張永衡
【摘 要】以招標(biāo)投標(biāo)方式確定供應(yīng)商能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)內(nèi)在的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,是一種有序擇優(yōu)的交易方式。住房公積金受委托銀行通過招標(biāo)方式確定,不僅提高了住房公積金制度運(yùn)行的透明度,而且提升了住房公積金管理水平,實(shí)現(xiàn)資金保值增值及服務(wù)質(zhì)量提升。文章基于對(duì)住房公積金受委托銀行招投標(biāo)研究,針對(duì)招標(biāo)過程中面臨的公開招標(biāo)或者邀請(qǐng)招標(biāo)的招標(biāo)方式選擇問題,以及自主招標(biāo)或者委托招標(biāo)的招標(biāo)模式選擇問題進(jìn)行了比較分析,提出了有利于住房公積金事業(yè)發(fā)展的公開招標(biāo)方式和委托招標(biāo)模式的建設(shè)性建議。
【關(guān)鍵詞】住房公積金;招標(biāo)項(xiàng)目;招標(biāo)方式;招標(biāo)模式
【中圖分類號(hào)】F293.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688(2017)09-0066-03
0 引言
住房公積金是民生資金,是為廣大繳存人員提供購買基本住房的保障資金,是屬于繳存人員的私有財(cái)產(chǎn)。長(zhǎng)期以來,因住房公積金管理缺乏透明度、存在暗箱操作、與銀行之間存在利益輸送等問題,導(dǎo)致住房公積金行業(yè)的腐敗案件屢禁不止,住房公積金管理制度備受社會(huì)爭(zhēng)議。為革除制度弊端,國(guó)務(wù)院從全局出發(fā),結(jié)合行業(yè)實(shí)際,于2015年公布《住房公積金管理?xiàng)l例(修訂送審稿)》(簡(jiǎn)稱《送審稿》)征求意見,該《送審稿》明確規(guī)定要通過招標(biāo)方式確定住房公積金受委托銀行。該規(guī)定可謂是正中要害,釜底抽薪,鑒于招投標(biāo)程序的公開、公平、公正,不僅能夠斬?cái)嗬孑斔偷逆湕l,而且能夠引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,促進(jìn)住房公積金制度創(chuàng)新發(fā)展。
招標(biāo)投標(biāo)制度是舶來品,自改革開放之初,我國(guó)就引進(jìn)該制度,從開始的照抄照搬,發(fā)展到契合實(shí)際,經(jīng)歷了多次修改與完善,如今,招標(biāo)投標(biāo)資金規(guī)模不斷增大,招標(biāo)范圍涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的部門領(lǐng)域不斷拓展[1],不僅招標(biāo)投標(biāo)制度越來越健全,而且積累了豐富的招標(biāo)投標(biāo)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),客觀上為住房公積金受委托銀行招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)提供了條件。
1 住房公積金受委托銀行招標(biāo)方式的分析
1.1 招標(biāo)方式的分類及基本內(nèi)涵
依據(jù)我國(guó)《政府采購法》第二十六條及《招標(biāo)投標(biāo)法》第十條之規(guī)定,招標(biāo)方式分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)。公開招標(biāo)是招標(biāo)人通過有權(quán)機(jī)關(guān)指定的網(wǎng)站或其他媒體上發(fā)布招標(biāo)公告,邀請(qǐng)所有符合招標(biāo)條件的不特定的法人或者其他社會(huì)組織參加投標(biāo)活動(dòng),招標(biāo)人依法定程序從中擇優(yōu)確定中標(biāo)單位的招標(biāo)方式;邀請(qǐng)招標(biāo)是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的基本要求及潛在供應(yīng)商的資質(zhì)、信用、業(yè)績(jī),預(yù)選不少于3個(gè)投標(biāo)人,向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書參加投標(biāo)活動(dòng),招標(biāo)人以法定程序從中擇優(yōu)確定中標(biāo)單位的招標(biāo)方式。
1.2 公開招標(biāo)與邀請(qǐng)招標(biāo)的區(qū)別
(1)發(fā)布招標(biāo)信息的形式。公開招標(biāo)是通過在官方指定的網(wǎng)站或其他媒體上發(fā)布公告的形式;邀請(qǐng)招標(biāo)是通過發(fā)布投標(biāo)邀請(qǐng)書的形式。
(2)邀請(qǐng)的投標(biāo)主體范圍。公開招標(biāo)面向社會(huì)邀請(qǐng)不特定的符合招標(biāo)條件的法人或者單位;邀請(qǐng)招標(biāo)是邀請(qǐng)已知的特定數(shù)量的法人或者單位。
(3)公開透明程度。公開招標(biāo)通過官方指定的權(quán)威媒體發(fā)布信息,對(duì)于所有潛在投標(biāo)單位而言,信息是對(duì)等的,程序是公開透明的;邀請(qǐng)招標(biāo)通過向個(gè)別潛在投標(biāo)單位發(fā)布招標(biāo)信息,受眾明顯不足,公開透明程度不夠,易滋生腐敗等不法行為。
(4)競(jìng)爭(zhēng)激烈程度。公開招標(biāo)公開發(fā)布信息,能夠使?jié)撛诘耐稑?biāo)人及時(shí)了解招標(biāo)信息,沒有區(qū)域限制,來參與投標(biāo)的單位數(shù)量和質(zhì)量要遠(yuǎn)超邀請(qǐng)招標(biāo)的投標(biāo)人數(shù),競(jìng)爭(zhēng)激烈程度明顯高于邀請(qǐng)招標(biāo)。
(5)適用范圍。由于公開招標(biāo)方式信息發(fā)布及時(shí)、程序公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng),能夠擇優(yōu)確定中標(biāo)人,適用領(lǐng)域廣泛。不過公開招標(biāo)也存在弊端,比如由于投標(biāo)人眾多,一般耗時(shí)比較長(zhǎng)[2],經(jīng)濟(jì)成本比較高。對(duì)與金額較小、專業(yè)性強(qiáng)、短時(shí)間內(nèi)需要完成的招標(biāo)項(xiàng)目,適合選用邀請(qǐng)招標(biāo)方式。邀請(qǐng)招標(biāo)在潛在投標(biāo)人的選擇和通知形式上與公開招標(biāo)有所不同[3],但是在適用的原則和程序方面是相同的,對(duì)外公開并接受監(jiān)督,能夠彌補(bǔ)公開招標(biāo)之不足。
1.3 住房公積金受委托銀行招標(biāo)項(xiàng)目
(1)住房公積金受委托銀行招標(biāo)項(xiàng)目(簡(jiǎn)稱招標(biāo)項(xiàng)目)內(nèi)容。一是受委托銀行的資質(zhì)條件及風(fēng)險(xiǎn)防范等綜合能力。二是受委托銀行具備開展住房公積金業(yè)務(wù)的條件,即能夠及時(shí)、高效地辦理住房公積金賬戶設(shè)立、定期繳存、合規(guī)支取、發(fā)放貸款、資金結(jié)算等住房公積金業(yè)務(wù)及協(xié)助開展歸集擴(kuò)面工作。三是住房公積金政策執(zhí)行情況,信貸服務(wù)質(zhì)量及金融法規(guī)遵守情況;四是受委托銀行做出的商務(wù)承諾,包括但不限于持續(xù)提升服務(wù)質(zhì)量、信息化建設(shè)、降低手續(xù)費(fèi)用、存貸款利率最優(yōu)化。
(2)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)。一是購買服務(wù)為主。招標(biāo)選擇銀行實(shí)質(zhì)就是選擇銀行的服務(wù),將招標(biāo)項(xiàng)目?jī)?nèi)容細(xì)化為4個(gè)部分,基于招標(biāo)實(shí)踐,多角度、全方位地評(píng)價(jià)投標(biāo)銀行。二是購買服務(wù)的項(xiàng)目資金不確定。受委托銀行的服務(wù)費(fèi)用或者手續(xù)費(fèi)用的支付比例是依照國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組制定的《關(guān)于加強(qiáng)住房公積金管理意見》明確規(guī)定,歸集手續(xù)費(fèi)率一般按當(dāng)年住房公積金歸集額的0.5%確定,貸款手續(xù)費(fèi)率按不高于貸款利息收入的5%確定??梢?,受委托銀行在一定期限內(nèi)能獲得的服務(wù)費(fèi)用與其業(yè)務(wù)量密切相關(guān)。三是期間較長(zhǎng)。由于合作銀行需要開發(fā)與住房公積金業(yè)務(wù)兼容的系統(tǒng)或者開發(fā)辦理住房公積金業(yè)務(wù)的獨(dú)立系統(tǒng),不論何種系統(tǒng),都需要投入大量資金和時(shí)間成本,且短時(shí)間難以獲得回報(bào),招標(biāo)項(xiàng)目期間一般在5年左右。
1.4 住房公積金受委托銀行招標(biāo)方式的確定
經(jīng)過對(duì)招標(biāo)方式的分析比較,綜合考量招標(biāo)項(xiàng)目的內(nèi)容及特點(diǎn),鑒于以下理由,選擇公開招標(biāo)方式比較合適。
(1)基于住房公積金制度層面的考慮。住房公積金制度是國(guó)家為了住房商品化改革而設(shè)計(jì)制定,其措施是通過將先前的實(shí)物分配轉(zhuǎn)變成貨幣分配,目的是增強(qiáng)廣大職工的住房消費(fèi)能力,保障居民的基本住房需求。受委托銀行有先前的指定模式革新為招標(biāo)模式,這一變革不僅僅是增加或者減少幾家銀行,而是意味著住房公積金管理制度內(nèi)在管理機(jī)制的革新,涉及億萬元資金的安全、存放、增值、調(diào)配等內(nèi)容;涉及對(duì)受委托銀行的管理、考核、服務(wù)提升等內(nèi)容;涉及壓縮住房公積金管理委員會(huì)和管理中心的權(quán)力空間,減少權(quán)力尋租的可能。具有如此重要意義的革新,應(yīng)當(dāng)在公開透明的機(jī)制或者方式下進(jìn)行,并接受各方監(jiān)督。
(2)基于住房公積金業(yè)務(wù)體量的考慮。住房公積金制度具有強(qiáng)制性,以行政法規(guī)的形式,要求國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)等單位必須按照規(guī)定為其職工繳存住房公積金,在全國(guó)范圍內(nèi)乃至某個(gè)地市,住房公積金的業(yè)務(wù)量都是可觀的。住房公積金經(jīng)過20余年的發(fā)展,已積累大量的資金,即便是備用資金緊張時(shí),年末仍保有大量的繳存余額及貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金。此外,近年新增住房公積金業(yè)務(wù)量明顯提升,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《全國(guó)住房公積金2016年年度報(bào)告》顯示,2016年年末,住房公積金繳存余額為45 627.85億元,累計(jì)提取貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金為1 488.94億元,發(fā)放個(gè)人住房貸款共327.49萬筆、12 701.71億元,繳存余額和貸款筆數(shù)數(shù)量驚人,吸引了相當(dāng)數(shù)量的銀行參與競(jìng)爭(zhēng),展開角逐。
(3)基于對(duì)合作銀行要求高、合作時(shí)間長(zhǎng)的考慮。住房公積金服務(wù)對(duì)象涉及數(shù)萬家單位、數(shù)億個(gè)職工,任務(wù)繁重;所辦理的業(yè)務(wù)金融性強(qiáng),對(duì)操作人員要求具備高度的責(zé)任感,對(duì)銀行要求具備完善的管理制度;住房公積金管理中心是事業(yè)單位,是政府的窗口單位,要求操作人員有熱情的服務(wù)態(tài)度、嫻熟的業(yè)務(wù)技能;承辦住房公積金業(yè)務(wù),具備金融風(fēng)險(xiǎn)防范等能力及住房公積金的增值保值等。此外,開展住房公積金業(yè)務(wù)的銀行前期都要進(jìn)行較大數(shù)額的資金、人員、技術(shù)等方面的投入,耗時(shí)較長(zhǎng)、成本較高,短時(shí)間內(nèi)難以收回成本。
2 住房公積金受委托銀行的招標(biāo)模式
2.1 招標(biāo)模式分類及選擇
招標(biāo)模式分為委托招標(biāo)和自行招標(biāo)2種模式,其分類的依據(jù)是《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條第一款和第二款之規(guī)定,委托招標(biāo)是指招標(biāo)人選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),以招標(biāo)人的名義在授權(quán)范圍內(nèi)開展招標(biāo)活動(dòng)。自行招標(biāo)是指招標(biāo)人在具備編制招標(biāo)文書及組織評(píng)標(biāo)的能力的前提下,自行組織招標(biāo)活動(dòng)。
住房公積金受委托銀行招標(biāo)宜采用委托招標(biāo)模式,具體理由如下。
(1)委托招標(biāo)的優(yōu)勢(shì)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)具有專業(yè)的經(jīng)驗(yàn)豐富的代理人員,能夠提供全方位的技術(shù)咨詢和專業(yè)化服務(wù),確保招標(biāo)活動(dòng)有序推進(jìn),避免因招標(biāo)而出現(xiàn)紛爭(zhēng),影響招標(biāo)項(xiàng)目的進(jìn)展。
(2)自行招標(biāo)的不足。招標(biāo)過程中,招標(biāo)人的權(quán)力控制受限,易出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn),人為操縱中標(biāo)結(jié)果;組織招標(biāo)的工作人員往往專業(yè)水平不高,缺乏招標(biāo)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn);招標(biāo)文書的編制易出現(xiàn)缺陷或者錯(cuò)誤,從而導(dǎo)致招標(biāo)過程不規(guī)范,或發(fā)生歧義,或產(chǎn)生投訴,甚至導(dǎo)致招標(biāo)失敗[4]。
(3)住房公積金行業(yè)的實(shí)際?!端蛯徃濉访鞔_規(guī)定以招標(biāo)方式確定受委托銀行,目的之一在于限制各地住房公積金管理委員會(huì)或者管理中心的權(quán)力,規(guī)范對(duì)受委托銀行的管理,一旦自行招標(biāo),必將落入窠臼。2016年年末,全國(guó)共設(shè)立住房公積金管理中心342個(gè),除少數(shù)一、二線城市可能具備自行招標(biāo)要求外,絕大部分城市住房公積金管理中心不能滿足招標(biāo)所需的專業(yè)技術(shù)人員,也無招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)。從前文提到的招標(biāo)內(nèi)容部分可以看出,涉及銀行信息化技術(shù)、銀行風(fēng)險(xiǎn)防范等評(píng)價(jià)內(nèi)容、金融法律法規(guī)執(zhí)行情況、招標(biāo)合同擬定等問題,專業(yè)性要求較高。
2.2 委托招標(biāo)模式下代理機(jī)構(gòu)的確定
《送審稿》第十一條第三款規(guī)定,住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的具有公益性質(zhì)的事業(yè)單位。招標(biāo)項(xiàng)目涉及公共資源,招標(biāo)主體是事業(yè)單位,是否可按照《政府采購法》規(guī)定,以政府采購方式委托集中采購機(jī)構(gòu)(又稱公共資源交易中心)開展招標(biāo)事宜,如此最好。然而,依照《政府采購法》第二條第二款規(guī)定,政府采購是指使用財(cái)政性資金采購貨物、工程、服務(wù),而受托銀行招標(biāo)項(xiàng)目沒有或者不確定項(xiàng)目資金,依據(jù)招標(biāo)后銀行提供服務(wù)獲得的歸集手續(xù)費(fèi)和貸款手續(xù)費(fèi)作為對(duì)價(jià),這些費(fèi)用的支付是從增值收益中列支,并非完全意義上的財(cái)政性資金?,F(xiàn)實(shí)中,由于各地公共資源交易中心理解不同,執(zhí)行情況有別,以政府采購形式開展招標(biāo)存在爭(zhēng)議,缺乏明確的法律依據(jù),但是,隨著政府采購法向公共采購法的演變,終究會(huì)進(jìn)入公共資源交易中心。
依照《招標(biāo)投標(biāo)法》及《政府采購法》的規(guī)定,委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)開展受委托銀行招標(biāo)是可取的,在委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)時(shí),應(yīng)選擇符合資質(zhì)要求、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)豐富、信用狀況良好、招標(biāo)代理人員執(zhí)業(yè)水平高和經(jīng)驗(yàn)豐富的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。
3 結(jié)語
本文在新《住房公積金管理?xiàng)l例》出臺(tái)之際,探討住房公積金受委托銀行的招標(biāo)方式和招標(biāo)模式,為具體條款的落實(shí)提供參考和借鑒。圍繞公開透明、公平公正、充分競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)選聘的價(jià)值評(píng)判,提出公開招標(biāo)方式和委托模式,需要明確的是,在委托模式下如果情況允許優(yōu)先選擇集中采購機(jī)構(gòu)。
參 考 文 獻(xiàn)
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[責(zé)任編輯:陳澤琦]