路”視為重大發(fā)展戰(zhàn)略機遇。此外，亞太經(jīng)合組織、亞歐會議、大湄公河次區(qū)域合作組織等有關(guān)文件也相繼納入或體現(xiàn)了“一帶一路”建設(shè)內(nèi)容。除與沿線國家簽署一系列合作協(xié)議外，中國還與法國、德國、韓國、英國、西班牙等國就共同開拓沿線第三方市場達成重要共識，拓展了中國與發(fā)達國家在第三方開展合作的新模式，也推升了“一帶一路”建設(shè)的產(chǎn)業(yè)合作技術(shù)層級。多個國家和國際組織均設(shè)立“一帶一路”專門機構(gòu)，以管理協(xié)調(diào)相關(guān)事宜，如馬來西亞華人公會對華事務(wù)委員會設(shè)立“一帶一路”中心，新加坡《聯(lián)合早報》與新加坡工商聯(lián)合總會設(shè)立“一帶一路”專網(wǎng)，上海進出口商會、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團貿(mào)促會、土耳其—中國工商業(yè)協(xié)會、吉爾吉斯斯坦工商會等近百家中外商會、企業(yè)發(fā)起設(shè)立“一帶一路”貿(mào)易商聯(lián)盟，聯(lián)合國亦設(shè)立聯(lián)合國海陸絲綢之路城市聯(lián)盟。

2016年3月，聯(lián)合國安理會通過包括推進“一帶一路”倡議內(nèi)容的第S/2274號決議。4月起，聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織等機構(gòu)先后以多種形式認可并促進“一帶一路”的開展與實施。同年11月，第71屆聯(lián)合國大會第A/71/9號決議首次寫入“一帶一路”倡議，體現(xiàn)了國際社會的普遍支持。2017年3月17日，聯(lián)合國安理會通過關(guān)于阿富汗問題的第2344號決議，首次載入“構(gòu)建人類命運共同體”的重要理念，并呼吁國際社會凝聚援助阿富汗共識，通過“一帶一路”建設(shè)等加強區(qū)域經(jīng)濟合作，敦促各方為“一帶一路”建設(shè)提供安全保障環(huán)境、加強發(fā)展政策戰(zhàn)略對接、推進互聯(lián)互通務(wù)實合作。

（四）重大項目取得早期成果。一批重大項目建設(shè)已取得積極進展。比如中巴經(jīng)濟走廊推進順利，早期收獲項目初見成效，瓜達爾港口2016年11月正式通航，可泊5萬噸油輪。一些項目有望進一步順利推進，如吉布提港口2017年完成首期工程，雅（加達）萬（?。└哞F進入全面施工階段，馬（馬亞西亞）新（加坡）高鐵建設(shè)、匈（牙利）塞（爾維亞）鐵路塞爾維亞段啟動，“安格連—帕普”鐵路隧道通車等。再如中緬輸油管道正式投運，中國—中亞天然氣管道C線已通氣投產(chǎn)，中俄預(yù)計將于2017年底前就建設(shè)莫斯科—喀山干線達成協(xié)議。目前，中歐班列已實現(xiàn)常態(tài)化運作，發(fā)展至39條運行線，聯(lián)通16座國內(nèi)城市和12座境外城市，2016年中歐班列共開行1702列，同比增長109%。2017年2月，多個城市還提出“運力翻倍”計劃，預(yù)計到2020年中歐班列將達到年5000列左右。

二、面臨的挑戰(zhàn)

“一帶一路”建設(shè)是一項宏大的系統(tǒng)工程，延伸范圍廣闊，建設(shè)周期長，投入資源巨大，任務(wù)異常繁重。經(jīng)過多方努力，“一帶一路”建設(shè)開局良好，進展可喜。但應(yīng)注意的是，除一般風(fēng)險評估構(gòu)成要素之外，這項幾乎在全球展開的宏大系統(tǒng)工程還伴隨著難以回避的特有挑戰(zhàn)。

（一）全球化退潮威脅嚴峻。2016年以來，全球政經(jīng)領(lǐng)域“黑天鵝事件”頻繁發(fā)生。英國脫歐、美國特朗普勝選、歐洲右翼勢力影響上升等一系列事件表明西方政治生態(tài)正發(fā)生急劇轉(zhuǎn)變，“對精英、主流政治和現(xiàn)成建制深懷疑慮和敵意的民粹主義”迅速勢力大增，經(jīng)濟領(lǐng)域的逆全球化思潮愈益泛濫。美國一度是冷戰(zhàn)后全球化的引領(lǐng)者，獲得巨大紅利，但現(xiàn)如今引領(lǐng)意愿與能力不再。美國總統(tǒng)特朗普強調(diào)“美國優(yōu)先”及“購美國貨、雇美國人”，保護主義明顯抬頭。造成美歐國家以上表現(xiàn)有其深刻的現(xiàn)實原因：一是實體經(jīng)濟與虛體經(jīng)濟發(fā)展失衡，導(dǎo)致國內(nèi)制造業(yè)崗位流失，就業(yè)狀況不佳；二是對公平貿(mào)易與自由貿(mào)易訴求不一；三是對“規(guī)則”益加看重，認為一些新興國家因行走于“規(guī)則”邊緣而獲益；四是擔(dān)心新興經(jīng)濟體國有或公營企業(yè)過于強大壓垮西方私營企業(yè)；此外，貧富差距擴大、難民問題等亦為刺激因素。

（二）國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易環(huán)境不佳，融資難，運營難。2009年金融危機的后續(xù)影響仍在延宕與深化，世界經(jīng)濟增長低迷，大宗商品價格下跌，貿(mào)易保護主義加強，國際金融風(fēng)險并未徹底消除，特別是國際資金市場流動性開始趨緊。歷史數(shù)據(jù)顯示，1954年1月—1981年1月美國有效基金利率（EFR）從0.8%上升到20%，1981年12月—2015年1月從12%下降到0.11%，此后至2017年4月略有回升，但未曾超出1%，美元利率可能已進入新一輪上升周期，國際融資成本因此上升。美聯(lián)儲加息預(yù)期升溫加劇了新興市場和發(fā)展中國家貨幣貶值與資金外流。“一帶一路”建設(shè)中一系列項目面臨巨額融資需求，資金融通可能面臨困難。

（三）大國競爭與博弈加劇阻滯“一帶一路”推進。全球?qū)用?，霸?quán)國家猜疑中國提出“一帶一路”倡議是為了侵蝕并取代其主導(dǎo)地位，戰(zhàn)略阻撓難以避免。地區(qū)層面，地區(qū)性大國對“一帶一路”也存在揮之不去的疑慮，如印度激烈反對中巴經(jīng)濟走廊，對推進孟中印緬經(jīng)濟走廊態(tài)度消極；日本對亞投行的抵觸以及在東南亞地區(qū)與中國展開激烈競爭等。一些次區(qū)域大國也可能因擔(dān)心“一帶一路”將引發(fā)中國影響力大增，而對合作的態(tài)度不積極，甚至干涉有關(guān)項目推進。

（四）沿線國家內(nèi)部政治紛爭和民間負面輿論可能帶來消極影響。不少沿線國家政治環(huán)境不佳，執(zhí)政者更關(guān)心的是在其任內(nèi)很快顯現(xiàn)政績（這不利于“一帶一路”某些長期項目的推進），而“為反對而反對”的反對黨對有關(guān)建設(shè)項目也可能故意予以阻撓。同時，某些對華不友好的非政府組織等民間團體常以環(huán)保問題、拆遷問題、腐敗問題等制造負面輿論，導(dǎo)致執(zhí)政黨或在野黨都可能立場搖擺，如歐盟對匈塞鐵路的阻撓便緣于輿論對中國國企過大影響的擔(dān)憂。

（五）非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)巨大?！耙粠б宦贰毖鼐€國家數(shù)量眾多，民族宗教多種多樣，非傳統(tǒng)安全問題日益凸顯，如恐怖主義泛濫、地區(qū)沖突不斷、流行性疾病爆發(fā)等都可能給“一帶一路”的推進帶來突發(fā)風(fēng)險和不確定性。

三、應(yīng)對建議

“一帶一路”倡議由提出到實施畢竟只有三年多，與取得的進展相伴隨，面臨一些挑戰(zhàn)也在所難免。持續(xù)推進“一帶一路”建設(shè)，既需要不斷創(chuàng)新理念，加強形象與話語構(gòu)建，也需要對具體問題予以具體應(yīng)對。

第一，以“一帶一路”為抓手，引領(lǐng)具有中國特色的新一輪全球化。在全球化退潮的陰影下，國際社會期待中國采取有力舉措繼續(xù)推進全球貿(mào)易投資自由化，歐洲甚至提出中歐共同引領(lǐng)世界經(jīng)濟。中國應(yīng)秉承積極進取立場，堅持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等理念創(chuàng)新，以“一帶一路”為抓手，推動具有中國元素、彰顯中國智慧的新一輪全球化，吸引世界各國廣泛參與。

第二，把握推進節(jié)奏，注重長遠。中國應(yīng)更加注意“一帶一路”推進的復(fù)雜性與艱巨性，從長遠角度展開建設(shè)，求一事之大成而不求一時之小利。中國要繼續(xù)保持戰(zhàn)略定力與戰(zhàn)略韌性，在全球環(huán)境復(fù)雜與經(jīng)濟困難時期調(diào)整好節(jié)奏，謀求“一帶一路”建設(shè)的可持續(xù)性推展。

第三，預(yù)防“一帶一路”的推進被一些國家的輿論炒作或政治紛爭所綁架。中國要做到既不有求必應(yīng)，也不強推項目。對與一些國家現(xiàn)政府談成的項目，要注意其未來政策變更的可能性，對其下任或反對黨政府上臺政策變更牽涉到的項目要有對策備案。一般而言，選舉政治有周期性，執(zhí)政黨要取得政績也有很強的周期性，有關(guān)項目在一定階段沒有取得顯著成果，其進一步推進便可能會受到影響。時下民粹主義盛行，很多政治人物，包括對華友好的人士，都可能會被一時輿論“民意”所左右而改變態(tài)度。因此，“一帶一路”推進中要注意階段性項目與長期性項目的配置，更要明確重點布局，避免四面開花，尊重市場規(guī)律。

第四，處理好與大國特別是美國的關(guān)系，加強合作，避免對抗，互利共贏。美國擔(dān)心中國會借“一帶一路”另起爐灶，如奧巴馬政府總體上對“一帶一路”態(tài)度負面，認為其旨在對抗“亞太再平衡”戰(zhàn)略，是中國向西拓展戰(zhàn)略空間的舉措，是為了重塑亞歐大陸地緣政治，推行“去美國化”進而挑戰(zhàn)美國主導(dǎo)的地區(qū)秩序。近來，美國學(xué)界對“一帶一路”評價有一些積極變化，有專家認為，如不參與其中，美國企業(yè)將蒙受很大損失，成為21世紀地球上最大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的局外人。中美合作對雙方皆有利，美國在技術(shù)、運營、金融、法律、風(fēng)險管理等領(lǐng)域的經(jīng)驗非常值得中國學(xué)習(xí)。中美在非洲清潔能源領(lǐng)域已有合作，下一步十分重要的是，尋找中美在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的共識與工作路徑。中美元首海湖莊園會晤時，習(xí)近平主席向特朗普總統(tǒng)表示歡迎美國加入“一帶一路”建設(shè)，這展示了中方“一帶一路”倡議的開放性、包容性，以及對美國進一步開放的態(tài)度。

第五，加強“一帶一路”建設(shè)中的風(fēng)險評估、監(jiān)督與應(yīng)對。在國際環(huán)境不確定性加大，傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)日趨嚴峻的情況下，中國企業(yè)“走出去”的安全風(fēng)險將愈益凸顯。中國已是世界第二大經(jīng)濟體和第一大貨物貿(mào)易出口國，海外利益正不斷擴大，保護海外利益對中國來說日益重要?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)中要依據(jù)戰(zhàn)略性項目、政策性項目和商業(yè)性項目分頭推進，注意跟蹤項目所在國動態(tài)，及時評估進展與風(fēng)險，以利長期推進。海外安保涉及面廣，統(tǒng)合難度大，宜組建高級別機制進行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。

第六，講好中國故事?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)多涉及基建項目和產(chǎn)能合作，存在復(fù)雜的環(huán)保評估、拆遷等問題，容易被國際和所在國一些非政府組織借機炒作。對此，項目評估時可考慮廣泛吸收國際性或地區(qū)多邊組織甚至民間團體等第三方參與。同時，加強公關(guān)宣傳，通過畫報、視頻、網(wǎng)絡(luò)、微電影、展覽館等形式公開報道一系列具有良好經(jīng)濟和社會溢出效應(yīng)的民生項目，爭取所在國民眾理解和認同。

第七，可考慮推動“一帶一路”機制化建設(shè)，共創(chuàng)新型合作模式，打造多元合作平臺。中國可與沿線國家探索商建定期或不定期的首腦會晤機制，并設(shè)立專項事務(wù)的部長級會議、一軌半或二軌論壇以加強溝通，就“一帶一路”推進中面臨的問題共商對策。

【完稿日期：2017-4-29】

【責(zé)任編輯：曹 群】