余芳倩+張娜

混合所有制改革是國(guó)企改革的重要突破口，而關(guān)鍵領(lǐng)域的突破則對(duì)混合所有制改革繼續(xù)深化至關(guān)重要。其實(shí)2017年的政府工作報(bào)告關(guān)于國(guó)企改革有一個(gè)看點(diǎn)，即將混合所有制改革由去年的“開展混合所有制改革”升級(jí)為“深化混合所有制改革”。也就意味著，在十八屆三中全會(huì)以來取得的改革成效基礎(chǔ)上將進(jìn)一步加快改革。一方面，會(huì)加大覆蓋面，更多的企業(yè)納入混改的范疇；另一方面，則要在重要領(lǐng)域，尤其是壟斷性領(lǐng)域加大改革力度，加快落實(shí)“6+1”改革方案。（“6+1”試點(diǎn)即為第一批央企混改的試點(diǎn)，“6”包含：東航集團(tuán)、聯(lián)通集團(tuán)、南方電網(wǎng)、哈電集團(tuán)、中國(guó)核建和中國(guó)船舶六大央企；“1”指的是浙江省。）

按照《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》要求，不管是中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，還是今年兩會(huì)的政府工作報(bào)告，均將電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工7個(gè)領(lǐng)域列為關(guān)鍵領(lǐng)域，并逐步展開混合所有制試點(diǎn)改革。

全國(guó)一盤棋深化混改

全國(guó)“兩會(huì)”、地方“兩會(huì)”、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，幾次會(huì)議均將深化混合所有制改革列為重點(diǎn)。

在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議新聞中心舉行的主題為“國(guó)企改革”的記者會(huì)上，國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任肖亞慶一再?gòu)?qiáng)調(diào)，在混合所有制改革上要進(jìn)一步推動(dòng)，數(shù)量上要擴(kuò)大，層級(jí)上要提升，更要有深度的進(jìn)一步拓展。過去的一年，國(guó)資委堅(jiān)決貫徹落實(shí)中央的決策部署，一手抓政策的完善和具體化，一手抓改革實(shí)踐的推動(dòng)。

關(guān)于“數(shù)量上要擴(kuò)大”，換言之，即為擴(kuò)大試點(diǎn)。比如“1+N”的試點(diǎn)中有一項(xiàng)是國(guó)有資本企業(yè)的改革試點(diǎn)，以此為例，近期，國(guó)資委多次提出，2017年要推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)，也就是說要在先前兩批十家央企試點(diǎn)以及地方組建52家國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的基礎(chǔ)上，一方面進(jìn)一步做好現(xiàn)有試點(diǎn)企業(yè)的試點(diǎn)工作，另一方面將繼續(xù)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。其他的試點(diǎn)也思路相同。再比如當(dāng)下熱炒的“1+6”試點(diǎn)，此次七大關(guān)鍵領(lǐng)域的央企也有可能被列為“1+6”的第二批試點(diǎn)企業(yè)。

中央思路如此，地方亦循此模式。國(guó)務(wù)院于2015年9月印發(fā)了《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，國(guó)資委于2016年下半年印發(fā)了《中央企業(yè)實(shí)施混合所有制改革有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》。很快地，至2016年年底已有21個(gè)省、區(qū)、市出臺(tái)了國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見。在混合所有制改革頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，各地通過發(fā)展公眾公司、引入非公資本、開展項(xiàng)目合作、改革基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式等，規(guī)范有序推進(jìn)混合所有制改革。

在全國(guó)“兩會(huì)”之前，地方“兩會(huì)”陸續(xù)召開，國(guó)企改革成為焦點(diǎn)之一，多個(gè)省份將2017年視為國(guó)企改革的關(guān)鍵年。北京、天津、上海、重慶、江西、福建、廣西、吉林、甘肅、陜西、黑龍江、湖南、河北、內(nèi)蒙古等省區(qū)市，均明確將進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企改革列為2017年重點(diǎn)工作，國(guó)企混改成改革突破口。

以陜西為例，“兩會(huì)”提出2017年陜西將全面深化國(guó)有企業(yè)改革，加快企業(yè)改制上市和資本證券化步伐，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。同時(shí)，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)通過出資入股、收購(gòu)股權(quán)、股權(quán)置換等多種方式參與國(guó)企改制重組。陜西將全面深化國(guó)有企業(yè)改革，加快省屬42戶企業(yè)“一企一策”改革，做大做優(yōu)做強(qiáng)骨干企業(yè)。完善現(xiàn)代企業(yè)制度，構(gòu)建有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制。以組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司等六項(xiàng)改革為重點(diǎn)，加快企業(yè)改制上市和資本證券化步伐，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)。啟動(dòng)國(guó)有企業(yè)“三供一業(yè)”分離移交工作，加快剝離企業(yè)辦社會(huì)職能。

另外，福建、北京、青海等力推員工持股試點(diǎn)；上海、云南、新疆、吉林等地則積極推進(jìn)市屬企業(yè)上市及資產(chǎn)證券化；廣東提出重點(diǎn)整合集團(tuán)下屬二三級(jí)企業(yè)，深化股份制改革；東北地區(qū)及中西部地區(qū)混改也進(jìn)一步提速。地方政府也紛紛鉚足了勁。

由此可見，對(duì)于混合所有制改革，從上到下，形成了全國(guó)一盤棋、層層抓落實(shí)的局面。制度保障上，國(guó)資委會(huì)同有關(guān)部門在具體規(guī)章和具體方案上一共出臺(tái)了38件；而全國(guó)各省、區(qū)、市則將這個(gè)數(shù)據(jù)翻了20倍，出臺(tái)了760多項(xiàng)具體方案和具體舉措。試點(diǎn)上，僅中央企業(yè)而言，自從集團(tuán)層面推進(jìn)十項(xiàng)改革試點(diǎn)后，2016年在集團(tuán)層面基礎(chǔ)上逐漸深入到二級(jí)、三級(jí)至基層，層層落地推進(jìn)改革；而地方同樣放大了20倍，將數(shù)據(jù)再次刷新，已開展了200多項(xiàng)試點(diǎn)。

就連嗅覺靈敏的股市，都將國(guó)企改革尤其是混合所有制改革列為2017年A股市場(chǎng)投資的一根主線。并且券商們建議關(guān)注兩條主線：一是首批混改試點(diǎn)“6+1”集團(tuán)旗下公司；二是有望入選“第二批”混改試點(diǎn)的企業(yè)，主要集中在重點(diǎn)推進(jìn)的七大壟斷性領(lǐng)域。

關(guān)鍵領(lǐng)域的突破力度

2017年政府工作報(bào)告中指出，“深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領(lǐng)域邁出實(shí)質(zhì)性步伐”。這是繼2016年12月份中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將混合所有制改革定位為“國(guó)企改革的重要突破口”，并明確提出這一任務(wù)后，政府工作報(bào)告再次提出。

電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工，這本屬于關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的壟斷性的領(lǐng)域，市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)程度不高，從政府工作報(bào)告的這一提法可見中央混改的決心。業(yè)界紛紛表示，這七大壟斷性關(guān)鍵領(lǐng)域的突破將使得混合所有制改革邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。如同當(dāng)初的“6+1”試點(diǎn)一樣，七大壟斷性關(guān)鍵領(lǐng)域成為關(guān)注的熱點(diǎn)。

而對(duì)于七大壟斷性關(guān)鍵領(lǐng)域，相關(guān)央企也紛紛提出了混改方案，或者表明了混改的決心。在七大壟斷性關(guān)鍵領(lǐng)域中，鐵路是確定性最高、混改思路最明確的領(lǐng)域。2017年1月中國(guó)鐵路總公司工作會(huì)議上，中鐵總公司黨組書記、總經(jīng)理陸東福明確提出，“將拓展與鐵路運(yùn)輸上下游企業(yè)的合作，采取國(guó)鐵出資參股、設(shè)立合作平臺(tái)公司等方式，促進(jìn)鐵路資本與社會(huì)資本融合發(fā)展。探索股權(quán)投資多元化的混合所有制改革新模式，對(duì)具有規(guī)模效應(yīng)、鐵路網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)的資產(chǎn)資源進(jìn)行重組整合，吸收社會(huì)資本入股，建立市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)企業(yè)。創(chuàng)新鐵路發(fā)展基金發(fā)行模式，暢通企業(yè)、社會(huì)投資鐵路發(fā)展基金渠道。”

幾乎同期，混改之風(fēng)在軍工領(lǐng)域也率先刮了起來。1月初發(fā)布的《中國(guó)兵器工業(yè)集團(tuán)公司關(guān)于發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)意見（試行）》提出26條意見，表示將推動(dòng)完善現(xiàn)代企業(yè)制度，健全公司法人治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，放大國(guó)有資本功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。資料顯示，兵器工業(yè)集團(tuán)有12家上市公司，包括11家A股：遼通化工、北方國(guó)際、北化股份、長(zhǎng)春一東、新華光、北方股份、中兵光電、凌云股份、晉西車軸、北方創(chuàng)業(yè)、江南紅箭；1家H股：安捷利實(shí)業(yè)。

中國(guó)兵器裝備集團(tuán)也制定了軍工企業(yè)混合所有制改革試點(diǎn)初步方案，確定了4家試點(diǎn)單位，并在上市公司長(zhǎng)安汽車中推行中高管持股試點(diǎn)，為下一步推行股權(quán)激勵(lì)和核心員工持股積累經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，開展軍工資產(chǎn)證券化的研究和論證，探索實(shí)施汽車產(chǎn)業(yè)股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃。

在油氣領(lǐng)域，“三桶油”也開始破冰，2016年12月20日，中石油審議并原則通過《集團(tuán)公司市場(chǎng)化改革指導(dǎo)意見》和《集團(tuán)公司混合所有制改革指導(dǎo)意見》。在此之前，中石油已在油田、煉化、銷售等企業(yè)試點(diǎn)實(shí)施經(jīng)營(yíng)自主權(quán)改革，天然氣銷售和管道業(yè)務(wù)體制調(diào)整，裝備制造企業(yè)“五自”經(jīng)營(yíng)改革等。并且， 2017年初，中石油天然氣銷售南方分公司和北方分公司相繼成立，標(biāo)志著其天然氣銷售管理體制改革邁出實(shí)質(zhì)性一步。

中石油董事長(zhǎng)王宜林表示，2017年公司認(rèn)真貫徹中央關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革、石油天然氣體制改革等決策部署，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、試點(diǎn)先行，堅(jiān)持重點(diǎn)突破、協(xié)調(diào)推進(jìn)，適時(shí)推出新的改革舉措，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)各方面積極性。一要穩(wěn)步推進(jìn)管理體制改革，二要持續(xù)推進(jìn)業(yè)務(wù)整合重組和混合所有制改革，三要加快推進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制改革，四要有序推進(jìn)三項(xiàng)制度改革，五要扎實(shí)推進(jìn)礦區(qū)業(yè)務(wù)改革，六要積極推進(jìn)黨建制度和監(jiān)督機(jī)制改革。

中石化也不甘落后，其實(shí)，2014年中石化就在銷售板塊打響過油氣行業(yè) “混改第一槍”。2017年，中石化集團(tuán)董事長(zhǎng)王玉普表示，2017年是實(shí)施“十三五”發(fā)展規(guī)劃的重要一年，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年。主要包括全力打好三大改革攻堅(jiān)戰(zhàn)，推進(jìn)三項(xiàng)制度改革試點(diǎn)，圍繞主業(yè)發(fā)展積極穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，開展總部職能優(yōu)化等。

相比而言，電力領(lǐng)域的混改是比較緩慢的。國(guó)家電網(wǎng)的混改則以合資合作、上市為主要形式，以抽水蓄能電站建設(shè)、增量配電投資業(yè)務(wù)放開、產(chǎn)業(yè)和金融單位等為重點(diǎn)。南方電網(wǎng)則成為電力體制改革排頭兵，在《南方電網(wǎng)公司關(guān)于2017年全面深化改革的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》中，該公司明確了今年的重點(diǎn)，即抓好6項(xiàng)工作：持續(xù)完善輸配電價(jià)機(jī)制建設(shè)、持續(xù)加大電力市場(chǎng)化交易力度、努力提升電力交易機(jī)構(gòu)規(guī)范運(yùn)行水平、深入推進(jìn)售電側(cè)改革、積極參與增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)、穩(wěn)妥推進(jìn)獨(dú)立供電區(qū)改革。不過，值得留意的是，國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司不約而同地把2017年1號(hào)文件給予了“改革”。

而在電信領(lǐng)域，混改也被作為改革突破口。中國(guó)聯(lián)通董事長(zhǎng)王曉初要求，要爭(zhēng)取以混合所有制改革試點(diǎn)為契機(jī)，建立真正市場(chǎng)化的機(jī)制。中國(guó)電信表示，2017年公司將充分運(yùn)用多種方式，積極探索混改，率先從智慧家庭、互聯(lián)網(wǎng)金融、新興ICT和物聯(lián)網(wǎng)四個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行突破。

民航領(lǐng)域，“6+1”早已涉及。早在2015年10月，東方航空就與達(dá)美航空簽署協(xié)議，根據(jù)認(rèn)股協(xié)議，達(dá)美航空投資約34.89億港元（合27.5億元人民幣）認(rèn)購(gòu)東航H股4.6591億股票，占認(rèn)股后H股股本的10%，占總股本的3.55%，入股后，達(dá)美航空將成為東方航空除集團(tuán)及關(guān)聯(lián)公司外的第一大外部股東。2016年4月，東方航空又在上海宣布與攜程達(dá)成戰(zhàn)略合作，攜程以30億元定增東方航空。雙方將在業(yè)務(wù)、股權(quán)、資本市場(chǎng)等領(lǐng)域開展全方位的合作。國(guó)航和南航也在2017年的混改上有著實(shí)質(zhì)性目標(biāo)。3月份，國(guó)航發(fā)布了百億元定增發(fā)行情況報(bào)告，中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金參與了定增，并成為了中國(guó)國(guó)航的第7大股東，這被解讀為是在為混改做準(zhǔn)備，未來該基金將助力中國(guó)國(guó)航戰(zhàn)略資源整合、投資并購(gòu)、貨運(yùn)等主要板塊改革發(fā)展等計(jì)劃。而南航，美國(guó)航空正與南方航空進(jìn)行深入商談，擬斥資約2億美元持有南航H股，投資額約相當(dāng)于南航市值的2%，入股可能通過定增方式進(jìn)行。

之所以2017年的混改重點(diǎn)選擇七大壟斷性，國(guó)家發(fā)改委副主任劉鶴曾談到，在關(guān)系國(guó)計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)安全的重要領(lǐng)域開展混合所有制改革試點(diǎn)，表明了推進(jìn)這項(xiàng)改革的決心和信心，改革的主要任務(wù)是開放競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)、破除行政壟斷、打破市場(chǎng)壟斷，推進(jìn)政企分開、政資分開、網(wǎng)運(yùn)分開、特許經(jīng)營(yíng)等。允許乃至引入更多的非公資本發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，是實(shí)現(xiàn)改革任務(wù)可探索的有效途徑。

這項(xiàng)改革已引向深入，要為“改”而“混”、不能為“混”而“混”，混合是手段，核心是深化改革。2017年將是混合所有制改革的落地之年，壟斷領(lǐng)域的混改一直是難啃的硬骨頭，但該領(lǐng)域混改對(duì)整個(gè)混改乃至國(guó)企改革有著牽引作用，因此，攻堅(jiān)就在這兩年。

目標(biāo)方向與方式途徑

無疑，混改是國(guó)企改革的重要突破口，政府工作報(bào)告中關(guān)于加快推進(jìn)國(guó)企國(guó)資改革部分的第一句話就是，“要以提高核心競(jìng)爭(zhēng)力和資源配置效率為目標(biāo)，形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)、靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制”，這無疑就是混改的方向。一是公司法人治理結(jié)構(gòu)，二是市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。換句話說，混改對(duì)國(guó)企的標(biāo)準(zhǔn)就是，完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率。

其實(shí)，混合所有制改革和完善法人治理結(jié)構(gòu)是相輔相成的，因?yàn)闆]有公司制改革和混合所有制改革的有序推進(jìn)，國(guó)企就不可能真正建立起有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)；另一方面看，形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，意味著公司董事會(huì)中必須包括來自不同投資主體的代表，并且能夠形成國(guó)有股東與非國(guó)有股東相互之間的有效制衡，而不是國(guó)有股權(quán)一股獨(dú)大，目的在于保護(hù)積極參與國(guó)企公司制與混合所有制改革的非公有制主體的合法權(quán)益。那么，在改革中，就要拿出更多的國(guó)企股權(quán)比例讓渡給參與混合所有制改革的非公有制主體；或者是在改革后的董事會(huì)組成與運(yùn)作中做出有利于保障中小非公有制股東權(quán)益的制度安排。

對(duì)此，國(guó)資委也提出要積極引入各類投資者，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，探索集團(tuán)層面股權(quán)多元化改革。要按照完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率的要求，邁出實(shí)質(zhì)性步伐。在2016年啟動(dòng)實(shí)施的第一批部分重要領(lǐng)域混合所有制改革試點(diǎn)中，提出將在引入合格非國(guó)有戰(zhàn)略投資者、建立市場(chǎng)化激勵(lì)約束機(jī)制和薪酬管理體系、探索實(shí)行國(guó)家特殊管理股制度、完善混合所有制企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)國(guó)企黨建工作的途徑和方式等方面進(jìn)行先行先試。目前推進(jìn)混合所有制改革主要有三種方式：一是引入非國(guó)有資本參與國(guó)有企業(yè)改革；二是引入非國(guó)有資本參與國(guó)有企業(yè)改革，國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒊砷L(zhǎng)性好的非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資；三是探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股，員工持股主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式。

在市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面與混合所有制改革也是無法割裂的，離開了混合所有制改革，沒有國(guó)企瘦身健體的支持，靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制的建立也將成為空談，大量存在的“僵尸企業(yè)”、特困企業(yè)將會(huì)擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，必須在混合所有制改革的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)落實(shí)企業(yè)董事會(huì)職權(quán)、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營(yíng)者、職業(yè)經(jīng)理人制度建設(shè)，并建立相應(yīng)考核激勵(lì)機(jī)制，國(guó)企才具備靈活高效運(yùn)行的制度基礎(chǔ)。

對(duì)于瘦身健體，2016年成績(jī)斐然，中央企業(yè)減了2730個(gè)法人，這些法人的去除使管理層級(jí)縮小，更使管理能力進(jìn)一步增強(qiáng)；另外，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，成效逐漸顯現(xiàn)，率先超額完成了去鋼鐵、去煤炭的產(chǎn)能任務(wù)，寶鋼和武鋼為代表的中央企業(yè)重組就是很好的案例，不僅去了產(chǎn)能，而且質(zhì)量和效益提升了，結(jié)構(gòu)在進(jìn)行優(yōu)化。

國(guó)家發(fā)改委副主任劉鶴提出，混合所有制改革試點(diǎn)，要達(dá)到“完善治理、強(qiáng)化激勵(lì)、突出主業(yè)、提高效率”的預(yù)期目標(biāo)。通過改革，健全協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，完善市場(chǎng)化的激勵(lì)約束機(jī)制，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈關(guān)鍵業(yè)務(wù)重組整合，提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)、全面提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，從體制機(jī)制上解決國(guó)有企業(yè)內(nèi)部管理行政化、外部行為非市場(chǎng)化的問題。推進(jìn)混合所有制改革試點(diǎn)工作，要隨時(shí)深入全面了解情況，堅(jiān)持正確方向，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題。尤其要注重充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、加強(qiáng)對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、依法規(guī)范操作等問題，穩(wěn)中求進(jìn)，大膽探索，務(wù)求實(shí)效。下一步，要繼續(xù)加大工作力度，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，盡快解決試點(diǎn)中遇到的問題，加快形成可推廣可復(fù)制的改革經(jīng)驗(yàn)。

的確，可復(fù)制的改革經(jīng)驗(yàn)很重要，不管是“6+1”中的6家，還是七大壟斷性關(guān)鍵領(lǐng)域中的試點(diǎn)，都將涌現(xiàn)出大量的對(duì)央企而言可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，這也是試點(diǎn)的意義所在。