石新中

自2016年5月以來(lái)，國(guó)家先后發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信制度建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于全面加強(qiáng)電子商務(wù)領(lǐng)域誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等重要文件，就紅黑名單制度的實(shí)施提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。這些意見(jiàn)受到各界的廣泛認(rèn)可和高度評(píng)價(jià)，但毋庸諱言，仍有部分人士認(rèn)為，國(guó)家對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和嚴(yán)重失信行為進(jìn)行信息公示或共享以及實(shí)施聯(lián)合懲戒措施侵犯了相關(guān)主體的個(gè)人隱私，違背了行政法上的“一事不再罰”原則。對(duì)此，我們需要從相關(guān)法理進(jìn)行辨析。

黑名單制度與個(gè)人隱私權(quán)

黑名單制度起源于中世紀(jì)的英國(guó)，最初主要是商人用以懲戒那些欠款不還、不守合同、不講信用的顧客。他們把這類(lèi)顧客的名字開(kāi)列在黑皮書(shū)上，后來(lái)又將一些破產(chǎn)者和即將破產(chǎn)的人的名字也排在黑皮單上。時(shí)至今日，世界各國(guó)已把黑名單制度在多個(gè)領(lǐng)域廣泛運(yùn)用，包括行政管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、行業(yè)信用管理等。本文所講的黑名單制度主要是指政府各部門(mén)對(duì)于違法或失信的主體共享其失信信息，并由相關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合懲戒的機(jī)制。

個(gè)人隱私權(quán)的概念則是1890年由美國(guó)學(xué)者沃倫（Wallen）和布蘭代斯（Brandeis）在《哈佛大學(xué)法律評(píng)論》第 4期發(fā)表《論隱私權(quán)》一文之后確立。目前，作為人格權(quán)的重要內(nèi)容，個(gè)人隱私權(quán)已被世界各文明國(guó)家在其立法或社會(huì)生活中被認(rèn)可。雖然各國(guó)對(duì)隱私權(quán)的認(rèn)識(shí)存在一定差別：如，美國(guó)的隱私權(quán)建立在自由的基礎(chǔ)之上；歐洲人的隱私權(quán)則建立在人格尊嚴(yán)的基礎(chǔ)之上；同時(shí)，在社會(huì)發(fā)展的不同階段、不同民族、不同文化背景的人們對(duì)于個(gè)人隱私保護(hù)的范圍認(rèn)識(shí)也不一致。不過(guò)，當(dāng)代世界各國(guó)對(duì)于隱私權(quán)還是有一個(gè)基本一致的認(rèn)識(shí)：個(gè)人享有的私人生活安寧的權(quán)利及私人信息不被他人非法侵?jǐn)_、知悉、搜集、利用和公開(kāi)的一種人格權(quán)。顯然，黑名單制度與個(gè)人隱私權(quán)的第二個(gè)方面有關(guān)，即政府部門(mén)公開(kāi)違法或失信人的這些信息是信息主體不愿意公開(kāi)的信息，似有侵犯?jìng)€(gè)人隱私之嫌疑。但隱私之“私”，不僅意味著隱私權(quán)保護(hù)的是個(gè)人不愿意向社會(huì)公開(kāi)的信息，同時(shí)更意味著這些信息是與他人利益或社會(huì)公共利益無(wú)關(guān)的信息。當(dāng)個(gè)人的信息涉及他人或公共利益的時(shí)候，這些信息就不再屬于隱私權(quán)保護(hù)的范圍。而個(gè)人違法或失信的信息自然涉及他人或社會(huì)公共利益。因此，若將失信信息作為公民的隱私加以保護(hù)，就會(huì)有損于他人或社會(huì)的公共利益。

事實(shí)上，在中國(guó)現(xiàn)行的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《商標(biāo)法》《食品安全法》《旅游法》及全國(guó)人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》等相關(guān)法律已明確要求將相關(guān)主體的失信行為記錄在相關(guān)經(jīng)營(yíng)者的信用檔案，并向社會(huì)公開(kāi)?？梢?jiàn)，黑名單制度的實(shí)施與個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)并不相悖。

黑名單制度與行政法中的一事不再罰原則

一事不再罰原則是行政法上的重要原則，但學(xué)界對(duì)其涵義并沒(méi)形成共識(shí)。根據(jù)中國(guó)《行政處罰法》的規(guī)定，一事不再罰原則包括三層涵義：（1）對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰（第24條）；（2）違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任，行政機(jī)關(guān)不再予以人身自由的處罰（第22條）；（3）違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處拘役或者有期徒刑時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人行政拘留的，應(yīng)當(dāng)依法折抵相應(yīng)刑期；人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)給予當(dāng)事人罰款處罰的，應(yīng)當(dāng)折抵相應(yīng)罰金（第28條）。

有學(xué)者認(rèn)為，一事不再罰原則指行政相對(duì)人符合一個(gè)違法構(gòu)成要件的行為，除法律另有規(guī)定外，行政主體對(duì)該相對(duì)人只能給予一個(gè)和一次處罰。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定及一事不再罰原則的宗旨，“不再罰”指行政主體對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上同類(lèi)（罰款）的行政處罰。它不包括在一次處罰中給予行為人兩種以上的處罰。若行為人的同一違法行為觸犯兩個(gè)以上的法律規(guī)范，各有權(quán)處罰機(jī)關(guān)可同時(shí)給予行為罰或其他不同種類(lèi)的處罰。這是由于行政主體其職責(zé)不同，若一種行為違反多個(gè)法律規(guī)范而只有一個(gè)處罰種類(lèi)時(shí)時(shí)，不同行政主體間制裁功能的全面實(shí)現(xiàn)就不能達(dá)成。如《勞動(dòng)法》第94條規(guī)定，“用人單位非法招用未滿十六周歲的未成年人的，由勞動(dòng)行政部門(mén)責(zé)令改正，處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由工商行政管理部門(mén)吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照?！痹诖?，在勞動(dòng)部門(mén)對(duì)違法單位責(zé)令改正或罰款后，由執(zhí)照專(zhuān)屬管轄的工商部門(mén)依據(jù)同一事實(shí)、理由和法律依據(jù)再吊銷(xiāo)其營(yíng)業(yè)執(zhí)照則不屬再罰，但工商行政管理部門(mén)不得再作出責(zé)令改正或罰款的處罰。因此，各有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)于嚴(yán)重失信行為可以根據(jù)不同的規(guī)范同時(shí)對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的處罰。

事實(shí)上，在美國(guó)，當(dāng)一家企業(yè)因違法被某一政府部門(mén)列為黑名單之后，其他政府部門(mén)也會(huì)共享這一信息，并在本部門(mén)的相關(guān)業(yè)務(wù)中給予其相應(yīng)的限制。

黑名單制度的實(shí)施是制約失信行為的必然舉措

人類(lèi)社會(huì)對(duì)于失信行為的規(guī)制一直依賴(lài)兩種機(jī)制：一是由立法規(guī)定的對(duì)失信行為的直接制裁；二是利用信用信息的傳遞機(jī)制由全社會(huì)對(duì)失信者實(shí)施的間接制裁。通常來(lái)說(shuō)，后一種機(jī)制對(duì)失信行為的制約更為有效。就第一個(gè)機(jī)制來(lái)說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)失信行為的直接制裁力度不夠，導(dǎo)致失信成本較低。如《中華人民共和國(guó)證券投資基金法》第131條規(guī)定：“基金信息披露義務(wù)人不依法披露基金信息或者披露的信息有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的，責(zé)令改正，沒(méi)收違法所得，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予警告，暫?；蛘叱蜂N(xiāo)基金從業(yè)資格，并處三萬(wàn)元以上三十萬(wàn)元以下罰款?！庇谢鹦畔⑴读x務(wù)的法人負(fù)有保護(hù)投資者利益的責(zé)任，一旦出現(xiàn)信息披露虛假或誤導(dǎo)性陳述的情況，將對(duì)投資人的利益造成難以彌補(bǔ)的損失，但該罰款數(shù)額對(duì)于管理基金的法人來(lái)說(shuō)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以造成重大損失。這種力度較小的財(cái)產(chǎn)性處罰在中國(guó)現(xiàn)行的法律制度中非常常見(jiàn)。

中國(guó)目前還缺乏第二種制約機(jī)制，因此，要治理中國(guó)的誠(chéng)信缺失，重建中國(guó)社會(huì)的誠(chéng)信，一方面，需要修改相關(guān)立法，加大對(duì)誠(chéng)信缺失的直接制裁力度；另一方面，也是更為重要的，是要建立和完善社會(huì)信用體系，使市場(chǎng)主體的信用信息能夠在全社會(huì)得到有效傳遞，以形成全社會(huì)對(duì)失信者進(jìn)行制約的機(jī)制。各級(jí)各類(lèi)政府機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表在其職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)違反社會(huì)公共利益的嚴(yán)重失信行為進(jìn)行制約也是其題中應(yīng)有之意。這也是我國(guó)構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)的關(guān)鍵舉措。

黑名單制度的實(shí)施符合立法對(duì)危險(xiǎn)行為進(jìn)行制約的法理

中國(guó)及世界各國(guó)對(duì)于雖然尚未帶來(lái)實(shí)際危害后果，但對(duì)社會(huì)生活或社會(huì)安全具有切實(shí)危險(xiǎn)的行為都是給予立法規(guī)制的。因此，在相關(guān)規(guī)定給予行為人一種處罰不足以消除違法的社會(huì)危害性時(shí)，可以同時(shí)給予兩種及以上的處罰，其目的在于全部消除違法的危險(xiǎn)狀態(tài)。如曾經(jīng)實(shí)施的《食品衛(wèi)生法》對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品的，除了要求沒(méi)收違法所得，處以罰款之外，同時(shí)要求強(qiáng)制銷(xiāo)毀食品，其目的是防止這些食品繼續(xù)流向社會(huì)。另外，如中國(guó)刑法修正案(八）對(duì)“醉駕入刑”的規(guī)定。醉駕行為雖然尚未帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的危害，但其對(duì)公共安全造成嚴(yán)重的威脅，為制止此類(lèi)行為帶來(lái)的危險(xiǎn)，刑法對(duì)此予以規(guī)制。

事實(shí)證明，嚴(yán)重違法失信者在一處的違法行為得不到有效制約時(shí)，往往會(huì)在另一場(chǎng)合繼續(xù)其違法行為。故，對(duì)于這種有可能對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)危害的危險(xiǎn)行為進(jìn)行前置性的制約，由全社會(huì)各相關(guān)主體采取限制其市場(chǎng)準(zhǔn)入等措施是符合社會(huì)公共利益的。

黑名單制度實(shí)施應(yīng)注意的問(wèn)題

黑名單制度對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益限制及聲譽(yù)貶損必然會(huì)給其帶來(lái)的嚴(yán)重不利后果，為保障他們的合法權(quán)益，政府在制定相關(guān)規(guī)范時(shí)應(yīng)在程序方面履行告知義務(wù)，聽(tīng)取他們的陳述與異議，并賦予他們充分的救濟(jì)渠道；因錯(cuò)誤的黑名單制度給他們?cè)斐蓳p害時(shí)，政府應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任及名譽(yù)恢復(fù)，同時(shí)根據(jù)具體情形追究政府相關(guān)人員的責(zé)任。

為了避免對(duì)失信主體造成不成比例的損害，在對(duì)失信行為進(jìn)行懲戒時(shí)要遵循兩個(gè)原則：相關(guān)性和相當(dāng)性。所謂相關(guān)性，是指要判斷失信行為屬于哪類(lèi)性質(zhì)的行為，在對(duì)其進(jìn)行制裁時(shí)只對(duì)其該類(lèi)性質(zhì)的行為進(jìn)行制裁。如，若當(dāng)事人僅僅是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域失信，那么就只對(duì)其在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行限制；如果失信行為反映的是一個(gè)人的品德問(wèn)題，那么對(duì)他的限制就是多方面的。所謂相當(dāng)性，是指應(yīng)根據(jù)失信行為對(duì)社會(huì)危害的嚴(yán)重程度來(lái)決定懲戒的力度。