黃茵茵

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是“一線”，有時(shí)還是“火線”。

全國人大常委會(huì)委員長張德江在浙江調(diào)研時(shí)，曾形象地比喻：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作歸根到底要‘頂天立地。頂天，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，鞏固黨的執(zhí)政地位，貫徹落實(shí)黨的路線方針政策。立地，就是要為老百姓辦事，反映老百姓的呼聲，解決老百姓的困難，促進(jìn)老百姓安居樂業(yè)。”

按照中央文件要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)每年舉行兩次，就是要讓基層人大代表“頂天立地”，讓基層人大的監(jiān)督時(shí)間更充足、力量更強(qiáng)勁、效果更明顯，為人民群眾有序政治參與提供更多渠道，推動(dòng)基層民主政治不斷向前發(fā)展。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于基層末端，一頭連著黨委政府，一頭連著基層群眾。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的發(fā)展，直接關(guān)系到依法治國基本方略在基層的實(shí)施和我國民主政治建設(shè)的進(jìn)程。

2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》（中發(fā)〔2015〕18號(hào)文件）。文件為新時(shí)期基層人大工作扎實(shí)有效開展，實(shí)施正確有效監(jiān)督提供了遵循。

2016年4月，重慶市四屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過的《重慶市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)工作條例（修正案）》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)一般每年舉行兩次，其中一次會(huì)議應(yīng)安排聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告等議題，并且每次會(huì)議不少于一天，有選舉任務(wù)時(shí)會(huì)期適當(dāng)增加。中央精神和全國人大要求通過法規(guī)的形式在重慶得到切實(shí)落地，為提升全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作水平提供了法治保障。

在這份強(qiáng)有力的“指導(dǎo)手冊(cè)”的指引下，重慶各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，在年中人代會(huì)上紛紛“火線出擊”，基層民主發(fā)展之花競相開放。

自選特色項(xiàng)目亮點(diǎn)紛呈

修正案規(guī)定，一年中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)其中一次會(huì)議應(yīng)安排聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告等議題。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在區(qū)縣人大指導(dǎo)的規(guī)定動(dòng)作基礎(chǔ)上，積極開動(dòng)腦筋、發(fā)揮智慧，創(chuàng)造性地加入了多項(xiàng)各具特色的備選項(xiàng)目。

日前，大足區(qū)各鎮(zhèn)逐一拉開年中人代會(huì)帷幕，全區(qū)21個(gè)鎮(zhèn)人大的年中人代會(huì)、6個(gè)街道人大工委的半年工作會(huì)在7月底前召開完畢。

按照區(qū)人大常委會(huì)統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，該區(qū)的鎮(zhèn)人大年中人代會(huì)主要有3項(xiàng)規(guī)定動(dòng)作，即聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、會(huì)中問政、問后測評(píng)。此外，各鎮(zhèn)街還可以結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)造性開展自選動(dòng)作。

高升鎮(zhèn)人大十分注重會(huì)前調(diào)研接地氣，深入基層，走進(jìn)群眾，扎扎實(shí)實(shí)、認(rèn)認(rèn)真真廣泛傾聽一線群眾的意見呼聲，然后甄選出老百姓關(guān)注度極高的扶貧、低保、生態(tài)環(huán)保三項(xiàng)工作，作為專項(xiàng)工作報(bào)告的議題。確定議題后，該鎮(zhèn)再次組織調(diào)研組就議題內(nèi)容進(jìn)行調(diào)研，撰寫調(diào)研報(bào)告。

石馬鎮(zhèn)人大在問政上下功夫，代表們?cè)诼犕陥?bào)告后在審議階段現(xiàn)場出“考題”，“就是要讓代表充分審議后，再集體出題，問出‘麻辣味”，該鎮(zhèn)人大相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

珠溪鎮(zhèn)人大則注重會(huì)后的監(jiān)督，對(duì)問政中代表提出的問題建議進(jìn)行梳理歸納并交政府研究辦理，同時(shí)采取調(diào)研、視察、詢問等方式督促政府限時(shí)辦結(jié)，并在下一次人代會(huì)上作書面報(bào)告。

這只是重慶市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年中人代會(huì)創(chuàng)造性開展自選監(jiān)督選項(xiàng)的縮影。

“滿滿的日程，讓以前每年只碰一次頭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表們，多了一集中履職的機(jī)會(huì)，我們必須倍加珍惜。”長壽區(qū)云集鎮(zhèn)人大代表湯和云直言。

7月3日，長壽區(qū)云集鎮(zhèn)十九屆人大二次會(huì)議拉開帷幕。除了法定會(huì)議外，作為第二天大會(huì)議程一項(xiàng)重要的審議內(nèi)容，云集鎮(zhèn)人大組織代表們視察了云集鎮(zhèn)創(chuàng)建全國文明城區(qū)工作，讓代表們提前進(jìn)入狀態(tài)，更好地審議專項(xiàng)工作、提出高質(zhì)量的議案建議。

當(dāng)天下午，一群身掛視察證的人現(xiàn)身云集場鎮(zhèn)的大街小巷。湯和云說，要不是參加集中視察活動(dòng)，真不知云集鎮(zhèn)在創(chuàng)建全國文明城區(qū)方面做了那么多工作。

多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大認(rèn)真履行法定職責(zé)，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和基層民主法治建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)，但也要看到，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中還存在一些不容忽視的問題，突出表現(xiàn)為職權(quán)一定程度呈現(xiàn)“虛化”現(xiàn)象。

要改變職權(quán)“虛化”狀況，必須在實(shí)效上下功夫，在落實(shí)中關(guān)注細(xì)節(jié)。來自各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大年中人代會(huì)的特色自選項(xiàng)目接地氣、有特色、符合地區(qū)需求實(shí)際，扎實(shí)突顯了這個(gè)“實(shí)”的涵義。

頂層制度設(shè)計(jì)的變化激起基層人大工作的巨大變革。在人代會(huì)議題的自選項(xiàng)目中，重慶市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大各自演繹著精彩。這種精彩不僅是多了一次會(huì)議，而是在會(huì)中充實(shí)了更多有價(jià)值、有意義的內(nèi)容，使人大制度更加豐滿、更顯完善。

一個(gè)“問”字：代表存在感爆棚

對(duì)普通群眾而言，直選產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人大代表，來自當(dāng)?shù)匕傩?，既熟悉社情民意，又在群眾中享有較高威望，一旦組織起來、扎實(shí)履職，就能充分代表民意、反映民情、維護(hù)民權(quán)，對(duì)我國政治生活的民主化產(chǎn)生積極的影響。

同樣，在長壽區(qū)云集鎮(zhèn)第十九屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上，不少代表感慨：兩天的會(huì)期議程滿滿，參與度滿滿，我們的存在感爆棚。

這些滿滿的存在感，就源于他們?cè)鷮?shí)有效地履行職權(quán)，一個(gè)“問”字把代表們的思考、建言、要求，都貫注于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)民生發(fā)展事務(wù)之中。

“我鎮(zhèn)還有200多戶貧困戶，我認(rèn)為依托長壽湖東岸打造，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是脫貧的好路子?！奔夥宕宓逆?zhèn)人大代表袁代芬話音剛落，青村村的鎮(zhèn)人大代表劉朝洪就接過話去，“還應(yīng)加大對(duì)烈士故居的保護(hù)，發(fā)展紅色旅游。”在分團(tuán)審議《精準(zhǔn)扶貧工作情況》和《文明城區(qū)創(chuàng)建情況》報(bào)告現(xiàn)場，代表們你一言我一語，氣氛熱烈。

云集鎮(zhèn)地處長壽城區(qū)東北隅，是精準(zhǔn)扶貧的主戰(zhàn)場，也是長壽區(qū)創(chuàng)建全國文明城區(qū)的重難點(diǎn)，代表十分關(guān)注。除了聽取年初人代會(huì)的意見建議辦理情況外，云集鎮(zhèn)人大主席團(tuán)把文明城區(qū)創(chuàng)建和精準(zhǔn)扶貧工作納入了代表聽取審議的專項(xiàng)工作內(nèi)容。

“華福社區(qū)劉亞等代表提出場鎮(zhèn)應(yīng)增設(shè)公用垃圾桶的建議，鎮(zhèn)政府已辦成?！蓖蝗宦牭阶约旱拿郑韯喎浅８吲d，迅速地記錄下來。在當(dāng)天聽取辦理年初人代會(huì)代表議案建議情況說明時(shí)，會(huì)議不僅將辦理情況書面反饋代表，更在會(huì)議現(xiàn)場逐條宣讀辦理結(jié)果。

6月6日，秀山自治縣梅江鎮(zhèn)人大組織召開鎮(zhèn)四屆人大二次會(huì)議。

會(huì)上，64名鎮(zhèn)人大代表認(rèn)真聽取了鎮(zhèn)人民政府關(guān)于脫貧攻堅(jiān)工作情況和當(dāng)前迎國檢工作安排的報(bào)告，并就脫貧攻堅(jiān)工作中群眾普遍關(guān)心關(guān)注問題向鎮(zhèn)人民政府提出詢問。

會(huì)上，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長四人逐一上臺(tái)“亮相”，從脫貧攻堅(jiān)迎國檢到規(guī)范干部行為、轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)，從破解發(fā)展難題到回應(yīng)人民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)，定目標(biāo)，提措施，講效果，讓全體代表為之振奮。

6月14日，云陽縣云陽鎮(zhèn)第十八屆人民代表大會(huì)召開第五次會(huì)議。

會(huì)上，該鎮(zhèn)三名副鎮(zhèn)長上臺(tái)接受“期中考試”。

“人大代表作考官，讓分管具體工作的副鎮(zhèn)長面對(duì)面回應(yīng)，紅紅臉、出出汗。”該鎮(zhèn)黨委書記、人大主席團(tuán)成員譚興林點(diǎn)評(píng)說，這促進(jìn)了代表積極履職，更好地監(jiān)督政府工作。

這樣開年中人代會(huì)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還有很多，合川區(qū)淶灘鎮(zhèn)、北碚區(qū)水土鎮(zhèn)、璧山區(qū)三合鎮(zhèn)……

張德江委員長多次強(qiáng)調(diào)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大開展工作要“頂天立地”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。如何真正讓代表履職“頂天立地”，成為會(huì)議的主角，而不是開成工作成績匯報(bào)會(huì)、總結(jié)會(huì)，而是開成地區(qū)發(fā)展決策會(huì)、推進(jìn)會(huì)，我市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在年中人代會(huì)上進(jìn)行著不同的嘗試。

在今年4月召開的全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作座談會(huì)上，市人大常委會(huì)主任張軒也強(qiáng)調(diào)要密切同人民群眾的聯(lián)系，更好發(fā)揮代表主體作用。

年中人代會(huì)上各種平臺(tái)的搭建、各條通道的開啟，更多樣、更有效的履職形式激發(fā)起基層人大代表的履職熱情。這種熱情正匯成一股巨大洪流，推動(dòng)著中國的民主法治建設(shè)浩浩蕩蕩、奔涌向前。

民生實(shí)事代表來票決

以前，群眾開玩笑似的描繪一些基層“掛名代表”“榮譽(yù)代表”，“開一天會(huì)、發(fā)一次言、畫一個(gè)圈、吃一頓飯、照一張相”，就算完成職責(zé)。如今，重慶各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年中人代會(huì)上，這一狀況得到根本性改變。在不斷推陳出新的履職探索中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表管理國家事務(wù)的主導(dǎo)作用越發(fā)顯現(xiàn)。

7月12日，梁平區(qū)云龍鎮(zhèn)召開年中人代會(huì)。提請(qǐng)大會(huì)審議的議題令人耳目一新——聽取和審議民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)展情況專項(xiàng)工作報(bào)告。

這些民生實(shí)事項(xiàng)目來自年初人代會(huì)代表“票決”。年初人代會(huì)還會(huì)對(duì)上一年度民生實(shí)事項(xiàng)目完成情況進(jìn)行測評(píng)。

目前，云龍鎮(zhèn)人大基本形成“民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決”制度。通過人代會(huì)對(duì)民生實(shí)事項(xiàng)目進(jìn)行確定、推進(jìn)情況進(jìn)行監(jiān)督、完成情況進(jìn)行測評(píng)，形成了一個(gè)完整的監(jiān)督鏈條。

此間，云龍鎮(zhèn)人大在確定民生實(shí)事項(xiàng)目后，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)還組織區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)人大代表和村干部、群眾代表實(shí)時(shí)、全程跟蹤監(jiān)督相關(guān)項(xiàng)目的進(jìn)展情況。

民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，是基層人大在推進(jìn)基層民主政治建設(shè)中的一項(xiàng)創(chuàng)新，是人大依法討論決定重大事項(xiàng)、充分發(fā)揮人大代表作用的有效舉措。它把代表關(guān)注、群眾關(guān)心的民生事項(xiàng)作為人大重點(diǎn)監(jiān)督的內(nèi)容，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決定權(quán)不再“虛置”。

在基層充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的影響力，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的積極性，最終還需要著眼于老百姓感受最深切的民生問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“民生”并不是親臨現(xiàn)場修橋鋪路，而是督促政府把“民生”的重大決策轉(zhuǎn)化為看得見摸得著的實(shí)事落地。

年中人代會(huì)上實(shí)施民生實(shí)事項(xiàng)目代表票決制，實(shí)現(xiàn)了政府、群眾、代表三方合力辦實(shí)事，把人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)有機(jī)地結(jié)合起來，不僅擴(kuò)大了代表的知情權(quán)，也拓寬了公眾參與民生決策的范圍，凸顯了公共決策的民意基礎(chǔ)，增強(qiáng)了政府決策的程序合法性，是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)。

基層民主政治建設(shè)的推手

在基層經(jīng)常會(huì)聽到這樣的說法：“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作做好了，社會(huì)問題就解決了一半?！被鶎又卫硪饬x之重大，基層民主政治對(duì)完善基層治理之必要，都督促著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須有“一線”意識(shí)。

重慶市有800多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)承擔(dān)社會(huì)事務(wù)范圍的不斷擴(kuò)大，迫切需要基層國家權(quán)力機(jī)關(guān)在決策、監(jiān)督以及民意歸集中發(fā)揮能動(dòng)作用。

為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)年中人代會(huì)依法履職、取得實(shí)效，我市各區(qū)縣人大常委會(huì)積極加強(qiáng)指導(dǎo)。

今年6月，九龍坡區(qū)結(jié)合該區(qū)實(shí)際，就鎮(zhèn)人民代表大會(huì)有關(guān)問題提出了指導(dǎo)意見。

意見指出，九龍坡區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)年中人代會(huì)召開時(shí)間應(yīng)在7月至8月，會(huì)期一天，有選舉事項(xiàng)時(shí)，會(huì)期適當(dāng)增加。會(huì)議的主要議題包括：聽取、審議或評(píng)議鎮(zhèn)人民政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)事業(yè)、法治建設(shè)、民生事項(xiàng)、城鄉(xiāng)建設(shè)和環(huán)境資源保護(hù)等方面的重點(diǎn)專項(xiàng)工作。

年中人代會(huì)閉幕后，鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)將大會(huì)通過的決議、審議意見和滿意度測評(píng)結(jié)果等，書面印送鎮(zhèn)人民政府和其他有關(guān)單位或者組織，督促各有關(guān)方面抓好落實(shí)。測評(píng)結(jié)果應(yīng)在一定范圍內(nèi)公開。有關(guān)單位或者組織，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)就落實(shí)情況書面報(bào)告鎮(zhèn)人大主席團(tuán)。

年中人代會(huì)上代表提出的建議、批評(píng)和意見，由主席團(tuán)審定并交有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和組織研究處理，有關(guān)機(jī)關(guān)、單位和組織應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)辦理完畢，并書面答復(fù)代表。

意見還倡導(dǎo)并鼓勵(lì)有條件的鎮(zhèn)根據(jù)工作需要，在每年9月至10月增開一次專題人代會(huì)，主要議題包括：聽取和審議鎮(zhèn)人民政府有關(guān)專項(xiàng)工作的報(bào)告，并進(jìn)行專項(xiàng)工作評(píng)議或?qū)ｎ}工作詢問。同時(shí)，安排部分人大代表交流履職經(jīng)驗(yàn)，向大會(huì)作履職情況報(bào)告。專題人代會(huì)召開的相關(guān)原則按年中人代會(huì)的程序要求依法規(guī)范進(jìn)行。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國政權(quán)層級(jí)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作基本處于執(zhí)行層面，有人形象地表述為“上頭千條線，下面一根針”。這塊基石，與億萬農(nóng)民的關(guān)系最密切，與億萬農(nóng)民的利益最直接，它飽含著濃厚的鄉(xiāng)土氣息。

張德江在今年6月出席縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上說，兩年來，中央文件貫徹實(shí)施取得明顯成效，縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)呈現(xiàn)新氣象新風(fēng)貌，為推進(jìn)人大制度和人大工作完善發(fā)展積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

重慶各地緊鑼密鼓召開的年中人代會(huì)表明，只要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在國家治理體系和治理能力中的作用，我國的基層民主政治將會(huì)迸發(fā)出更加旺盛的生命力，開出更加明艷的花朵。