杜繼芳

一、當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系現(xiàn)狀分析

我國的社會養(yǎng)老服務(wù)體系由“居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老”三部分組成，其中居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為支撐。武清區(qū)社會養(yǎng)老服務(wù)工作起步之初就堅持“政府扶持、市場運作”的為老服務(wù)工作總思路，鼓勵和支持多種力量以多種形式開展和參與養(yǎng)老服務(wù)工作。

1.初步建立起符合區(qū)域?qū)嶋H情況的適度普惠型老年福利制度。武清區(qū)初步建立起了城鄉(xiāng)孤老政府供養(yǎng)制度，對無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的老年人交由政府供養(yǎng)，供養(yǎng)政策得到較好落實。為提高農(nóng)村老年人的生活水平，自2008年1月起，為60歲、70歲、80歲以上農(nóng)村老年人按月發(fā)放生活補貼，且標(biāo)準(zhǔn)逐年提高。武清區(qū)成為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)較多的區(qū)縣，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保率達(dá)到94%，農(nóng)村老年人的醫(yī)療衛(wèi)生條件不斷得到改善。

2.初步實現(xiàn)居家、社區(qū)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)有序的發(fā)展模式。以高齡、空巢、失能、半失能和低收入老人為重點服務(wù)對象的居家養(yǎng)老服務(wù)模式得到積極推廣；社區(qū)日間照料中心的服務(wù)規(guī)模不斷加大，服務(wù)范圍不斷延伸；養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量不斷提升，老年人的晚年生活日益豐富。

3.基本形成政府、社會和市場共同推動的發(fā)展格局。多年來，武清區(qū)政府積極發(fā)揮政策引領(lǐng)和主導(dǎo)作用，建設(shè)了一批社會亟需的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。2004年，引進(jìn)民政部資金2000多萬元，建設(shè)了擁有住養(yǎng)床位340張的松鶴園養(yǎng)老院。2010年，引進(jìn)民政部資金1.5億元，在河西務(wù)鎮(zhèn)建設(shè)了天津市養(yǎng)老護理中心，該項目是民政部重點建設(shè)的五個全國性養(yǎng)老示范基地之一，目前該中心已經(jīng)成為京津冀三地協(xié)同養(yǎng)老的試點機構(gòu)，可收住北京市、河北省的老年人，還能拿到北京、河北兩地政府發(fā)放的養(yǎng)老機構(gòu)床位補貼。2011年，投資6653萬元啟動建設(shè)了區(qū)第二養(yǎng)老院。同時，民辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量快速增長，在一定程度上緩解了養(yǎng)老床位供需緊張的矛盾。

4.積極探索農(nóng)村養(yǎng)老模式，推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。針對農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施及養(yǎng)老服務(wù)嚴(yán)重缺乏的問題，武清區(qū)從2014年開始，連續(xù)三年建設(shè)農(nóng)村“老年人幸福院”，切實提高農(nóng)村老年人的服務(wù)照料水平，取得了較好成效。農(nóng)村“幸福大院”是整合利用村委會現(xiàn)有土地和房屋資源新建或擴建而成，場所面積一般在300平方米以上，運營上以村委會管理為主，以老人互助服務(wù)為輔，必要的老年人住養(yǎng)活動設(shè)施配置齊全。

5.多措并舉推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展。農(nóng)村人口老齡化的加速發(fā)展，使失能、失智、介護、介助老人對醫(yī)療康復(fù)照料服務(wù)的需求十分迫切，亟需建設(shè)醫(yī)療、養(yǎng)老一體化服務(wù)機構(gòu)。改變養(yǎng)老服務(wù)和醫(yī)療服務(wù)互不銜接的現(xiàn)狀，走“醫(yī)養(yǎng)融合”之路已成為養(yǎng)老模式的必然選擇。近年來，武清區(qū)委區(qū)政府、區(qū)民政、區(qū)衛(wèi)計委等部門通過政府試點、機構(gòu)探索、社會協(xié)作等方式緊密結(jié)合，推進(jìn)了“醫(yī)養(yǎng)融合”發(fā)展。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在的問題

1.對社會養(yǎng)老體系建設(shè)的重要性、緊迫性認(rèn)識不足。社會養(yǎng)老體系建設(shè)是完善社會保障體系的重要組成部分，是一項全面系統(tǒng)的工程，這就需要政府發(fā)揮引領(lǐng)指導(dǎo)作用。但一些地方對開展社會養(yǎng)老體系建設(shè)工作的重要性、必要性和緊迫性的認(rèn)識不足。部分農(nóng)村基層干部缺乏對社會老齡化趨勢將產(chǎn)生的嚴(yán)重影響缺乏足夠認(rèn)識，缺少建設(shè)社會養(yǎng)老體系的積極性和主動性。

2.對社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計不足，缺乏整體性和連續(xù)性。一是尚未形成統(tǒng)一的區(qū)級社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)總體規(guī)劃綱要與詳細(xì)規(guī)劃，缺乏高層面的整體設(shè)計，有些工作還未被納入到社會發(fā)展總體規(guī)劃和社區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃當(dāng)中。二是社會養(yǎng)老公共服務(wù)資金投入占全區(qū)社會事業(yè)發(fā)展總支出的比例偏低，落后于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。

3.社會養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施仍不完善。目前武清區(qū)有各類養(yǎng)老機構(gòu)36所，但僅有3所養(yǎng)老院規(guī)模較大，其余養(yǎng)老機構(gòu)均規(guī)模偏小，設(shè)施簡陋，無法提供較好的服務(wù)。在農(nóng)村，除各鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、幸福大院外，基本沒有其它養(yǎng)老服務(wù)組織。社區(qū)的托老所、康復(fù)護理、老年餐桌等為老養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)嚴(yán)重匱乏，無法保證劃片提供服務(wù)。

4.服務(wù)隊伍專業(yè)化程度不高，為老服務(wù)水平偏低。受工資、保險和行業(yè)差距等方面的制約，護理員普遍存在數(shù)量不足、年齡偏大、學(xué)歷不高、工作流動性強等問題。相關(guān)的職業(yè)技能培訓(xùn)沒有及時跟進(jìn)，服務(wù)規(guī)范不明、行業(yè)自律和市場監(jiān)管有待加強。

5.相關(guān)配套政策不夠完善，市場機制不健全。我國的養(yǎng)老機構(gòu)市場化改革尚處于起步階段，還未出臺系統(tǒng)地開發(fā)社會養(yǎng)老資源的政策來引領(lǐng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。雖然國家出臺建立了多項與養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的優(yōu)惠扶植政策，但大多需要地方政府給予一定比例的配套資金，在補貼政策的實際操作過程中，不同程度地存在政策執(zhí)行力度不夠、補貼標(biāo)準(zhǔn)不盡合理、補貼環(huán)節(jié)不盡科學(xué)等問題。同時，對社會辦養(yǎng)老機構(gòu)在建設(shè)用地、用水、用電、服務(wù)人員培訓(xùn)、勞動成本以及稅收等方面的優(yōu)惠政策剛性不夠，導(dǎo)致民間資本雖對社會養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)興趣濃厚，但不敢大膽投入，遲滯了養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的步伐。

6.養(yǎng)老觀念相對陳舊。對農(nóng)村老年人而言， “養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固。但傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式已經(jīng)不能滿足特定老年人群，如失能、半失能的高齡老人的養(yǎng)老需求。面對現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)的新方式特別是機構(gòu)養(yǎng)老，許多子女和老人仍然存在著較多的顧慮，還需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊酿B(yǎng)老觀念，使之能接受社會養(yǎng)老服務(wù)這種新模式。

三、推進(jìn)社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的對策建議

1.提升認(rèn)識，明確社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要性。加強社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，是適應(yīng)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變、滿足人民群眾社會養(yǎng)老需求的必由之路。為此要從構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，增強使命感、責(zé)任感和緊迫感，充分認(rèn)識加強社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要意義。各級政府應(yīng)將社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)擺上重要議事日程和目標(biāo)責(zé)任考核范圍，納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，切實抓實抓好。

2.加強組織領(lǐng)導(dǎo)，強化統(tǒng)籌規(guī)劃，健全城鄉(xiāng)一體、全覆蓋的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。圍繞建設(shè)“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的農(nóng)村社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基本框架，提出目標(biāo)、任務(wù)、實施路徑和保障措施，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實施，重點推進(jìn)。要全面了解區(qū)域內(nèi)老年人養(yǎng)老的基本情況，制定差異化的養(yǎng)老辦法。建立由政府牽頭、相關(guān)部門參與的工作聯(lián)動機制，建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)體系和責(zé)任監(jiān)督體系，明確責(zé)任主體，加強督促檢查和考核，確保養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)的如期實現(xiàn)，推進(jìn)建成制度完善、組織健全、規(guī)模適度、運營良好、服務(wù)優(yōu)良、監(jiān)管到位、可持續(xù)發(fā)展的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。

3.加大社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)力度。加大本級政府在政策、規(guī)劃、資金、服務(wù)、監(jiān)管等養(yǎng)老服務(wù)方面的工作力度，加快社會養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)。開放社會養(yǎng)老服務(wù)市場，采取多種模式，引導(dǎo)和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。一是提升養(yǎng)老功能配套建設(shè)。城鎮(zhèn)社區(qū)要把建設(shè)老年人日間托老所（老年日間照料服務(wù)中心）和老年助餐點作為社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)中心綜合性功能提升的重要抓手，給予積極引導(dǎo)扶持。

二是在村街一級，繼續(xù)探索和完善農(nóng)村“幸福大院”項目。農(nóng)村“幸福大院”的服務(wù)宗旨是“全心全意為老年人服務(wù)”，使每一位老年人都能在這里感受到家一樣的溫暖。武清區(qū)2016年完成建設(shè)15所農(nóng)村“幸福大院”，提升了老年人的生活質(zhì)量，真正實現(xiàn)以“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”為主的農(nóng)村互助養(yǎng)老模式。

三是在機構(gòu)養(yǎng)老層面，重點推進(jìn)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)。大力提升各類專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)功能，規(guī)范運行標(biāo)準(zhǔn)，提高服務(wù)質(zhì)量。

4.加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍職業(yè)培訓(xùn)工作和信息化建設(shè)，提升專業(yè)化水平。一是加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)。將各類養(yǎng)老機構(gòu)管理人員、護理人員的職業(yè)技能培訓(xùn)納入城鄉(xiāng)就業(yè)培訓(xùn)體系，實行養(yǎng)老機構(gòu)人員持證上崗，為符合社會養(yǎng)老服務(wù)條件的服務(wù)人員落實相應(yīng)的待遇，逐步改善和提高其社會地位。積極倡導(dǎo)發(fā)展養(yǎng)老志愿服務(wù)，改善和提高服務(wù)隊伍的整體素質(zhì)。

二是加強信息化建設(shè)。按照統(tǒng)籌規(guī)劃、實用高效的原則，嘗試建立“虛擬養(yǎng)老院”。該模式利用和整合便民信息網(wǎng)、熱線電話、愛心門鈴、健康檔案、服務(wù)手冊、社區(qū)呼叫系統(tǒng)、有線電視網(wǎng)絡(luò)等多種形式，構(gòu)建社會養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)平臺，邀請若干家服務(wù)企業(yè)加盟。居家老人依靠一臺電視、一個遙控器、一個機頂盒等已有資源，便可隨時將服務(wù)需要傳達(dá)給信息平臺，信息平臺接到需求信息后，把任務(wù)分撥到相關(guān)的加盟企業(yè)，由企業(yè)上門為老人服務(wù)，信息平臺負(fù)責(zé)督查服務(wù)情況。這種方式通過發(fā)揮綜合性信息網(wǎng)絡(luò)平臺的作用，可以讓老人不出家門就能享受到養(yǎng)老院式的服務(wù)，為社區(qū)居家老年人提供便捷高效的服務(wù)。我市西青區(qū)已率先籌建了虛擬養(yǎng)老服務(wù)平臺，形成了養(yǎng)老機構(gòu)專業(yè)養(yǎng)老、社區(qū)老年日間照料區(qū)域服務(wù)、居家養(yǎng)老對點服務(wù)的良好格局。

5.完善政策法規(guī)，加強市場監(jiān)管，推動養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)健康發(fā)展。一是加強對社區(qū)養(yǎng)老的扶持、管理和監(jiān)督，落實具體政策，政府制定相應(yīng)辦法對養(yǎng)老機構(gòu)給予財政補助，解決養(yǎng)老機構(gòu)面臨的困境。二是大力發(fā)展各類養(yǎng)老機構(gòu)，引導(dǎo)和鼓勵社會資本進(jìn)入農(nóng)村養(yǎng)老領(lǐng)域，參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。三是加強市場監(jiān)管，出臺具體法律法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)細(xì)則，創(chuàng)建公平公正的社會養(yǎng)老環(huán)境。

6.加大宣傳力度，提高群眾對社會養(yǎng)老的接受程度。政府相關(guān)部門和社會公益機構(gòu)可以相互配合，通過拍攝播放本地區(qū)社會養(yǎng)老建設(shè)成果宣傳片、廣播社會養(yǎng)老相關(guān)政策、進(jìn)社區(qū)下街鎮(zhèn)發(fā)放養(yǎng)老宣傳資料以及讓老年人和親屬實地參觀體驗等形式，加大對社會養(yǎng)老的宣傳力度，提高群眾對社會養(yǎng)老的接受與認(rèn)可程度。

作者單位：中共天津市武清區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：朱 健