任傳玲

摘要：新型城鎮(zhèn)化是中國現代化進程中的一個大戰(zhàn)略、大課題，推進城鎮(zhèn)化是解決、農業(yè)、農村農民問題的重要途徑。本文在對山東省蘭陵縣新型城鎮(zhèn)化建設總體情況了解的基礎上，以城鎮(zhèn)化進程中的基層行政層級——鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道為分析研究對象，對新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革取得的實踐探索、存在的問題進行過程介紹和分析，并提出可操作性的創(chuàng)新路徑和對策研究，以期推動各地走出一條新型城鎮(zhèn)化與農民市民化協調發(fā)展的新型道路。

關鍵詞： 嚴格；機關；組織生活

城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，推進城鎮(zhèn)化是解決農業(yè)、農村、農民問題的重要途徑，是推動區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有力支撐，是擴大內需和促進產業(yè)升級的重要抓手，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化進程具有重大現實意義和深遠歷史意義。蘭陵縣位于山東省南部，總面積1724平方公里，人口140萬，屬于人口大縣、農業(yè)大縣，被譽為魯南的糧倉和山東南菜園。蘭陵的城鎮(zhèn)化建設可以作為農業(yè)大縣城鎮(zhèn)化的樣本去研究。本文以城鎮(zhèn)化進程中的基層行政層級——鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道為分析研究對象，對城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革過程進行介紹和分析，以期推動各地走出一條新型城鎮(zhèn)化與農民市民化協調發(fā)展的新型道路。

一、蘭陵縣新型城鎮(zhèn)化建設和行政體制改革的實踐探索

蘭陵縣在新型城鎮(zhèn)化建設中按照城鄉(xiāng)“一盤棋、一張網、一體化”的思路，進行“分類指導、示范帶動、梯次推進、共同發(fā)展”的發(fā)展模式，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)體系，基本形成了以縣城為龍頭，以示范鎮(zhèn)（重點鎮(zhèn)）為重點，以一般小城鎮(zhèn)為支撐的城鎮(zhèn)化發(fā)展體系。

1、以“一張圖”的視角進行科學規(guī)劃。在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，采取規(guī)劃先行的科學模式，以規(guī)劃引領各項建設。在總規(guī)修編上突出全域，在專項規(guī)劃編制上注重協調，在鎮(zhèn)域規(guī)劃修編上突出特色。開展了“多規(guī)合一”試點工作，在全縣“一張圖”的基礎上，劃定建設用地增長邊界、生態(tài)控制線、產業(yè)區(qū)塊控制線等規(guī)劃控制線，科學管控、統籌全縣城鄉(xiāng)空間資源，提出實施“三區(qū)互補，五位一體”的空間發(fā)展戰(zhàn)略，形成建設用地總規(guī)模不變的“多規(guī)合一”建設用地布局，調整發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、交通規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等。

2、注重“以產促城、以城帶產、產城融合”，推進城鎮(zhèn)發(fā)展與產業(yè)發(fā)展同步。重點實施骨干企業(yè)培植計劃，大力發(fā)展主導產業(yè)，打造礦產建材、農副產品加工兩個千億級主導產業(yè)和機械制造、化工醫(yī)藥、戰(zhàn)略新興產業(yè)三個百億級產業(yè)集群；同時，充分發(fā)揮區(qū)位、產業(yè)等優(yōu)勢，規(guī)劃建設了經濟開發(fā)區(qū)和臨沂現代醫(yī)藥產業(yè)園、礦業(yè)循環(huán)經濟產業(yè)園、臨沂商城棠林地產品加工產業(yè)園、車輞鎮(zhèn)建材產業(yè)園、小北山工業(yè)園等“一區(qū)五園”項目，這種“以產促城、以城帶產、產城融合”的模式，推動縣工業(yè)經濟發(fā)展的承載力和后發(fā)力不斷提升，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有力支撐。隸屬于卞莊街道辦事處的代村社區(qū)在“產城融合”方面走出了一條“就地城鎮(zhèn)化”的特色道路。代村依托山東新天地現代農業(yè)開發(fā)有限公司這一集體股份制企業(yè)，走產業(yè)強村的道路，突出發(fā)展了三大支柱產業(yè)：一是開發(fā)建設代村商貿城，發(fā)展規(guī)劃占地1000畝，已完成投資2.2億元，商鋪2126家，成為區(qū)域性的綜合商貿（物流）服務中心；二是進行“現代農業(yè)示范園”和“蘭陵國家農業(yè)公園”的“雙園”一體化開發(fā)建設?！半p園”核心區(qū)規(guī)劃面積2萬畝，計劃投資10億元，現已累計完成投資5.6億元，開發(fā)建設了1萬畝；三是發(fā)展建筑裝修業(yè)，在“雙園”共建和舊村改造的進程中，建筑裝修業(yè)相伴而起，順勢發(fā)展，2016年實現產值3億元，純利潤1000萬元。

3、突出民生導向的社區(qū)建設，有序實現村民向市民的轉變。堅持以“人”的城鎮(zhèn)化為核心，積極組織實施一批與群眾生產生活密切相關的民生工程，始終保持全縣公共財政總支出的70%以上用于改善民生。一是以民生為導向的社區(qū)建設，不斷提高城鎮(zhèn)服務功能，建設農村新型社區(qū)32個、社區(qū)服務中心76處，建成農村新型社區(qū)小型污水處理設施16處，建設農村文化廣場663處，實現了“鎮(zhèn)鎮(zhèn)通”天然氣，城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化實現全覆蓋。二是打造社會化管理工作平臺。各社區(qū)政務大廳設立窗口，為居民提供提供“一站式”便民服務，讓居民不出社區(qū)就享受到戶籍管理、轉接黨員組織關系、計劃生育、低保辦理、農民培訓和科技文化等服務。社區(qū)管理統一實行物業(yè)化管理，統一管理垃圾污水處理、天然氣、視頻監(jiān)控、大型農機械存放場等設施。三是實現鄉(xiāng)村就地城鎮(zhèn)化。以代村為例，通過舊村改造工程，實現“鄉(xiāng)村就地城鎮(zhèn)化”。目前，該村已建成居民樓 65棟、老年公寓2處、“小康樓”160戶，騰出土地500余畝，社區(qū)內有文化廣場、社區(qū)醫(yī)院、便民服務中心、省級規(guī)范化小學、紅白理事場所等公共服務設施，大大提高了村民的幸福指數。

4、激活經濟內生增長動力與招商引資并重，創(chuàng)新投融資機制。充分發(fā)揮縣國有資產運營有限公司的作用，積極整合縣內各種資源，打造投融資平臺，做大現金流，做實有效資產量。同時建立政府引導、市場化運作的多元投融資機制，為城鎮(zhèn)化建設提供資金保障。如代村社區(qū)鼓勵村民就地就業(yè)，村民土地流轉后，新天地公司下屬的企業(yè)首先必須保證本村村民就業(yè)，近幾年來共安排本村剩余勞力560余人。他們既是新天地公司的股民，又是公司的員工、主人。年終既可從股份中得到分紅，又可領到務工的工資。分到的紅利、工資又直接與企業(yè)的經營狀況相掛鉤，從而調動了其工作的主動性、積極性。同時鼓勵村民就地經商，代村商貿城、蘭陵國家農業(yè)公園內的商鋪以優(yōu)惠的政策首先安排本村村民經營，目前全村經商戶已達到512戶，戶均年收入達到了20萬元。如蘭陵鎮(zhèn)針對石膏資源豐富的資源優(yōu)勢，在培植壯大規(guī)模以上開采企業(yè)的同時，建立石膏板加工園區(qū)，積極引導礦區(qū)村民在石膏深加工方面進行創(chuàng)業(yè)，目前已有200多戶搞石膏板、石膏粉的生產，戶均收入達到3萬元以上；在蘭陵集團、蘭陵酒廠的帶動下，全鎮(zhèn)已發(fā)展小微型酒類企業(yè)16家，吸納近千人就業(yè)；山東南菜園蔬菜交易市場是全國規(guī)模最大的農民自辦綜合性蔬菜專業(yè)批發(fā)市場，帶動蘭陵轄區(qū)村莊農民種植蔬菜3.6萬畝，產銷蔬菜6億公斤，銷售額8億元，增加菜農收入近4億元。同時加大招商引資力度，鼓勵金融機構設點擴面。

二、縣域在新型城鎮(zhèn)化建設和行政體制改革方面面臨的問題

1、城鎮(zhèn)化總體水平偏低，質量不高。本地城市化（是指就地遷移或短距離遷移，城市化初期通過地方政府的重新規(guī)劃將農村地劃為城市而實現的城市化）特征明顯，使得本地區(qū)產業(yè)工人素質離現代產業(yè)工人的素質有一定差距；城市的規(guī)模太小而不能產生規(guī)模效應，城區(qū)人口膨脹難度大；每年重點民生工程建設還有1.5億元的資金缺口，導致部分民生項目進度被推遲；土地制約因素較突出，如在蘭陵縣的蘭陵鎮(zhèn)，城區(qū)規(guī)劃區(qū)內的因有建設用地794畝，大部分用于蘭陵酒廠建設，開發(fā)的空間較??；建設預留地738畝，無法進行大規(guī)模片區(qū)開發(fā)；集體土地2539畝，主要是村宅基用地，需要通過土地征收變?yōu)閲型恋亍?/p>

2、產業(yè)支撐力度不強，產域一體化偏弱。產業(yè)結構不合理，產業(yè)聚集效應不明顯，工業(yè)化水平偏低，第三產業(yè)規(guī)模??；產業(yè)鏈優(yōu)勢沒有形成，尤其是礦產產業(yè)縱向、橫向延展力度不夠，產品技術含量和附加值不高、市場競爭力不強；相關產業(yè)吸納就業(yè)能力不強；農業(yè)抗拒自然災害的能力還比較弱，農業(yè)投入、內部結構調整、農田水利基本建設等問題亟待解決。

3、城鎮(zhèn)發(fā)展欠賬較多。交通區(qū)位優(yōu)勢、礦產資源和人文歷史優(yōu)勢還沒有充分發(fā)揮出來；財政壓力較大、社會融資能力不足的問題依然非常突出，保工資、保運轉、保重點項目建設的資金還有一定缺口，目前除爭取部分上級項目專項資金和補助外，受鎮(zhèn)財力的限制，每年鎮(zhèn)級財政收入只能拿出1000 多萬元用于城鎮(zhèn)建設，加之投融資平臺比較弱化，城鎮(zhèn)建設市場化運作的能力較弱；民生領域還有許多薄弱環(huán)節(jié)，城鎮(zhèn)規(guī)劃的三縱、三橫道路硬化率不足50%，許多斷頭路未打通；上級部門審批權限下放的力度，離新型城鎮(zhèn)化城鎮(zhèn)化的管理要求還有一定的差距；一些產業(yè)園區(qū)支撐力不強，農民增收的帶動力不夠，導致社區(qū)發(fā)展的后勁不足。

三、推進新型城鎮(zhèn)化建設和行政體制改革的路徑研究

1、加強行政體制改革，營造新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的良好環(huán)境。一是建議縣級部門依法下放部分行政審批權和執(zhí)法權。簡化項目審批服務環(huán)節(jié)，需上報縣級以上主管部門審批、核準或備案的項目，由蘭陵鎮(zhèn)辦理預審，報縣級投資主管部門“見文行文”，予以轉報；其他項目由試點鎮(zhèn)辦理備案預審，報縣級投資主管部門“見章蓋章”，予以備案。建議在城管、環(huán)保、勞動、安全生產、食品安全、工商等領域，依法探索綜合性的行政管理執(zhí)法機構執(zhí)行具體的綜合管理職能；所有下放、委托給蘭陵鎮(zhèn)的行政許可和審批事項，一律進入鎮(zhèn)便民服務中心，實現“一站式服務”。二是賦予地方一定的規(guī)劃建設管理權。在試點鎮(zhèn)設立規(guī)劃建設管理分局，由地方鎮(zhèn)政府和縣級規(guī)劃主管部門共同領導，以鎮(zhèn)政府為主。三是加大在土地政策上的扶持力度。綜合利用省市相關城鎮(zhèn)規(guī)劃、國家級土地綜合整治項目、農房改造及棚戶區(qū)改造等政策，搭建鎮(zhèn)內農村土地流轉平臺，提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率；建議從相關建設用地指標中，安排適當數量用于支持當地發(fā)展。四是完善投融資平臺。在臨沂蘭陵建設投資有限責任公司的基礎上，加大與金融機構、民間資本、民生項目的對接力度，探索發(fā)行債券、BT、BOT項目，構建多元投融資體制。五是圍繞方便村民生產生活規(guī)劃中心社區(qū)。在中心社區(qū)規(guī)劃出生活區(qū)、生產區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)等，集中無害化處理生產生活、種養(yǎng)殖垃圾，方便居民生產生活，逐步實現村民有序向中心社區(qū)、中心村聚集。

2、堅持民生導向，壯大新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主體力量。一是圍繞方便居民生產生活搞交通體系建設。根據人員流動情況，建立公共交通工具兩小時服務圈，無縫連接臨沂、徐州和棗莊三地飛機場、火車站、汽車站等交通樞紐；以新型農村社區(qū)為節(jié)點，以相關的種養(yǎng)殖區(qū)和農村商貿點為網點建立半小時生活圈，可在特定時間段內，開通老百姓能負擔起的趕集公交、種田公交。二是圍繞社區(qū)民生搞基礎設施建設。建設高質量的樣板社區(qū)，增強社區(qū)的吸引力，進一步完善的城鎮(zhèn)中心社區(qū)水、電、氣、暖供應系統，尤其新建社區(qū)可集中修建利用種養(yǎng)殖廢棄物實施的沼氣發(fā)電、供暖等清潔能源工程。三是圍繞農民增收搞新農村建設。在保障農民農業(yè)生產的基本需求后，不宜種植的土地搞畜牧飼養(yǎng)工廠，剩余土地發(fā)展現代生態(tài)農業(yè)；引導石膏礦塌陷區(qū)搬遷居民由小規(guī)模初級石膏加工向中高端石膏加工升級。四是圍繞提升公共服務水平統籌城鎮(zhèn)社會公共服務設施。加大鎮(zhèn)政府所在地中心小學、中心幼兒園建設力度，建議縣教體局組織部分縣直中學優(yōu)秀教師定期到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學輪崗；加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院建設、城市社區(qū)和新型農村社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構的建設，補貼各衛(wèi)生院邀請各類?？崎T診專家坐診；加快推動科技、文化、體育設施建設，定期邀請文化下鄉(xiāng)的機構到各新建社區(qū)送電影、送戲下鄉(xiāng)。五是圍繞提升農民素質發(fā)展農業(yè)合作組織和職業(yè)培訓。鼓勵以村民小組為主體建立經濟合作組織，開展市場營銷、信息服務、技術培訓、農產品加工儲藏和農資采購經營，從事交通運輸、建材加工、建筑等行業(yè)，促進農民就業(yè)；圍繞引進的企業(yè)人才需求搞職業(yè)培訓，積極和職業(yè)學校對接，按培訓考核合格的農民數量給予補貼。

3、優(yōu)化產業(yè)布局，發(fā)展具有地域特色的產業(yè)體系。一是圍繞完善產業(yè)鏈抓產業(yè)園區(qū)建設。以山東石膏礦業(yè)集團為基礎，建立蘭陵石膏產業(yè)園，圍繞石膏彩繪、石膏板材、石膏浮雕、石膏文化創(chuàng)意產品等方面做文章，完善石膏產業(yè)的產業(yè)鏈，形成具有一定競爭優(yōu)勢的石膏加工產品。二是圍繞延伸產業(yè)鏈和提高產品附加值抓招商引資工作。利用蘭陵鎮(zhèn)礦產資源豐富和農產品比較豐富的優(yōu)勢，在礦產資源深加工和特色農畜產品加工方面抓招商引資，重點是優(yōu)化園區(qū)內產業(yè)結構，實現上下游產業(yè)有效銜接。三是圍繞農民增收發(fā)展現代農業(yè)。蘭陵縣是農業(yè)大縣，農業(yè)是二三產業(yè)的基礎，沒有農業(yè)的發(fā)展，非農業(yè)也難以發(fā)展。必須堅持在城鄉(xiāng)統籌中不斷夯實農業(yè)基礎，依托蘭陵的農業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，建設農產品網上交易中心，發(fā)展農產品冷鏈物流和鮮活農產品物流配送，建設集電子商務、金融、物流和綜合信息于一體的電商平臺。積極與南方市場對接，完善綜合性蔬菜專業(yè)批發(fā)市場，帶動農戶向物流業(yè)、農業(yè)微商、訂單農業(yè)等轉型；圍繞市場需求引進新品種，建設蔬菜集中育苗基地，實現蔬菜種植品種的層次化、規(guī)?；?；鼓勵有條件的農業(yè)合作社向花卉、苗木等高經濟價值的樹木轉型；四是圍繞經濟發(fā)展需求發(fā)展普惠金融。積極引進服務三農的金融機構進駐蘭陵，鼓勵有條件的企業(yè)申報民間融資服務公司；配合金融機構完善蘭陵鎮(zhèn)個人和企業(yè)信用平臺建設。

4、創(chuàng)新機構編制，深入推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。在編制總量不增加的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可探索打破人員身份界限，全鎮(zhèn)統籌調配人員。通過優(yōu)化、整合縣鎮(zhèn)機構，有效承接縣級部門權限下放，構建精干高效、運行機制靈活的新型基層政府架構。加強派駐機構和涉農服務片站人員管理，農業(yè)、林業(yè)、水利、規(guī)劃片站人員下沉到試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人員的日常管理、民主評議、考核獎懲納入鎮(zhèn)統一使用和管理。加強駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員績效考核工作，建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)和主管部門共同考核、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的評價體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可將機關后勤、城管、環(huán)衛(wèi)、協稅護稅等輔助性工作納入政府購買服務范圍，同時在政府服務體系上下功夫，所有下放、下沉到試點鎮(zhèn)政府的行政審批和服務事項，全部進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務分中心或社區(qū)便民服務中心辦理，并在村（社區(qū)）設立便民服務站，打造“10分鐘政務服務圈”，綜合設置民政、教育等服務窗口，承辦縣級部門下放的社會保險等社會事務，公開行政審批和便民服務事項目錄，實行“一站式服務”，提高城鎮(zhèn)的承載力。

參考文獻

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